Proveído

Organismo: Secretaría Judicial Stj Nro. 4: Asuntos Originarios y Constitucional. (No Recursos) y Contenc.Adm

Ciudad: Viedma

N° Expediente: 21801/06

N° Receptoría:

Fecha: 2007-03-14

Carátula: GARIBOLDI ISABEL E. C/ MUNICIPALIDAD DE CIPOLLETTI S/ CONT.ADM. S/ APELACIÓN

Descripción: Sentencia-Ced.

///MA, 14 de marzo de 2.007.-

-----Habiéndose reunido en Acuerdo los señores Jueces del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro, doctores Alberto I. BALLADINI, Luis LUTZ y Víctor H. SODERO NIEVAS, con la presencia del señor Secretario doctor Ezequiel LOZADA, para pronunciar sentencia en los autos caratulados: "GARIBOLDI, ISABEL E. c/MUNICIPALIDAD DE CIPOLLETTI s/CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO s/APELACION” (Expte. Nº 21801/06-STJ-), elevados por la Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial y de Minería de la IVa. Circunscripción Judicial, a fin de resolver el recurso de apelación deducido a fs. 758. Previa discusión de la temática del fallo a dictar, de lo que da fe el actuario, se decide plantear y votar las siguientes:- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -C U E S T I O N E S- - - - - - - - - - - -

-----1ra.-¿Es fundado el recurso?- - - - - - - - - - - - - - - --

-----2da.-¿Que pronunciamiento corresponde?- - - - - - - - - - --

- - - - - - - - - - - - -V O T A C I O N- - - - - - - - - - - - - A la primera cuestión el señor Juez doctor Alberto I. BALLADINI dijo:- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

-----Vienen los presentes autos a conocimiento de este Superior Tribunal de Justicia, en virtud del recurso de apelación deducido a fs. 758, por el letrado del Municipio de Cipolletti y dirigido contra la sentencia que luce glosada a fs. 751/754, dictada por la Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial y de Minería de Cipolletti, en su carácter de Tribunal Contencioso Administrativo, por la que se rechazó el planteo de inadmisibilidad formal y la excepción de falta de legitimación activa parcial interpuestos por el municipio accionado. - - - - - -----La accionada apela porque considera que la Cámara incurrió en los siguientes agravios:- - - - - - - - - - - - - - - - - - --

-----1) Violación y errónea aplicación de la ley (Decreto N° 819/80 y art. 160, COM.) en tanto se trata de la impugnación de un acto administrativo que no se ha solicitado en forma expresa, atentando contra la presunción de legitimidad de los actos administrativos.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

-----2) Inaplicabilidad del precedente “CASVE”, ello porque en aquella oportunidad se había incoado una demanda ordinaria por cobro de pesos proveniente de una relación contractual, y no existía acto administrativo. Situación distinta de la de autos donde existe un recorrido recursivo de la vía administrativa.- --

-----3) Necesidad de plantear expresa y fundadamente la nulidad del acto como presupuesto de admisibilidad de la pretensión resarcitoria. Esta última es accesoria de aquélla y mientras no se cuestione la legitimidad del acto administrativo no puede accionarse con carácter resarcitorio.- - - - - - - - - - - - - --

-----4) Finalmente insiste con la falta de legitimación activa parcial toda vez que la accionante es acreedora de los supuestos derechos en forma conjunta con el Sr. Izaguirre.- - - - - - - - -

-----Así, al ingresar al análisis del recurso de apelación intentado se advierte en primer término que la sentencia aquí atacada no es definitiva. Sin embargo se verifica uno de los supuestos de excepción en el sentido en que este Cuerpo ha delineado su doctrina, a través de los distintos pronunciamientos que se encuentran reseñados en "TECSA S.A.", Se. N* 36/98; "MORON", Se. N* 44/99; "GASPARINI", Se. N* 54/02. En efecto en ellos se han trazado las siguientes excepciones fundadas en casos particulares a saber: 1) cuando se debatiera la materia contencioso administrativa misma; 2) cuando lo decidido en la instancia anterior terminase la litis; 3) cuando se trate de decisiones en cuestiones de competencia, en la que medie denegación del fuero federal, y 4) cuando se encuentra en discusión la habilitación o no de la instancia contencioso administrativa. Queda claro entonces que encuadrado en el inciso 4) resulta admisible el recurso de apelación presentado.- - - - -

-----Ahora bien en relación a la habilitación de la instancia administrativa se puede decir: 1º) Que la habilitación de instancia es condición ineludible para acceder a la vía judicial, o sea para demandar en este caso al Municipio de Cipolletti. 2º) Que el cumplimiento de esta exigencia puede ser cuestionado tanto por la demandada principal como de oficio por el mismo Tribunal. De ello surge que tanto la habilitación de instancia y el contralor judicial de las decisiones administrativas son verificables de oficio por el Tribunal interviniente antes de correr traslado de la demanda (Fallos 316: 239). 3º) La habilitación de instancia es renunciable por la Administración (CSJN., Fallos 316: 239).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - --

-----El Municipio –demandado- interpuso la falta de habilitación de instancia por entender que no se solicitaba la nulidad ni se cuestionaba la legitimidad de los actos administrativos involucrados y que la acción resarcitoria que se intenta es accesoria de aquélla.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --

-----La Cámara entendió -en lo sustancial- que era exceso ritual manifiesto requerir una petición expresa sobre la nulidad e ilegitimidad cuando queda debidamente acreditada tal pretensión. Invocó el precedente “CASVE” de reciente dictado.- - - - - - - --

-----Debo adelantar mi opinión por el rechazo de la apelación, ello por considerar que debe habilitarse la instancia contencioso administrativa en autos, conforme a la doctrina legal y a los lineamientos que este Superior Tribunal viene delineando en la cuestión traída a debate.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - --

-----La demanda se instaura con el objeto de que se reajuste en forma equitativa el precio referido a la declaración de caducidad sobre los derechos que detenta la actora respecto al inmueble: Parcela 7 de la quinta 021 de la Sección M, Circunscripción I, Departamento Catastral 03. El Municipio reconoció tal derecho y fijó un monto en las Resoluciones Administrativas N° 2339/05 y N° 3624/06, motivadas por el recurso de reconsideración contra la anterior Nº 1503/05. De tal forma que la actora recorrió el procedimiento administrativo hasta agotar la instancia logrando un pronunciamiento de la máxima autoridad y dentro del plazo estipulado por la Ley N° 525 interpuso demanda con el objeto de modificar el precio contenido en la resolución administrativa.- - -----Pretender que deba referir en forma expresa que peticiona la nulidad o cuestiona la ilegitimidad de los actos administrativos sería –tal como lo sostiene la Cámara- de exceso ritual manifiesto porque queda absolutamente claro que pretende la revisión de los mismos al solicitar un reajuste equitativo de los montos que el acto contiene.- - - - - - - - - - - - - - - - - - -

-----En efecto este Tribunal en Sentencia N° 20 de fecha 08-05-97, expresó: “La acción de daños y perjuicios, la devolución o pago de una suma de dinero, que se promueva... por el incumplimiento de un contrato administrativo propiamente dicho, no es una acción "civil", de derecho privado, sino una acción de derecho público, una acción de carácter "administrativo", cuyo juzgamiento le corresponde a la justicia con competencia en lo contencioso administrativo". También ha expresado: “Sabido es que en los trámites contencioso administrativos, el objetivo de la acción no sólo se configura con la demanda sino con los precedentes, desde que en definitiva el núcleo esencial del debate queda radicado en el acto administrativo, sus antecedentes y todo el proceso de impugnación del mismo, preparatorio de la acción judicial y -finalmente- la acción misma. La evaluación que debe hacer el magistrado no sólo empieza con la demanda, sino -necesariamente- con todos los antecedentes que preexisten a la misma y le dan exacto sentido” (Se. Nº 41/94).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

-----Y más reciente el Superior Tribunal ha fijado los siguientes principios en Se. N° 22 del 15-03-2005: a) Los jueces conservan el poder de declarar de oficio la extemporaneidad o insuficiencia de la habilitación de la instancia; b) Esta facultad deben ejercerlas conforme a las circunstancias de cada causa, respetando las instituciones del derecho administrativo y la voluntad de las partes –ppio. dispositivo-; c) Lo pactado por las partes no puede ser desconocido por el tribunal, bajo pena de incurrir en arbitrariedad; d) Los jueces no pueden desconocer los antecedentes de la causa; e) No se puede discutir la vigencia de la Ley Nº 525, pero su aplicación mecánica, con desconocimiento de lo actuado por las partes y de la prueba existente constituye un abuso de jurisdicción; es decir una expresión procesal del abuso del derecho; f) La tutela judicial efectiva se fundamenta en el Pacto de San José de Costa Rica (arts. 8 y 25) y es operativa per se (doctrina Cantos) por lo cual es de obligatoria aplicación; g) Los jueces no pueden desentenderse de las consecuencias de sus decisiones; cuando existen cuestiones de interés público que resolver; h) El apego a formas rituales con olvido de los tiempos procesales, obliga a sanear los procesos para restablecer los principios de la moralidad pública a efectos de que la justicia se mantenga independiente e imparcial y no se confunda con la mora de la Administración.- - - - - - - - - - - - -----Si bien –reiterando- la jurisprudencia actual entiende que la habilitación de instancia puede ser revisada de oficio, como condición previa a la revisión judicial; se ha hecho la salvedad de que debe garantizarse la tutela judicial efectiva y el principio pro actione constitucionalmente protegidos.- - - - - --

-----Así en el precedente “FINANCIERA CLUSEL”, Se. Nº 6 de fecha 6 de febrero de 2006, se expresó que es cierto que, los jueces pueden verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de la acción contencioso administrativa pero no es menos cierto que tal verificación debe hacerse sobre la base de las circunstancias de hecho que nutren el caso, de la prueba documentada arrimada a la causa y del plexo normativo a ella aplicable.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

-----Los parámetros de acceso a la jurisdicción que surgen del principio de tutela judicial efectiva conducen a lograr que la pretensión sea atendida por un órgano jurisdiccional a través de un proceso que asegure las garantías mínimas amparadas por la Constitución Nacional, por los Tratados de jerarquía constitucional incorporados a la misma a partir de la reforma de 1994 y por la Constitución Provincial.- - - - - - - - - - - - - -

-----Debe tenerse en especial consideración lo prescripto por los artículos 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, de jerarquía constitucional a partir de la reforma constitucional de 1994 por imperio de lo dispuesto en el artículo 75 inciso 22 de la Carta Magna, reconocen el derecho de toda persona a la tutela judicial mediante la presentación de un recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o dicha Convención. Igualmente el artículo 8 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, también de jerarquía constitucional, reconoce a toda persona el derecho a un recurso efectivo contra los actos que violen los derechos fundamentales por ella reconocidos.- - - - --

-----Este Superior Tribunal siempre se mostró cauteloso en dejar establecido que las figuras jurídicas que conducen a la aniquilación de un derecho son de interpretación restrictiva.- --

-----Máxime en cuestiones como las debatidas en autos donde la actora ha recorrido minuciosamente la instancia administrativa, agotándola y cumpliendo los plazos procesales para no dejar firme aquellas resoluciones -que entiende- le causan gravamen a su derecho a la propiedad.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --

-----La ausencia de un texto que defina la competencia material del contencioso nos ha llevado a darle contenido desde los Tribunales. Así, nos hemos expedido recientemente al decir: “...en orden a clarificar la definición de la competencia … y dejando ratificada la doctrina legal, cabe tener presentes los siguientes fundamentos: a) El art. 14 de las Disposiciones Transitorias de la Constitución Provincial asigna competencia contencioso - administrativa a las Cámaras de Apelaciones en lo Civil y Comercial de cada Circunscripción Judicial. b) Si bien la referida asignación se dispuso con carácter transitorio, la Legislatura Provincial no ha dictado a la fecha norma alguna que atribuya la competencia a los jueces de grado. c) Nuestra Constitución Provincial no distingue entre vías Impugnativas y Reclamatorias, en consecuencia toda la materia contenciosa “debe ser resuelta por las Cámaras”. d) Por las mismas razones antes invocadas, las demandas indemnizatorias que tengan como fundamento la “actividad de la administración” o los “actos y hechos administrativos” corresponden a la competencia de las Cámaras en su carácter de Tribunales Contencioso - Administrativos. e) En los supuestos de responsabilidad contractual, siempre rige la competencia contencioso - administrativa; se exceptúan los supuestos de responsabilidad extracontractual u otros previstos expresamente por la ley" (Conf. Se. Nº 22/05, "ATGE S.A. c/MUNICIPALIDAD DE VIEDMA s/DAÑOS Y PERJUICIOS s/CASACION”).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

-----Luego también se siguió este criterio en autos: "CASVE SRL. c/MUNICIPALIDAD DE CIPOLLETTI s/CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO s/APELACION” (Expte. Nº 21380/06-STJ-) -invocado por la Cámara-, allí se ventilaba un reclamo por cobro de pesos derivado de un contrato de mantenimiento de alumbrado público y se entendió que siendo el derecho involucrado público y el contrato de carácter administrativo la competencia era contencioso administrativa y no civil.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

-----Todo ello ha quedado consolidado por la doctrina sentada por la CSJN. en Fallos 313: 228 y Construcciones Taddía (Fallos 315: 2217). Realizar una interpretación literal en orden a la secuencias de los recursos conllevaría “un exceso ritual manifiesto” (CSJN., Fallos 297: 531). Cuando la actora logra que se expida la máxima autoridad del área con competencia definida, en este caso el Intendente Municipal, no hay ninguna duda que agotó la instancia y habilitó la instancia judicial. Exigirle a ello que adicione una fórmula literal peticionando o manifestando la intención de declarar la ilegitimidad del acto administrativo, cuando nuestro derecho público procesal local no lo tiene prescripto es exceder el ritual del debido proceso y avanzar sobre principios constitucionales como la tutela judicial efectiva y la garantía de revisión judicial del actuar administrativo.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --

-----Además existen excepciones a la regla general de habilitación de instancia; y una de ellas es precisamente cuando se cuestiona la resolución de la autoridad superior (Canosa, Influencia de la Tutela Judicial efectiva en materia de agotamiento de la instancia administrativa, E.D.166-1996-, 988/1003), porque debe aplicarse el principio “in dubio pro actione”, cuando el actor considera que razonablemente podía actuar conforme a derecho, es decir frente a la Resolución del Intendente; considerando agotada la vía administrativa (CSJN., Fallos 312: 1306). Esta tendencia ya había sido remarcada por Guido Tawil, un debate interesante en materia de habilitación de instancia (LL. 1991-C-, 929/936), y la de avanzada por Gordillo (LL. 1996-A-, 633), un criterio más amplio o favorable aún para el administrado en Bidart Campos (E.D. 138:317) y Cassagne -la tutela judicial efectiva (Revista Est. de Der. Adm., -III-, 15 y ss.); todos citados en mi voto en Se. Nº 2/03, "P., F. c/DIRECCION DE TIERRAS Y COLONIZACION DE LA PROVINCIA DE RIO NEGRO s/CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO s/APELACION" (Expte. N* 16744/02-STJ-).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --

-----En cuanto al extremo de evitar el ritualismo excesivo ya hemos dicho que si el Estado ha tenido oportunidad de intervenir en los juicios originados en reclamos administrativos por los que luego se acciona judicialmente en su contra no resulta procedente requerir recaudos formales y debe sin más habilitarse la vía, es decir cuando es posible presumir la respuesta del Estado –que ya se ha exteriorizado- debe habilitarse la vía para no caer en un exceso ritual manifiesto (CSJN., Fallos 200:197; causa “Ranone” de la Cra. Nac. en lo Cont. Adm., Sala 5ta., del 28-10-1998). El formalismo procesal se maneja con un rigor excesivo cuando pierde el sentido servicial, es decir cuando lo que es instrumental se convierte en sustancial, y el proceso extravía su verdadera razón de ser (conf. Bidart Campos, Germán J., “El rigorismo procesal violatorio de la defensa”, ED. 811-530).- - - - - - - - - - - - - -----La accesoriedad planteada por el letrado de la Municipalidad, no se advierte ya que precisamente lo que tramitó en sede administrativa fue el cuestionamiento a la caducidad de un derecho y la solicitud del reconocimiento de un precio justo por tratarse de poseedores de buena fe con justo título. El Municipio reconoce los derechos de la actora y fija un precio, con este último extremo la actora se agravia y por él llega a la instancia judicial. No viene con una acción de daños y perjuicios accesoria de la principal, viene a cuestionar las normas –que a su entender- fijaron un precio injusto. El juicio contencioso administrativo se encargará respetando el debido proceso y la igualdad entre las partes, de llegar a una solución justa y equitativa.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --

-----La omisión de invocar literalmente la ilegitimidad o nulidad del acto administrativo por el que se considera agotada la vía, en virtud del cual es interpuesta la demanda ante el fuero, no reviste sustento alguno que permita la procedencia del agravio.--

-----En síntesis, teniendo a la vista la Resolución Nº 1305/05 (fs. 305/307), por la que el Municipio declaró la caducidad de los derechos otorgados a la actora y a su difunto esposo; la Resolución N° 2339/05 (fs. 300/304) que rechazó el recurso de reconsideración y finalmente la Resolución Nº 3624/05 (fs. 296/299), que fijó el cuantum indemnizatorio por la caducidad declarada, agotando la instancia administrativa, resulta incongruente no considerar habilitada la revisión judicial –vía contencioso administrativa- cuando ha mediado resolución expresa del señor Intendente antes de la traba de la litis. Y también resulta incongruente requerir una determinada formalidad exegética cuando queda clara la pretensión y el derecho aplicable. MI VOTO.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --

A la misma cuestión el señor Juez doctor Luis LUTZ dijo:- - - - - -----ADHIERO a los fundamentos dados por el señor Juez que me antecede en el orden de votación.- - - - - - - - - - - - - - - --

A la misma cuestión el señor Juez doctor Víctor H. SODERO NIEVAS dijo:- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --

-----Atento a los votos coincidentes de los señores Jueces que me preceden en el orden de votación, ME ABSTENGO de emitir opinión (art. 39, L.O.).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

A la segunda cuestión el señor Juez doctor Alberto I. BALLADINI dijo:- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --

-----Propongo al Acuerdo rechazar el recurso de apelación deducido por los letrados apoderados del Municipio de Cipolletti a fs. 758, fundado a fs. 760/766 y vta. de las presentes actuaciones, y confirmar la sentencia recurrida. Con costas (art. 68 del CPCyC.).- Regular los honorarios profesionales del doctor Exequiel GARCIA MARRO en el 35% y los de los doctores Ricardo APCARIAN y María Mónica SANTOS -en conjunto- en el 25%; porcentajes a calcular sobre los emolumnetos fijados por el Tribunal "a quo" (arts. 6 y 14, L.A.).- ASI VOTO.- - - - - - - - A la misma cuestión el señor Juez doctor Luis LUTZ dijo:- - - - - -----ADHIERO a la solución que propone el doctor Alberto I. Balladini al tratar la segunda de las cuestiones oportunamente planteadas para resolver.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - --

A la misma cuestión el señor Juez doctor Víctor H. SODERO NIEVAS dijo:- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --

-----Atento a lo dicho al tratar la primera cuestión, ME ABSTENGO de emitir opinión.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

-----Por ello,

EL SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA

R E S U E L V E:

Primero: Rechazar el recurso de apelación deducido por los letrados apoderados de la Municipalidad de Cipolletti a fs. 758, fundado a fs. 760/766 y vta. de las presentes actuaciones, y en consecuencia confirmar la sentencia recurrida de fs. 751/754, por los fundamentos dados.- Con costas (art. 68 del CPCyC.).- - - - - Segundo: Regular los honorarios profesionales del doctor Exequiel GARCIA MARRO en el 35% y los de los doctores Ricardo APCARIAN y María Mónica SANTOS -en conjunto- en el 25%; porcentajes a calcular sobre los emolumnetos fijados por el Tribunal "a quo" (arts.6 y 14, L.A.).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Tercero: Regístrese, notifíquese y oportunamente devuélvanse.- Fdo.:ALBERTO I. BALLADINI JUEZ LUIS LUTZ JUEZ VICTOR HUGO SODERO NIEVAS JUEZ EN ABSTENCIÓN ANTE MI: EZEQUIEL LOZADA SECRETARIO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA

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