Proveído
Organismo: Secretaría Judicial Stj Nro. 4: Asuntos Originarios y Constitucional. (No Recursos) y Contenc.Adm
Ciudad: Viedma
N° Expediente: 19678/04
Fecha: 2006-09-14
Carátula: ASCENZO, SILVIA ELIZABETH MACRI, VIVIANA ELENA Y SATORA, GRACIELA EDITH S/ ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD
Descripción: SENTENCIA-CEDULAS
///MA, 14 de septiembre de 2.006.-
-----Habiéndose reunido en Acuerdo los señores Jueces del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro, doctores Alberto I. BALLADINI, Víctor H. SODERO NIEVAS y Luis LUTZ, con la presencia del señor Secretario doctor Ezequiel LOZADA, para el tratamiento de los autos caratulados: "ASCENZO, SILVIA ELIZABETH; MACRI, VIVIANA ELENA Y SATORA, GRACIELA EDITH s/ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD" (Expte. N* 19678/04-STJ-), deliberaron sobre la temática del fallo a dictar, de lo que da fe el Actuario. Se transcriben a continuación los votos emitidos, conforme al orden del sorteo previamente practicado.- - - - - - -
- - - - - - - - - - - - - -V O T A C I O N- - - - - - - - - - - -
El señor Juez doctor Alberto I. BALLADINI dijo:- - - - - - - - - -----Que a fs. 23/29 se presenta el Dr. Diego M. Sacchetti, en representación de las Sras. Silvia Elizabeth Ascenzo, Elena Viviana Macri y Graciela Edith Sátora, solicitando la declaración de inconstitucionalidad del Decreto Provincial Nº 836/2004 en los términos del artículo 793 y ss. del Código Procesal Civil y Comercial y medida cautelar innovativa para que la Provincia se abstenga de aplicar dicho decreto hasta tanto se resuelva en definitiva sobre la cuestión de fondo.- - - - - - - - - - - - - - -----Las accionantes consideran que el decreto provincial, al disponer discrecionalmente y en forma retroactiva la caducidad de los cargos docentes que en carácter de titulares ostentaban, viola el artículo 14 bis de la Constitución Nacional y el artículo 51 de la Constitución Provincial que garantizan la estabilidad del empleado público.- - - - - - - - - - - - - - - - -----Consideran que dicho acto ha sido dictado por el Poder Ejecutivo extralimitando sus facultades al disponer la caducidad de los cargos docentes del Instituto Superior de Artes (INSA) Y CREAR UN nuevo sistema de disponibilidad otorgando un plazo de 30 días para que el docente opte por un nuevo cargo en el IUPA (INSTITUTO UNIVERSITARIO PATAGONIC0) o decida probar suerte en una reubicación en otro cargo dentro del régimen provincial.- - -
-----La medida cautelar que peticionan la fundan en el presunto vicio del acto administrativo atacado de inconstitucional y en el peligro en la demora que podría ocasionar la caducidad dispuesta y el plazo de 30 días para hacer uso de una opción inexistente.- -----La Fiscalía de Estado a fs. 38/43, contesta la demanda y niega que el citado decreto viole normas constitucionales o legales y que haya sido dictado en forma ilegítima. Considera que el Decreto N° 836/2004 ha sido dictado en cumplimiento de la Ley N° 3283 y del Decreto Reglamentario N° 1586/2004 –no cuestionados en autos- y que la caducidad de los cargos docentes es ajustada a derecho en cuanto responde a la supresión de los mismos por creación de un nuevo organismo.- - - - - - - - - - - - - - - - - -----Más adelante afirma el representante del Estado provincial: “Ante la caducidad de los cargos de profesores, el Decreto autoriza la opción que marca su artículo 2º.- No obstante ello, no es exacto que tal determinación violente y/o se contraponga a las normas indicadas en la demanda, de la ley 391 –capítulo VIII- arts. 24 y 25-, referidas a pérdida de la estabilidad de los docentes, y ello no es así, por cuanto independientemente de la opción que hagan los afectados conforme las pautas del Decreto, siempre mantienen los derechos que le marca la ley 391 en el capítulo indicado. Así el personal, interino, cesará en el cargo o asignatura suprimidos, sin perder el derecho a nuevas suplencias o interinatos producidos en la forma establecida en el Estatuto, y el titular tiene derecho a permanecer en disponibilidad con goce de haberes por el lapso de un año cumplido a partir de la fecha en que se produjo la supresión de la asignatura o cargo y otro en disponibilidad sin goce de sueldo, cumplido el cual, si no aceptare nuevo destino, quedará desafectado del plantel de educadores del C.P.E.”.- - - - - - - - -----También aduce que todas las accionantes se encuentran prestando servicios en igual situación laboral en el nuevo Instituto, y que corresponde la aplicación de la doctrina de los actos propios, en cuanto han aceptado la designación a término, hasta el mes de febrero del año 2005, por lo que no pueden contradecir tal conducta lícita y jurídicamente relevante, pretendiendo una titularidad que les otorgue permanencia fuera del ese plazo.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----En la contestación del traslado a las actoras, éstas mantienen los términos de la demanda y abundan en cuanto han perdido la estabilidad del cargo, no se ha cumplido con lo prescripto por la Ley N° 391 y además se encuentran imposibilitadas de concursar para un cargo universitario, por cuanto el IUPA (nuevo organismo) no integra dicho sistema.- - - - -----Producida la prueba ofrecida, a fs. 91/96 se expide la señora Procuradora General, quien entendió que la demanda adolece de un serio y profundo análisis de las razones jurídicas en las cuales debería fundarse la mentada violación a las normas constitucionales referidas y que no se introduce desarrollo alguno respecto de la temática constitucional que se dice violada, no se prueba la incompatibilidad entre el decreto impugnado y las normas constitucionales presuntamente vulneradas. A dichos efectos cita jurisprudencia en cuanto a carácter restrictivo de la declaración de inconstitucionalidad de una norma.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Ahora bien puestos a resolver la cautelar peticionada y la inconstitucionalidad denunciada respecto al Decreto Provincial Nº 836 de fecha 26 de julio de 2004, por el cual se dispuso en su artículo 1º declarar la caducidad de todos los cargos docentes, sean éstos titulares o interinos referidos al nivel terciario no universitario, cualquiera fuera su origen, del Instituto Universitario Patagónico de las Artes (IUPA) a partir del 1º de abril de 2004, debo adelantar que tanto la medida cautelar peticionada como la declaración de inconstitucionalidad deben ser rechazada por las razones que paso a desarrollar.- - - - - - - - -----Este Cuerpo ha reiterado en numerosas oportunidades que las medidas cautelares –como principio general- no son procedentes en el proceso autónomo de constitucionalidad, donde se cuestiona la validez de un acto administrativo o ley. Ello en virtud del principio de legitimidad de que gozan tales actos. Así se ha expresado: “La presunción de validez de los actos estatales configura una herramienta para consolidar la seguridad jurídica y la continuidad de la marcha del Estado, evitando la interrupción de su funcionamiento mediante planteos arbitrarios. En cuanto a la improcedencia de una medida cautelar cuando se pretende la suspensión de la aplicación de una ley, se ha dicho que resulta regla de aplicación general el principio de que no es procedente la medida cuando se ataca la presunción de validez de la que están investidos los actos del poder público (cf. CSJN., fallos 205, pág. 365; Cam.Nac.Civ., Sala E, 05-12-84, La ley, 1985, V. 155, pág. 293; Idem, Sala II, Cont. Adm., 29-04-80, Der., v 88, pág. 519, etc., citado por Morello, "Cód. Proc. en lo Civil y Comer. Prov de Bs.As. y de la Nación", pág. 984; ídem Se. Au. Originarias N° 2del 2-2-93, "PLATERO"; Se. Au. Nº 171/05, "ZUMOS ARGENTINOS SOCIEDAD ANONIMA s/ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD Ley 3993").- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Hay que diferenciar la acción de fondo –de inconstitucionalidad-, de la medida cautelar que tiene una naturaleza procesal distinta y requiere de la acreditación de ciertos extremos los que están claramente ausentes más allá de la invocación de los mismos por parte de las interesadas.- - - - - - -----Las actoras no hicieron presentación alguna ante la autoridad de aplicación del sistema educativo, o al menos no se ha probado tal extremo, a quien dentro de la división de los Poderes del Estado le está reservada la ponderación y la decisión sobre los alcances de la voluntad del legislador. No se advierte palmariamente que el régimen legal criticado haya agraviado la Constitución de manera tal que habilite la necesidad de un anticipo de jurisdicción del modo que se intenta, con el agravante de que el control judicial de los actos de gobierno tiene sus requisitos, condicionamientos y limitaciones, no pudiendo ni sustituir ni suplir las funciones que le son propias a los otros Poderes a fuerza de exorbitar el rol propio e incurrir en abuso de esa jurisdicción.- - - - - - - - - - - - - - -----Si bien no corresponde acreditar la existencia de otra vía, sí es necesario que se demuestre la existencia de las condiciones para la propia cautelar, sin especular sobre situaciones no probadas, ni dadas, y no surge de autos que se haya avanzado en un sentido ni perjudicial ni arbitrario por parte de la Administración observándose sólo manifestaciones de disconformidad con la reestructuración de un organismo educacional, y siendo tan endeble el sustento con que se intenta dar curso a la medida corresponde que el Tribunal sea cuidadoso al sentar cualquier precedente aun en el ámbito de los arts. 230, 232 y cc. del CPCyC., ya que estaría derribando la presunción de legitimidad de un acto administrativo.- - - - - - - - - - - - - - -----Las medidas cautelares tienen por finalidad impedir la pérdida de virtualidad o eficacia mientras dure el proceso de un derecho cuyo reconocimiento se procura lograr, previendo eliminar una irreparable lesión en los derechos. De acuerdo a Couture "las providencias cautelares cautelan contra la lentitud del proceso. Previenen tan sólo el riesgo de que la demora en llegar hasta la sentencia no haga ilusorio el fin del proceso" (Couture, Eduardo J., "Fundamentos del derecho procesal civil", 3ª ed. póstuma, Bs. As., Depalma, 1978, p. 51.).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Reitero, la presunción de validez de los actos estatales configura una herramienta para consolidar la seguridad jurídica y la continuidad de la marcha del Estado, evitando la interrupción de su funcionamiento mediante planteos arbitrarios. En cuanto a la improcedencia de una medida cautelar cuando se pretende la suspensión de la aplicación de una ley o decreto, se ha dicho que resulta regla de aplicación general el principio de que no es procedente la medida cuando se ataca la presunción de validez de la que están investidos los actos del poder público.- - - - - - -----Ello significa que ante la petición de suspensión del acto que se cuestiona en juicio, para que el Juez disponga tal medida, habrá que verificar el cumplimiento de ciertos recaudos. Por un lado los que son propios de todas las medidas cautelares y, por el otro, de modo suplementario, sumándose a los otros, aquéllos que se han de reunir por tratarse de una medida tomada contra la Administración Pública (Superior Tribunal de Justicia de Río Negro, Se. N* 167 del 23-12-03, “GARCIA, Antonio Francisco s/Prohibimus”, Expte. N* 18970/03-STJ-; y cf. MORELLO-VALLEFIN, “El amparo - Régimen Procesal”, Ed. Platense, p. 168 y ss.).- - - -----La medida cautelar de no innovar, o prohibición de innovar, es una decisión judicial encaminada a mantener el estado de hecho existente al tiempo de iniciarse el proceso judicial; una orden que recae sobre una de las partes para que se abstenga de alterar, mientras dure el proceso, la situación de hecho o de derecho existente en un momento determinado. Una medida ordenada para que no se haga lo que todavía no se ha hecho. Esta medida es viable para toda clase de juicios, para ordenar a una de las partes que se abstenga de alterar mientras dura el proceso la situación de hecho o de derecho existente en un momento determinado (cf. Palacio. L.E., "Manual de Derecho Procesal Civil", t. 2, p. 299), impidiendo todo tipo de cambios en la situación de hecho o derecho mientras dure el proceso y con miras a la eventual sentencia a dictarse, previendo la norma que la establece que la modificación pudiera influir en la misma o convertir su ejecución en ineficaz o imposible (C. Nac. Civ., Sala K, Expte. N* 134998, "Servi Cort S.R.L. v. M.C.B.A. s/Amparo-Sumarísimo" -inédito- 27-8-93).- - - - - - - - - - - - -----La procedencia de esta cautelar debe cumplir con los requisitos generales: 1) verosimilitud del derecho, 2) peligro en la demora, 3) contracautela, 4) no afectación del interés público y 5) imposibilidad de obtener la providencia cautelar por otra vía. Respecto a la verosimilitud del derecho, ésta implica tanto la del derecho del peticionante (título o razón jurídica), como la verosimilitud de la ilegitimidad del acto u obrar impugnado, el que debe ser de entidad suficiente. Por otra parte, corresponde advertir que no corresponde al momento de decretar la cautelar establecer la existencia o no de una arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, por cuanto ella debe ser declarada en la sentencia definitiva. De otro modo podría incurrirse en una opinión anticipatoria. La verosimilitud del derecho que autoriza a decretar una medida cautelar implica haber aportado elementos probatorios que permitan concluir en la misma.- - - - - - - - - - -----Respecto al peligro en la demora, se advierte que con la cautelar se pretende evitar la producción de un daño inminente que podría transformar en tardía la sentencia con su reconocimiento del derecho reclamado, el que podría sufrir algún tipo de menoscabo durante la tramitación de la causa. Si esto llegara a ocurrir la sentencia se transformaría en una mera declaración sin cumplimiento concreto (cf. Falcón, E., "Derecho Procesal Civil, Comercial y Laboral", p. 357) y tendría un efecto inocuo de modo parcial o total. Este perjuicio debe consistir en un temor grave fundado.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----La contracautela opera asegurando el efectivo resarcimiento de todo posible daño que podría resultar del dictado de la cautelar, de haber sido trabada indebidamente.- - - - - - - - - - -----Asimismo, es de advertir que la Corte Suprema ha señalado que a los requisitos usualmente exigidos para la admisión de una medida cautelar, en este tipo de causas debe sumarse, a la acreditación del peligro irreparable en la demora, la consideración ineludible del interés público (cf. "Enrique Arizu S.A. v. Mendoza, Prov. de", 28-12-85, RED. 20-B-1108; "Astilleros Alianza v. Estado Nacional", Fallos 314-1206).- - - - - - - - - - -----En virtud de lo expuesto considero que debe rechazarse la cautelar peticionada porque los argumentos intentados no logran de manera contundente y terminante derribar la doctrina legal de este Superior Tribunal de Justicia.- - - - - - - - - - - - -- - - -----Ahora bien ya pasando a resolver sobre el fondo de la cuestión, esto es el pedido de inconstitucionalidad, se advierte que las actoras proponen a este Tribunal: “De la comparación del estatuto del Docente con las disposiciones del decreto 836/04, surge claramente que el Poder Ejecutivo se ha extralimitado en sus facultades, asumiendo facultades legislativas al establecer la caducidad de los cargos docentes del INSA y crear un nuevo sistema de disponibilidad otorgando un plazo de 30 días para que el docente opte por un nuevo cargo en el IUPA o decida probar suerte en una reubicación en otro cargo dentro del régimen provincial”.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Esto no es así, esto no se ajusta a la verdad.- - - - - - --
-----El Decreto impugnado dispone: “Declarar la caducidad de todos los cargos docentes (…) del Instituto Universitario Patagónico de las Artes (IUPA)…”.- - - - - - - - - - - - - - - --
-----Es decir: NO estableció de modo alguno la caducidad de los cargos docentes del INSA.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Además, la opción a la que se refiere la demanda no es tal, por cuanto el Decreto de marras establece que: “los agentes que deseen mantener su situación de revista (…) podrán solicitarlo al Consejo Provincial de Educación sujeto a la existencia de vacantes en las respectivas especialidades”.- - - - - - - - - - -
-----Sin perjuicio de lo señalado hasta aquí, el decreto atacado por inconstitucional se inserta en un plexo normativo demarcado por la Ley N° 3283 y Decreto Reglamentario N° 1586/2003 que no ha sido cuestionado. Además no se ha acreditado suficientemente los eventuales alcances lesivos de la aplicación de la norma impugnada que permitan con racionalidad y objetividad una visión distinta, ya que no se trata de la sola invocación de los principios, normas y reglas constitucionales y legales, sino acreditar de modo fehaciente la violación, alteración o infracción a los mismos, lo que no sucede en autos.- - - - - - --
-----Para prosperar debió ajustarse a reglas básicas entre ellas, el principio de que quien la alega debe probarla; que la declaración sólo procede cuando es absolutamente precisa, como “última ratio” del ordenamiento jurídico; que, en la medida de lo posible, las normas han de ser interpretadas en el sentido más favorable a su validez; y que no debe atribuirse a las mismas una inteligencia que trabe el ejercicio eficaz de las potestades de gobierno (Oyhanarte, "Poder Político...", p. 78).- - - - - - - - -----Cuando se cuestiona la constitucionalidad de un norma, el análisis de los preceptos legales cuestionados debe hacerse interpretando todo su contexto legal, su espíritu, y en especial con relación a las demás normas, de igual y superior jerarquía que sobre la materia contenga un ordenamiento jurídico, debiendo estarse preferentemente por su validez, y sólo como última alternativa por su inconstitucionalidad (Fallos 312: 296). Tal extremo no ha sido cumplimentado por las requirentes pues se han limitado a manifestar su disconformidad con la nueva situación laboral, la que ha respetado las condiciones que detentaban conforme dichos de la Fiscalía de Estado no refutados en el traslado.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----La acción autónoma de inconstitucionalidad escogida por las accionantes es un proceso constitucional que tiene por objeto la tutela -lato sensu- de la norma suprema y constituyéndose de tal modo, en baluarte para la defensa de los principios, derechos y garantías consagrados en ella y en los Tratados Internacionales, que se asimilan en jerarquía por obra del art. 75 inc. 22, llamado "bloque de constitucionalidad", contra actos ilegítimos que violen la misma. Pero de ninguna manera puede transformarse en un herramienta para evaluar el acierto u oportunidad de un acto de gobierno dictado conforme a las facultades que le son propias.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----El fundamento más sólido intentado en la demanda es la supuesta incompetencia del señor Gobernador para decretar la caducidad de cargos docentes en forma distinta a la reglada en la Ley N° 391 extremo que no se advierte en función de las facultades reglamentarias que el mismo detenta en orden a lo dispuesto en la Constitución Provincial, cuyo artículo 181, incs. 1º y 5º dispone como facultad exclusiva, que ejecuta las leyes y las reglamenta.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Claro está, deberá hacerlo conforme a derecho, y en autos no se advierte que se haya apartado de manera tal que permita una declaración de gravedad tal como es la inconstitucionalidad.- - -
-----Por el contrario, el mentado artículo 2º del Decreto cuestionado pone en cabeza de los docentes la posibilidad de solicitar el mantenimiento de su situación de revista. Sólo en caso de inexistencia de vacantes podría verse afectada la estabilidad y éste no ha sido un extremo ni siquiera invocado. Sólo para el caso de no existir dicha vacante, y producirse un daño en los intereses de los accionantes, y probado fehacientemente éste, recién allí corresponderá analizar y decidir sobre la legitimidad o no del acto.- - - - - - - - - - --
-----Este Superior Tribunal al emprender la tarea de juzgar acerca de la constitucionalidad de las normas inferiores, ha dicho que "la declaración de inconstitucionalidad es el último remedio o instancia constitucional" (“GONZALEZ VITALE”, Se. N° 76/98; Se. N° 48/99, “CALVO”; Se. N° 70/00, “AEROLINEAS ARGENTINAS S. A."), "es un acto de gravedad institucional" a que sólo se puede acudir como última ratio (“CUELLAR”, Aut. Int. N° 14/96), en virtud de la presunción de la validez de los actos de los poderes públicos (Se. 158/03, "TELEFONICA COMUNICACIONES PERSONALES S. A. s/Acción de Inconstitucionalidad”).- - - - - - - -----En virtud de lo expuesto y el carácter restrictivo de la declaración peticionada y advirtiendo que ante la eventualidad de pérdida de la estabilidad laboral la actoras gozan de acciones de revisión judicial para la protección de sus derechos aconsejo no hacer lugar a la inconstitucionalidad planteada. MI VOTO.- - - --
El señor Juez doctor Víctor H. SODERO NIEVAS dijo:- - - - - - - - -----Que el Dr. Diego M. Sacchetti, en representación de las Sras. Silvia Elizabeth Ascenzo, Elena Viviana Macri y Graciela Edith Sátora, inicia a fs. 23/30 una acción de inconstitucionalidad contra el Decreto Provincial Nº 836/2004 en los términos del artículo 793 y ss. del Código Procesal Civil y Comercial, con medida cautelar innovativa para que la Provincia se abstenga de aplicar dicho decreto hasta tanto se resuelva en definitiva sobre la cuestión de fondo.- - - - - - - - - - - - - - -----Expresan que el decreto provincial, al disponer discrecionalmente y en forma retroactiva la caducidad de los cargos docentes que en carácter de titulares ostentaban, viola el artículo 14 bis de la Constitución Nacional y el artículo 51 de la Constitución Provincial que garantizan la estabilidad del empleado público. En tal sentido, consideran que el Poder Ejecutivo al dictar dicho Decreto ha extralimitado sus facultades, disponiendo la caducidad de los cargos docentes del Instituto Superior de Artes (INSA), y creando un nuevo sistema de disponibilidad otorgando un plazo de 30 días para que el docente opte por un nuevo cargo en el IUPA, o decida probar suerte en una reubicación en otro cargo dentro del régimen provincial.- - - - -
-----Agregan que el IUPA no es un establecimiento que pertenezca al sistema universitario nacional, en los términos de la Ley N° 24.521, pues a la fecha de sanción del decreto –y aún hoy- el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la Nación, no se ha expedido aprobando sus estatutos, importando ello que los títulos que otorga no tienen validez nacional. Por ello, haberse declarado la caducidad de los cargos docentes del INSA para que el personal se incorpore a una institución no aún hoy no cuenta con aprobación de estatutos tira por tierra la garantía de estabilidad.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----En la medida cautelar peticionada pretenden neutralizar el presunto vicio del acto administrativo atacado de inconstitucional y en el peligro en la demora que podría ocasionar la caducidad dispuesta y el plazo de 30 días para hacer uso de una opción inexistente.- - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Agregan que las Sras. Ascenzo y Sátora son docentes titulares de Danza Clásica, asignatura que no se encuentra presente en otros establecimientos de la Provincia, y resulta imposible su reubicación en otros establecimientos de la Provincia, dentro de la estructura curricular del C.P.E., condenándolas a no ejercer la tarea para la que están capacitadas desde hace años, importando ello una verdadera afectación constitucional.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Al contestar la demanda, la Fiscalía de Estado (fs. 38/43), sostiene que el Decreto N° 836/2004 ha sido dictado en cumplimiento de la Ley N° 3283 y del Decreto Reglamentario N° 1586/2004, los que no han sido cuestionados en autos, y que la caducidad de los cargos docentes es ajustada a derecho en cuanto responde a la supresión de los mismos por creación de un nuevo organismo, no existiendo en el caso violación de norma constitucional o legal alguna.- - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----La Fiscalía de Estado sostiene que ante la caducidad de los cargos de profesores, el Decreto autoriza la opción que marca su artículo 2º; y que tal decisión no violenta ninguna norma superior, y en especial las de la Ley N° 391 –capítulo VIII, arts. 24 y 25-, referidas a pérdida de la estabilidad de los docentes. No es así, por cuanto independientemente de la opción que realicen los afectados, siempre mantienen los accionantes los derechos que le marca la Ley N° 391 en el capítulo indicado.- - -
-----La Fiscalía de Estado señala que la actora Macri desempeña un cargo como titular (Secretaria) y uno como interina (Bibliotecaria), y la actora Sátora desempeña un cargo a término, uno como titular y otro como interina. En punto a los agravios de esta última y de la Sra. Ascenzo referido a la imposibilidad de reubicación en el espectro docente, señala que el derecho a la estabilidad es relativo y cede ante una circunstancia irresistible configurada por el nuevo status del establecimiento educativo que impone la adecuación del nivel de requisitos y de exigencia del plantel de profesores.- - - - - - - - - - - - - - -
-----Que en nada varía la situación laboral ni sus formas de distracto aunque las docentes provengan de la órbita nacional, pues operada y consentida en su momento la transferencia a la Provincia, la relación laboral entablada con el Estado Provincial se rige por las normas de ésta. Sostiene que emerge del texto de la demanda que no pretenden fundar ningún derecho en esta circunstancia, pues omiten toda referencia a ello, mentando solamente que las actoras Ascenzo y Sátora pasaron a la Provincia mediante convenio celebrado con la Nación el 27 de octubre de 1992.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Expresa que la cuestión ha devenido abstracta atento a que el Estado provincial les ofrece en principio readecuarse dentro de su estructura; más aún, a la fecha todas las demandantes continúan prestando servicios sin ninguna modificación. Insiste en que la norma impugnada en autos no padece vicio que lo torne inconstitucional. Eventualmente, sólo en el caso en que se demuestre que el Estado incumple sus obligaciones y pasa a ser responsable en virtud de algunas de las causales previstas en el espectro normativo, estarán las actoras en aptitud de hacer los planteos a través de la vía contencioso administrativa.- - - - --
-----Respecto a los cargos que no gozan de estabilidad, de ninguna manera puede invocarse violación al derecho. Agrega que todas las accionantes se encuentran prestando servicios en el nuevo Instituto, y que corresponde la aplicación de la doctrina de los actos propios, en cuanto han aceptado la designación a término, hasta el mes de febrero del año 2005, por lo que no pueden contradecir tal conducta lícita y jurídicamente relevante, pretendiendo una titularidad que les otorgue permanencia fuera de ese plazo.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Agrega a fs. 40 que de acuerdo al art.2º del Decreto el personal interino siempre mantendrá los derechos establecidos en la Ley N° 391, y podrá cesar en el cargo o asignatura suprimidos sin perder el derecho a nuevas suplencias o interinatos producidos en la forma establecida en el Estatuto, y el titular tiene derecho a permanecer en disponibilidad con goce de haberes por el lapso de un año cumplido a partir de la fecha en que se produjo la supresión de la asignatura o cargo y otro en disponibilidad sin goce de sueldo, cumplido el cual, si no aceptare nuevo destino, quedará desafectado del plantel de educadores del C.P.E..- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Por otra parte, también destaca que en ningún caso podría admitirse que aunque gozaren del derecho a la estabilidad, éste signifique un privilegio al punto de sustraerlas a los procedimientos de selección de los docentes universitarios como sin ninguna razón (ni fáctica ni jurídica) pretenden las actoras. Ello, porque la docencia en el nivel universitario exige rigurosos concursos públicos y abiertos, y un sistema de designación acorde con el gobierno autónomo y participativo de estas máximas instituciones educativas.- - - - - - - - - - - - --
-----En la contestación del traslado respecto a la documental agregada –Expediente Administrativo Nº 15761-SP-05- por la Fiscalía de Estado, a fs. 44 las actoras advierten respecto de la documental, sirviendo para acreditar que para la sanción del decreto sólo se tuvo en consideración la creación del nuevo instituto, pero con total ausencia de antecedentes nacionales respecto de si ésta había sido o no incorporada al sistema universitario nacional, tal como lo prevé la Ley N° 24521. Mantienen los términos de la demanda en cuanto han perdido la estabilidad del cargo, no se ha cumplido con lo prescripto por la Ley N° 391 y además se encuentran imposibilitadas de concursar para un cargo universitario, por cuanto el IUPA (nuevo organismo) no integra dicho sistema.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Que a fs. 63 y vta. se encuentra incorporada la Resolución Nº 59-SE del 31 de diciembre de 1992, mediante la cual el Secretario de Educación designó a la Sra. Elena Viviana Macri en el cargo de Secretaria en el Instituto Nacional Superior de Artes de General Roca.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----A fs. 66 se incorpora la Planilla de la Junta de Clasificación de Enseñanza Artística donde surge que la Prof. Silvia E. Ascenzo tiene a su cargo la asignatura Danza Clásica en el INSA (con formulario de situación de revista a fs. 76). Lo mismo resulta de la agregada a fs. 68, donde Graciela Edith Sátora figura como Profesora de Danza Clásica del mismo establecimiento (formulario de situación de revista a fs. 78). El formulario de la situación de revista de la Prof. Elena V. Macri se encuentra a fs. 77.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Que a fs. 79/80 se exhibe la Nota Nº 884/Dal/05 del Director de Asuntos Legales del Consejo Provincial de Educación informando la situación de revista mencionadas, pudiendo ser sintetizadas de este modo:- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
1) Ascenzo, Silvia: designada a término en Danzas Clásicas en el IUPA desde el 1 de febrero de 1993.- - - - - - - - - - - - - - --
2) Macri, Elena Viviana: designada a término en el IUPA como Secretaria Académica Universitaria desde el 5 de septiembre de 1991, y como Bibliotecaria desde el 1 de agosto de 1986.- - - - -
3) Satora, Graciela Edith: designada a término en el IUPA en la Práctica de Ballet III desde el 1º de marzo de 2002, en Danzas Clásicas desde el 2 de junio de 1986.- - - - - - - - - - - - - --
-----Agrega el Sr. Director que atento a lo informado por las Direcciones de Nivel Superior y de Enseñanza Privada, ambos dependientes del Ministerio de Educación, no existe en el ámbito de establecimientos de su dependencia o reconocidos oficialmente el cargo de profesora de danza clásica en otro instituto que no sea el IUPA (anteriormente el INSA).- - - - - - - - - - - - - - -
-----Que a fs. 83 obra Nota N° 1408/03 de la Dirección Nacional de Gestión Universitaria mediante la cual se emplaza al Rector Organizador para que informe respecto a la situación del IUPA, atento a los datos que surgen de la página web institucional donde se afirma que los títulos que ofrece la institución tienen validez nacional, cuando en realidad no posee reconocimiento del Estado nacional (cf. arts. 26 y 69 de la Ley de Educación Superior).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Que a fs. 84 el mismo Director Nacional en fecha 18 de diciembre de 2003 intima al Rector a corregir las irregularidades detectadas en la publicidad aludida debiendo hacerlos sin la palabra “Nacional” y que los títulos no tienen validez nacional.-
-----Que a fs. 86 obra el Memorandum N° 000677/05 de la Dirección de Despacho del Ministerio de Educación haciendo saber que el IUPA no integra el Sistema Universitario Nacional (Ley N° 24521), no está reconocido por el Estado nacional, no puede emitir títulos de esa naturaleza y que se encuentra en trámite una denuncia contra la institución.- - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Que en el expediente administrativo agregado a autos surge a fs. 3 la Nota N° 346 firmada por el Presidente del Consejo Provincial de Educación donde expresa que debiendo normalizarse el instituto conforme Ley N° 3283 y Dec. Regl. N° 1586/03, se hace necesario dar de baja al personal docente titular o interino para proceder a la convocatoria de concursos para la titularización como docentes universitarios.- - - - - - - - - - - -----Que a fs. 7 del mismo la Directora General de Programación Educativa del C.P.E. informa que los docentes titulares que no accedan a una nueva designación por concurso de profesores regulares pasarán a disponibilidad por el término de un año con sueldo, y un año más sin sueldo, hasta tanto no accedan a la reubicación prevista en el art. 2 del Decreto.- - - - - - - - - -
-----Que a fs. 30 de dicho expediente la Directora de Asuntos Legales del C.P.E. se dirige al Sr. Fiscal de Estado a efectos de que se tenga presente que conforme a la Ley N° 391 –Estatuto del Docente-, en sus arts. 24 y 25 se establece la estabilidad de los docentes, señalando que el carácter de titular que ostentan los mismos a nivel inicial, primario y medio, como así también su denominación, es distinto a los docentes de nivel superior, terciario o universitario, ya que la titularidad de los primeros se adquiere por tiempo indeterminado, mientras que los segundos, llamados profesores regulares o auxiliares son designados por períodos de tiempo determinados. En el caso del IUPA, por cinco, siete años, y por último en forma definitiva (cf. art. 41 del Dec. N° 1586/903). A ello agrega que respecto al INSA, no existe norma positiva que disponga su cierre o clausura, manteniéndose de esta manera en una situación indefinida, sin estructura pero con facultades legales para seguir funcionando.- - - - - - - - --
-----Que a fs. 91/96 la señora Procuradora General emite dictamen expresando que en la demanda no se introduce desarrollo alguno respecto de la temática constitucional que se dice violada, no probándose además la incompatibilidad entre el decreto impugnado y las normas constitucionales presuntamente vulneradas. Es decir, la demanda adolece de un serio y profundo análisis de las razones jurídicas en las cuales debería fundarse la violación a las normas constitucionales referidas. Todo ello en el contexto que corresponde a esta acción de excepción y última ratio del orden jurídico, la que merece el máximo criterio restrictivo para una declaración de inconstitucionalidad de la norma.- - - - - - - - -
-----Pasando ya a resolver se coincide con esto último, en cuanto a la separación de los poderes y el recíproco respeto que cada uno de los órganos titulares de éstos debe a los otros, imponen que rija siempre una presunción en favor de la constitucionalidad de la norma cuestionada. Trátase de una presunción "juris tantum", que únicamente cede ante una prueba clara y precisa de la incompatibilidad entre aquélla y la Constitución, Ley Suprema (Cf. Segundo V. Linares Quintana, "Reglas para la interpretación constitucional", Ed. Plus Ultra, p. 136, párr. 281). La declaración de la inconstitucionalidad de una ley es un acto de suma gravedad institucional y debe ser considerada como última ratio del orden jurídico (Fallos 200, 180 y 247, 387 CSJN.; STJRNCO., Aut. N° 14/96 en "CUELLAR”).- - - - - - - - - - - - - - -----Se ha dicho que al ser de suma gravedad la inconstitucionalidad de una ley, el órgano jurisdiccional se muestra celoso en las facultades que le son propias y se impone la mayor mesura a fin de no desequilibrar el sistema institucional de los tres poderes -fundado no en la posibilidad de que cada uno de ellos actúe obstruyendo la función de los otros, sino de que lo haga con la armonía que exige el cumplimiento de los fines del Estado, para lo cual se requiere el respeto de las normas constitucionales y un poder encargado de asegurar ese cumplimiento- (Cf. Segundo V. Linares Quintana, "Reglas para la interpretación constitucional", Ed. Plus Ultra, p.141, p.2939; STJRNCO., Aut. N° 14/96).- - - - - - - - - - - - -
-----La presunta conformidad de las normas jurídicas dictadas por los órganos legisferantes con las normas constitucionales, no debe ceder sino ante una prueba contraria tan clara y precisa como sea posible (Cf. CSJN., "Pereyra Iraola c/Prov. de Córdoba", Fallos: T. 207, pág. 249). No puede suponerse por parte de los titulares de los poderes del gobierno, un propósito preconcebido de ejecutar actos contrarios a la Alta Carta Provincial y a la Ley Fundamental del país. Es por ello que los Tribunales deben, en principio, presumir su constitucionalidad mientras no se compruebe clara y precisamente lo contrario (Cf. V. Segundo Linares Quintana, "Reglas para la Interpretación Constitucional", Ed. Plus Ultra, págs. 140-290).- - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Para decretar la invalidez de una norma deben mediar motivos reales que así lo impongan, una demostración concluyente de su discordancia sustancial con los preceptos de la Constitución que se dicen vulnerados. Ello no ocurre cuando son insuficientes las alegaciones y probanzas existentes en la causa para demostrar palmariamente, merced a un análisis pormenorizado, la colisión de las normas impugnadas con los preceptos constitucionales.- - - --
-----Además, y como bien señala Ricardo Haro (en su “El Control de Constitucionalidad”, Ed. Zavalía, págs. 199/203), de acuerdo a la inveterada doctrina de la CS., escapa a la competencia del Poder Judicial controlar el modo cómo los poderes políticos ejercitan las facultades que la CN. les ha otorgado privativamente (facultades privativas). Para una mayor eficiencia de la doctrina de la división y equilibrio de los poderes, sabido es que existen atribuciones que si bien por un lado tienden a afianzar la independencia o separación de los diversos departamentos del Gobierno, por otro las hay que procuran lograr el equilibrio de los poderes, mediante la colaboración y el control entre ellos. Esto implica evidentemente la existencia de facultades privativas en los departamentos del Estado, pero de ningún modo significa que necesariamente pueda surgir de su naturaleza "privativa", lisa y llanamente, la irrevisibilidad judicial, pues presentar una simetría entre "facultades privativas" y "facultades no justiciables" no sólo es erróneo, sino que constituye un expediente fácil para acentuar un Poder Judicial más encerrado, "autista", compartimentado y autorrestringido (self-restraint). Repárese que de aceptar la errónea simetría que acabamos de señalar, congruentemente tendríamos que aceptar que "Facultades privativas" tan específicas como la sanción de una ley por el Congreso, o el veto de un Proyecto de ley o el dictado de un decreto reglamentario por el Poder Ejecutivo, o también las sentencias del Poder Judicial, marginarían por esa sola circunstancia el control jurisdiccional, aún cuando pudieran ser abiertamente violatorias al orden constitucional o legal, todo lo cual es a todas luces inaceptable (cf. Ricardo Haro, “El Control de Constitucionalidad”, Ed. Zavalía, págs. 199/203).- - - - - - - --
-----Haro considera que, más que de facultades privativas de los poderes políticos, es preciso hablar de un "juicio privativo" que esos poderes deben realizar sobre la configuración de los supuestos que hagan procedente el ejercicio de las atribuciones que les otorga la CN. (mérito, oportunidad, conveniencia, etc.), juicio que lógicamente no es justiciable. Por lo tanto, las llamadas facultades privativas serán susceptibles de control jurisdiccional, toda vez que en su ejercicio afecten formal o sustancialmente el "debido proceso constitucional o legal". Pues no se puede aceptar desde ningún punto de vista, que existan "facultades privativas" en los Poderes del Estado que, por su calidad de tales, no sólo puedan ser ejercidas al margen de los parámetros que hacen a su constitucionalidad, sino que además pretendan evadir el control de constitucionalidad jurisdiccional, esencial a la vigencia del principio de la supremacía de la Ley Fundamental. Aceptar la paridad entre facultades privativas y facultades no judiciables, nos llevaría a tener que "sacralizar y admitir situaciones realmente irritantes en un Estado de Derecho, pues es a todas luces indispensable recalcar que no se puede aceptar que haya facultades privativas que autoricen la violación de la legalidad constitucional. En cambio, claro que sí existen en el ejercicio de dichas facultades privativas juicios privativos que hacen al ámbito exclusivamente discrecional de su actuación, pero siempre que se lo haga dentro del marco de la superlegalidad constitucional" (cf. Ricardo Haro, “El Control de Constitucionalidad”, Ed. Zavalía, págs. 199/203).- - - - - - - --
-----Que por otra parte, la CSJN. ha decidido de modo pacífico que la relación de función o de empleo público es de naturaleza contractual, pero no configura un contrato de derecho privado (Fallos 320:74) y que se rige por pautas de derecho público en las que el Estado goza de prerrogativas que resultarían exorbitantes para el derecho privado, pero que componen el marco en que se desenvuelve su poder de gobierno (Fallos 323:1566). Según la enseñanza laboralista, el principio protectorio –base del contrato de derecho de trabajo privado- resulta también de aplicación al empleo público, extremo que encuentra sustento en la amplia redacción del art. 14 bis de la CN., que consagra la protección del trabajo en sus diversas formas, abarcando ambos tipos de relación de empleo (Fernando García Pullés –director- en “Régimen de Empleo Público en la Administración Nacional”, Serie de Legislación Comentada, Lexis Nexis, 2005, ps. 20/21).- - - - -
-----La jurisprudencia de la CSJN. y de otros Tribunales con competencia contencioso administrativa ha recibido la impronta de la corriente administrativista, si bien no podría desconocerse que las dos corrientes han influido significativamente en el legislador. La evolución de la doctrina de la Corte al respecto ha sido rica en expresiones valiosas y criticables como ocurriera, por ejemplo, en cuanto a su restringida visión sobre la estabilidad. En 1980 en los autos “Richieri” (Fallos 22:38) el tribunal sostuvo que la materia vinculada con el empleo público era ajena al derecho común, criterio que ratificó con mayor precisión más adelante (“López”, Fallos 179:391) indicando que se encontraba regida por el derecho administrativo y que ostentaba carácter público. En 1932 la CSJN. sostuvo (en “Berges”, Fallos 166:264) que el nombramiento de empleados públicos era un acto de imperio, caracterizando más tarde (Fallos 210:85) la naturaleza jurídica del empleo público como resultado de un contrato administrativo, regulado por un régimen jurídico específico, del que resulta excluida la Ley de Contrato de Trabajo. Respecto al personal no permanente, especialmente del contratado, el fuero contencioso administrativo federal se inclina por desestimar la incorporación de tales empleados al régimen de estabilidad, sosteniendo que la transitoriedad pactada no se borra por el transcurso del tiempo que puede haber durado la relación (Fallos C.N.C.A.F. Sala IV, “Peredo” del 5 de octubre de 1993). La CSJN. también esbozó su opinión con relación al régimen de contratados, al desestimar la pretensión de acceder a la instancia del recurso del art. 14 de la ley 48, estableciendo que “el voluntario sometimiento sin reservas expresas a un régimen jurídico comporta un inequívoco acatamiento que determina la improcedencia de su impugnación ulterior con base constitucional mediante el recurso extraordinario” (cf. “Figueira de Alvarez”, JA.1988-I-109, Fallos 310:2117; cf. Fernando García Pullés –director- en “Régimen de Empleo Público en la Administración Nacional”, Serie de Legislación Comentada, Lexis Nexis, 2005, p.23).- - - - - - - - -
-----Comadira ha señalado que el proceso de laboralización constituye una fisura en la estabilidad constitucional, destacando que ello no implica desconocer que cuando el Estado asume cometidos empresariales ello exige someter a ese personal a regulaciones de derecho privado, pero que la invasión del derecho laboral en el campo del derecho público y administrativo es pernicioso, concluyendo: “Si se toma en cuenta que la estabilidad, como requisito para la carrera administrativa y la consecuente profesionalización, cede ante la precariedad laboral propia del régimen privado en ámbitos importantes de la organización estatal, es posible concluir que, al menos en este aspecto, la profesionalización de la función pública en nuestro país está seriamente afectada” (cf. Comadira, Julio R., “Derecho Administrativo", cap. XXU, “La profesionalización de la Ad. Pública”, p.617 y ss.; Fernando García Pullés –director- en “Régimen de Empleo Público en la Administración Nacional”, Serie de Legislación Comentada, Lexis Nexis, 2005, ps.34/35).- - - - --
-----La legislación nacional dictada a raíz de la cláusula constitucional del art. 14 bis en la materia ha consagrado históricamente el derecho a la estabilidad propia de los empleados públicos. Así lo hicieron las normas que precedieron a la Ley Marco. Comadira, en su obra “Derecho Administrativo" (p.617 y ss., Cap. IV) señala que en el plano legal formal la cuestión fue resuelta en el primer Estatuto para el Personal Civil de la Administración Pública (Dec. Ley N° 6666/57), como en el Régimen Jurídico Básico para la Función Pública (Ley N° 22140) en el sentido de reconocer la estabilidad como componente básico de la carrera administrativa.- - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Esta estabilidad, cuyo núcleo vital consiste en la preservación del empleo, tiene incluida asimismo como excepción, las causas de inconducta (con baja sin indemnización alguna) o reestructuración orgánica –arts. 11 a 14 de la Ley N° 25.164-. En este último caso, la legislación fija un mecanismo a efectos de reubicar al agente, y si ello no llegase a concretarse, éste podrá optar por percibir una indemnización conforme se encuentra fijada de antemano. Es lógico que así sea, por cuanto el art. 14 bis de la CN. garantiza de una manera más intensa la posibilidad de conservar el empleo en especie en materia de empleo público. A diferencia de lo que ocurre con relación al empleo privado, en el que rige con énfasis el principio de autonomía de la voluntad (cf. Canda, Fabián O., “El Régimen Disciplinario de los empleados públicos”, ED.1-12-03; Fernando García Pullés –director- en “Régimen de Empleo Público en la Administración Nacional”, Serie de Legislación Comentada, Lexis Nexis, 2005, p. 197).- - - - - --
-----Destaco de la argumentación de la Fiscalía de Estado los fundamentos referidos a que todas las accionantes pasaron a prestar servicios en igual situación laboral en el nuevo Instituto correspondiendo la aplicación de la doctrina de los actos propios, en cuanto han aceptado la designación a término, hasta el mes de febrero del año 2005, por lo que no pueden contradecir tal conducta lícita y jurídicamente relevante, pretendiendo una titularidad que les otorgue permanencia fuera del ese plazo.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Que la inadmisibilidad de volver contra los propios actos se funda en los arts. 1071 y 1198 del Cód. Civil, por cuanto la teoría de los propios actos deriva del principio general de la buena fe, y la contradicción con una conducta anterior constituye, en la mayoría de los casos, una infracción al principio general de la buena fe. Cada uno es responsable de sus propios actos y de sus efectos (Cf. STJRN., in re: “SCOLA” del 05-06-98; y STJRNSC: Se. N° 30 del 9-6-00, “S. M., E. c/SIRYI DEL GERBO AZANZA S.A. s/REGULACION Y COBRO DE HONORARIOS s/CASACION”, Expte. N° 13515/98-STJ-).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----"Nadie puede ponerse en contradicción con sus propios actos ejerciendo una conducta incompatible con otra anterior deliberada, jurídicamente relevante y plenamente eficaz" (CSJN., "Bidone, G. c/Estado Nacional s/cobro de australes" del 19-08-93; SAIJ Sumario A0026667; Se. N° 54 del 21-9-01, "MUNICIPALIDAD DE VIEDMA c/DEPARTAMENTO PCIAL. DE AGUAS Y PCIA. RIO NEGRO s/EJECUCION FISCAL s/CASACION", Expte. N* 15048/00-STJ-).- - - --
-----Ya en lo referido al empleo público, La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha dicho que “...las relaciones de derecho entre Estado y el empleado público no nacen de un contrato de locación de servicios, sino de un acto de imperio o mando, en virtud del cual se inviste al agente que acepte su designación en la función pública, reglamentada por leyes, decretos y resoluciones del Superior. En tal sentido puede afirmarse que la relación de función o empleo público es de naturaleza contractual, pero no configura un contrato de derecho privado" (víd. Rev. LL. del 27-3-98, pág. 43; autos caratulados MIGLIERINI, Hilda Aurora y Otros c/PROVINCIA DE RIO NEGRO (IPROSS) s/Contencioso Administrativo s/ Inaplicabilidad de Ley”, Expte. N° 13872/99-STJ-, Se. N° 82 del 1-11-01, Secretaría N° 3-STJ-).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Recuérdese, a fin de ilustrar mejor esa distinción, que en el ámbito del empleo público local, el agente goza de diversas prerrogativas que son absolutamente extrañas a la esfera del derecho privado. Tales son, a guisa de ejemplo, las derivadas del régimen de ingreso por concurso, en virtud de las cuales el acceso al empleo depende esencialmente de la idoneidad del concursante antes que de la discrecionalidad del empleador, y lo colocan en un mejor posicionamiento de selección que el imperante en el ámbito del derecho privado.- - - - - - - - - - - - - - - - -----Téngase presente, asimismo, el régimen de "estabilidad" derivado de la Constitución Provincial, que le otorgan al agente público una garantía de permanencia en la función de la que no gozan los trabajadores regidos por el derecho privado, que se hallan sometidos a la llamada “estabilidad impropia”, que se caracteriza por permitir la rescisión unilateral del contrato a través del despido.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----No deben caer en el olvido los distintos adicionales remunerativos que acrecientan el salario básico de la función en algunos sectores de agentes públicos, y de los que carecen ciertos dependientes privados. Lo mismo cabe con respecto a las modalidades de prestación de los servicios o funciones, los regímenes de licencias.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----De lo expuesto se sigue que el empleo administrativo no sólo involucra una situación jurídica de poder público en favor del Estado, sino también una serie de beneficios para los agentes, que son distintos de los que caracterizan al empleo de derecho privado. Las prerrogativas del Estado contratante son diferentes de las del mero empleador del derecho laboral común, y la situación jurídica del agente público también es distinta a la del particular.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Que, en lo que al caso de autos atañe, ese contrato o relación de “empleo público”, según la doctrina de este Cuerpo, se inscribe en el marco del derecho administrativo local y se rige por disposiciones de esa naturaleza, que no son de orden federal ni nacional, sino que se enrola en las materias que, con arreglo a la propia Constitución Nacional, se hallan reservadas a las Provincias y no fueron delegadas al Gobierno Federal (arg. arts. 5, 121, 122, 123 y s.s. y ccdtes. de la Ley Fundamental).--
-----Ha dicho este Superior Tribunal que es una facultad de las Provincias, por ejemplo, establecer los mecanismos de remuneración de sus agentes, con criterios de autonomía, dado que tal prerrogativa no había sido resignada en favor de la Nación (conf. "CUELLAR" del 21-07-97).- - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Recuérdese que el art. 122 de la Constitución Nacional (antiguo art. 105) dispone que las Provincias “...Se dan sus propias instituciones locales y se rigen por ellas. Eligen sus gobernadores, sus legisladores y demás funcionarios de provincia, sin intervención del Gobierno federal” (síc.); y opera en consonancia con el art. 121, que al establecer que las Provincias conservan todo poder no delegado a la Nación, prevé una suerte de autonomía provincial que debe ser respetada (Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, T° III-B-, p. 473 y ss.).- - - - - - -
-----De ese poder que las Provincias conservan “... se deduce su capacidad para darse las restantes instituciones y regirse por ellas sin intervención del gobierno federal, que les garantiza no sólo su existencia, sino su goce y ejercicio” (J. González Calderón, Derecho Público Provincial, pág. 75, Ed. J. Lajouane & Cía. Editores, 1913). Coincidentemente la Corte ha sostenido que “... la reglamentación del empleo público no pierde su carácter local con motivo de la sanción del art. 14 nuevo de la Constitución Nacional, reforma que tampoco afecta la distribución de las atribuciones de los poderes públicos, nacionales y provinciales, en los términos de los respectivos preceptos que las gobiernan” (CSJN. in re: “GARCÍA”, Fallos 261:361; vid. también “HECTOR MAXIMINO ENRIQUE” en Fallos 261:331, por citar algunos). Esa tesitura se afianza aún más si se observa que, inclusive, el actual art. 125 de la Constitución Nacional prevé que las Provincias pueden “...conservar organismos de seguridad social para los empleados públicos” (conf. incorporación de la reforma de 1994 al antiguo art. 107).- - - - - - - - - - - - - --
-----No otra conclusión puede extraerse sino la relativa a considerar que es del exclusivo resorte provincial legislar sobre las relaciones de empleo público administrativo local, con completa prescindencia del Gobierno Federal, dado que ello comporta una reglamentación de las cláusulas constitucionales a las que se hizo mención.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Tenemos pues, como principio, que en función del contexto normativo involucrado en estos autos, el Estado, a través de los Poderes que en cada caso sean competentes, proceda a reglamentar lo atinente a la prestaciones del contrato o relación de "empleo público".- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Tratándose el empleo público de un contrato enmarcado en la esfera del derecho administrativo, se halla alcanzado preeminentemente por las reglas y principios propios de las contrataciones estatales, en las que -como ya se dijo- impera el llamado "régimen exorbitante del derecho privado" que le otorga a la Administración una serie de prerrogativas, entre las que se encuentra -en lo que al caso de autos interesa- la de modificar unilateralmente, y dentro de ciertos límites, algunos de los términos de la contratación. Sostiene conocida doctrina que “...la presencia de la Administración como uno de los sujetos de la relación de empleo público, le otorga una modulación especial que se da en todos los contratos en que participa" (Posse, Régimen Jurídico de la Función Pública, Ed. Depalma, pág. 10); señalando que “...las prerrogativas de poder público o 'régimen exorbitante', se traducen en el privilegio de la decisión unilateral y ejecutoriada que tiene la Administración, en cuya virtud puede decidir sobre la validez del contrato, su interpretación ... modificarlo e inclusive extinguirlo por motivo objetivos" (op. cit., pág. 11).- - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Que la CSJN. se ha expresado sobre la relación de empleo público y sus modalidades (Fallos 166: 264, 187:116, 191:263, 210:85, 220:383) y sostuvo, en lo medular, que “...en el marco de la relación de empleo público el Poder Ejecutivo goza -en el ámbito de su competencia- de prerrogativas exorbitantes propias del régimen ius administrativo que el permiten, a fin de satisfacer en la mejor forma el interés público, introducir modificaciones en el contrato, siempre que ellas sean razonables y no signifiquen una alteración sustancial de sus condiciones”.--
-----Como sostiene el primer votante, en autos no se ha acreditado suficientemente los eventuales alcances lesivos de la aplicación de la norma impugnada que permitan con racionalidad y objetividad una visión distinta, ya que no se trata de la sola invocación de los principios, normas y reglas constitucionales y legales, sino acreditar de modo fehaciente la violación, alteración o infracción a los mismos, lo que no sucede en autos. Para prosperar el reclamo debió ajustarse a reglas básicas entre ellas, el principio de que quien la alega debe probarla; que la declaración sólo procede cuando es absolutamente precisa, como “última ratio” del ordenamiento jurídico; que, en la medida de lo posible, las normas han de ser interpretadas en el sentido más favorable a su validez; y que no debe atribuirse a las mismas una inteligencia que trabe el ejercicio eficaz de las potestades de gobierno (Oyhanarte, "Poder Político...", p. 78).- - - - - - - - -----Ello es así, porque cuando se cuestiona la constitucionalidad de un norma, el análisis de los preceptos legales cuestionados debe hacerse interpretando todo su contexto legal, su espíritu, y en especial con relación a las demás normas, de igual y superior jerarquía que sobre la materia contenga un ordenamiento jurídico, debiendo estarse preferentemente por su validez, y sólo como última alternativa por su inconstitucionalidad (Fallos 312: 296).- - - - - - - - - -
-----El artículo 2º del Decreto cuestionado ha puesto en cabeza de los docentes la posibilidad de solicitar el mantenimiento de su situación de revista; y sólo en caso de inexistencia de vacantes podría verse afectada la estabilidad y éste no ha sido un extremo invocado. Sólo para el caso de no existir dicha vacante,y producirse un daño en los intereses de los accionantes, y probado fehacientemente éste, recién allí corresponderá analizar y decidir sobre la legitimidad o no del acto.- - - - - - -----Por todo ello, adhiero a la solución propiciada por el Juez de primer voto, con costas por su orden atento a las particularidades de la causa. ASI VOTO.- - - - - - - - - - - - --
El señor Juez doctor Luis LUTZ dijo:- - - - - - - - - - - - - - -
-----Que adhiero a los fundamentos y a la solución propiciada por los señores Jueces que me preceden en el voto, en cuanto a que no se ha probado en autos la incompatibilidad entre el Decreto impugnado y las normas constitucionales presuntamente vulneradas, agregando que ante la eventualidad de pérdida de la estabilidad laboral la actoras gozan de acciones de revisión judicial para la protección de sus derechos. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Ello, por cuanto la conformidad de las normas jurídicas dictadas por los órganos legisferantes con las normas constitucionales, no debe ceder sino ante una prueba contraria tan clara y precisa como sea posible (Cf. CSJN., "Pereyra Iraola c/Prov. de Córdoba", Fallos: T. 207, pág. 249); no pudiendo suponerse por parte de los titulares de los poderes del gobierno, un propósito preconcebido de ejecutar actos contrarios a la Alta Carta Provincial y a la Ley Fundamental del país; debiendo los Tribunales presumir su constitucionalidad mientras no se compruebe clara y precisamente lo contrario (Cf. V. Segundo Linares Quintana, Reglas para la Interpretación Constitucional, Ed. Plus Ultra, págs. 140-290), lo que no ha sido logrado en autos.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Por ello, corresponderá el rechazo de la acción de la inconstitucionalidad planteada en autos. ES MI VOTO.- - - - - - - -----Por ello,
EL SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA
R E S U E L V E:
Primero: Rechazar la acción de inconstitucionalidad deducida por las señoras Silvia Beatríz ASCENZO, Elena Viviana MACRI y Graciela Edith SATORA a fs. 23/29 de las presentes actuaciones y por los fundamentos dados.- Con costas por su orden atento a las particularidades de la causa (art. 68, 2do. párrafo del CPCyC.).-
Segundo: Regístrese, notifíquese y oportunamente archívense.- - Fdo.:ALBERTO I. BALLADINI JUEZ VICTOR HUGO SODERO NIEVAS JUEZ LUIS LUTZ JUEZ ANTE MI: EZEQUIEL LOZADA SECRETARIO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA
<*****>
Poder Judicial de Río Negro