Proveído
Organismo: Secretaría Judicial Stj Nro. 4: Asuntos Originarios y Constitucional. (No Recursos) y Contenc.Adm
Ciudad: Viedma
N° Expediente: 20899/06
Fecha: 2006-08-16
Carátula: TARRUELLA HECTOR RAUL C/ MUNICIPALIDAD DE SAN ANTONIO OESTE S/ CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO S/ APELACIÓN
Descripción: SENTENCIA-CEDULAS
///MA, 16 de agosto del 2.006.-
-----Habiéndose reunido en Acuerdo los señores Jueces del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro, doctores Víctor H. SODERO NIEVAS, Alberto I. BALLADINI y Luis LUTZ, con la presencia del señor Secretario doctor Ezequiel LOZADA, para el tratamiento de los autos caratulados: "TARRUELLA, HECTOR RAUL c/MUNICIPALIDAD DE SAN ANTONIO OESTE s/CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO s/APELACIÓN" (Expte. N* 20899/06-STJ-), elevados por la Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial y de Minería de la Ia. Circunscripción Judicial con asiento de funciones en la ciudad de Viedma, a fin de resolver el recurso de apelación deducido a fs. 657, fundado a fs. 664/691. Deliberaron sobre la temática del fallo a dictar, de lo que da fe el Actuario. Se transcriben a continuación los votos emitidos, conforme al orden del sorteo previamente practicado, respecto de las siguientes:- - - - - - - - - - - - -C U E S T I O N E S- - - - - - - - - - -----1ra.- ¿Es fundado el recurso?- - - - - - - - - - - - - - - - -----2da.- ¿Qué pronunciamiento corresponde?- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -V O T A C I O N- - - - - - - - - - - -
A la primera cuestión el señor Juez doctor Víctor H. SODERO NIEVAS dijo:- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Vienen los presentes autos a conocimiento de este Superior Tribunal de Justicia, en virtud del recurso de apelación de fs. 657, fundado a fs. 664/691, contra la Sentencia Nº 06/06, que luce glosada a fs. 643/651 y vta., dictada por la Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial y de Minería de Viedma, en su carácter de Tribunal Contencioso Administrativo, por la cual se resolvió no hacer lugar a la demanda entablada por Héctor Raúl Tarruella contra la Municipalidad de San Antonio Oeste.- - - - --
-----A fin de determinar los extremos debatidos en la presente causa cabe señalar las postulaciones relevantes de los diferentes estadios procesales transitados.- - - - - - - - - - - - - - - - -
-----El actor, interpuso demanda contencioso administrativa contra el citado Municipio, donde requiere: 1) se ordene la revocación de la Resolución N° 1071/01 del Juez de Faltas, por la que se decretó la clausura, por tiempo indeterminado, de la obra en construcción en la parcela 200.109, parte del lote 1 y 21, fracción B y G de la Colonia Pastoril Chilavert; y 2) se determine la incompetencia del municipio para aplicar en dicho inmueble los Códigos de Falta y Edificación.- - - - - - - - - - -
-----El Tribunal a quo consideró, en cuanto a la competencia territorial del Juzgado de Faltas de la Municipalidad, que lo es más allá de la zona urbana en todo el ejido municipal.- - - - - - -----Respecto a la ubicación dentro de dicho ejido de la parcela en cuestión, entendió que, conforme a la Ley Provincial N° 900 y el plano general de la Colonia Pastoril (obrante a fs. 607), se encuentra en su totalidad en el ejido del Municipio de San Antonio Oeste.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----En cuanto al cuestionamiento al acto administrativo (Resolución N° 1071/01 del Juzgado de Faltas) concluyó que el mismo ha sido dictado con competencia y jurisdicción y que no se ha demostrado el desajuste a derecho que permita su revocación.--
-----Ante lo así resuelto la actora presentó recurso de apelación. Se agravió en lo sustancial por los siguientes extremos: a) incorrecta interpretación de la Ley N° 900 en cuanto a la traza; b) alcance y ámbito de aplicación del Código de Edificación Municipal en áreas no urbanas.- - - - - - - - - - - -
-----En su escrito el recurrente pone de manifiesto reiteradas veces a fin de reafirmar que persigue que el Poder Judicial resuelva “si un Municipio, que al momento de la demanda, tenía vigente un código de edificación establecido por ordenanza específicamente destinado y autolimitado para regir el desenvolvimiento de las plantas urbanas (ciudad de San Antonio Oeste, zona del puerto, balneario Las Grutas y cruce caminero) puede extender artificialmente la aplicación de esas mismas normas a una zona rural que abarca decenas de miles de hectáreas de explotaciones rurales, totalmente desvinculadas con lo específicamente urbano”.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----La demandada contestó agravios a fs. 693/726; respecto a los límites territoriales establecidos en la Ley N° 900 expresó que en los términos en que ha quedado trabada la litis la actora no cuestionó inicialmente los límites del ejido y aceptó que la parcela estaba dentro de los mismos. Considera que es acertada la interpretación del juez a quo al compatibilizar la ley con el plano de la Colonia Pastoril, incorporado a autos, remitido por la Dirección de Catastro. Insiste en que tal cuestión –inclusión de la parcela en el ejido de San Antonio Oeste- no es el punto controvertido de autos, puesto que ha sido aceptado por el actor.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----En cuanto al segundo agravio –inaplicabilidad del Código de Edificación Municipal a las construcciones existentes en la parcela 200.109, explica que en el Municipio de San Antonio Oeste rigen dos Códigos el Urbano y el de Edificación, aprobados por Decreto N° 391/82 del 19 de abril de 1982, del Poder Ejecutivo Provincial, BO. N° 1935 de fecha, 6-05-1982.- - - - - - - - - - - -----Aquí en forma contundente descalifica el agravio por entender que se ha basado en una norma distinta de la que cita. En efecto el actor sustenta la inaplicabilidad del Código de Edificación en dichas parcelas, en el artículo 1º del Código Urbano. Confunde ambos textos e invoca una norma que no es del Código de Edificación en cuestión.- - - - - - - - - - - - - - - -
-----Considera de aplicación las normas 74, 225 y 229 y cc. de la Constitución Provincial en cuanto a facultades de los municipios, la Carta Orgánica Municipal, Ley N° 3266 de Evaluación de Impacto Ambiental, Ley N° 2951 que establece el Marco Regulatorio del Planeamiento Costero, Ley N° 2669 de Áreas Naturales Protegidas.- -----Ahora bien, al ingresar al análisis del recurso de apelación interpuesto se advierte la insuficiencia del mismo para rebatir los fundamentos y la decisión del Tribunal a quo.- - - - - - - --
-----En orden a cómo han quedado planteados los agravios, el actor sólo cuestiona la competencia del Municipio para aplicar el Código de Edificación en la parcela donde se ha clausurado la edificación. Para ello descalifica la Resolución N° 1071 del año 2001 del Tribunal de Faltas por ser dictada sin competencia territorial.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----La inclusión de la parcela (con su carácter rural) del Sr. Tarruella en el ejido de San Antonio Oeste no es objetada por el actor quien reitera que el único objeto de la demanda es su oposición a la aplicación indebida del Código de Edificación de la Municipalidad de San Antonio Oeste en zonas rurales.- - - - --
-----Expuesto lo anterior corresponde expedirme sobre tales extremos: a) es competente el Municipio de San Antonio Oeste –Tribunal de Faltas- para aplicar el Código de Edificación en zonas rurales? y en consecuencia, b) es legítima la Resolución N° 1071/2001 que ordenó la clausura de las obras que no se adecuaban a dicho Código?.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----En primer lugar cabe remarcar que en orden a facultades de los Municipios la Constitución Provincial reconoce su existencia como célula originaria y fundamental de la organización política y establece el principio de prevalecía de la normativa municipal en caso de contradicción o superposición de normas. El texto constitucional le ha otorgado autonomía y le ha conferido todos los poderes necesarios para su cometido.- - - - - - - - - - - - - -----En tal sentido este Cuerpo ha manifestado que “El municipio se inserta en un ámbito de actuación más amplio que el delimitado a la Nación y a las Provincias. Por tanto si bien la autonomía municipal importa el reconocimiento de un "status" jurídico propio, ello no significa una equivalencia jerárquica, sino que sus posibilidades de actuación deben coordinarse y armonizarse con el reparto de competencias y atribuciones que efectúan la Constitución Nacional y Provincial respecto de cada uno de esos niveles de gobierno” (STJRNSC.: Se. Nº 15/05 en autos: "FRIDEVI S.A.F.I.C. c/MUNICIPALIDAD DE VIEDMA s/CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO s/APELACION”, Expte. N* 19566/04-STJ-).- - - - - - - - - - - - --
-----El actor insiste con la falta de competencia del Municipio para ordenar la mentada clausura pero nada dice sobre quién sería –a su criterio- la autoridad competente. No se puede pretender o invocar la ausencia de normas y de autoridad de aplicación para legitimar su accionar. La Corte tiene establecido que la inconsecuencia o la falta de previsión jamás se supone en el legislador, y por esto ha de reconocerse como un principio inconcluso, que la interpretación de las leyes debe hacerse siempre evitando darles aquel sentido que ponga en pugna sus disposiciones, destruyendo las unas por las otras, y adoptando, como verdadero, el que las concilie y deje a todas con valor y efecto (Conf. Fallos 1:297).- - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----En un sistema republicano y federal como el estatuido por nuestra Constitución Nacional, se encuentran presentes tres grados estaduales: nacional, provincial y municipal. Cada uno de ellos tiene definida una zona de facultades propias y otra zona de facultades concurrentes.- - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----En uso de las facultades propias el Municipio de San Antonio Oeste ha dictado los Códigos de Edificación y el Urbano. A su vez el legislador provincial ha sancionado normas que son de aplicación concurrente como por ejemplo la Ley N° 3262 que reglamenta la edificación en lotes que se encuentren fuera de ejidos urbanos y para ello permite la delegación en los municipios de su aplicación.- - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Con esto quiero poner de manifiesto, que el actor se agravia porque cree que no es de aplicación el Código de Edificación del Municipio de San Antonio Oeste en su parcela, pero reitero, nada aporta sobre a quién considera competente para ello, nada dice de la Ley N° 3262.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Reparemos a estos efectos lo dispuesto en artículo 1º de la Ley N° 3262 en cuanto establece los recaudos para aprobación de planos por parte de los propietarios de construcciones ubicadas fuera de ejidos municipales, y estableciéndose en el artículo 7º que para la aprobación de planos la autoridad de aplicación se adecuará a las normas del Código de Edificación del municipio más próximo o a las normas mínimas de edificación del anexo a la presente, según las que resulten más conveniente por las características de la construcción y la ubicación, a criterio de la autoridad de aplicación por acto debidamente fundado.- - - - - -----Establecido lo anterior se derrumba todo intento de descalificación de la sentencia de la Cámara.- - - - - - - - - --
-----La consagración constitucional de la autonomía municipal implica el reconocimiento de potestades normativas originarias de los municipios en relación a competencias materiales propias, que se hacen efectivas sobre las personas o las cosas que conforman su riqueza local, disponiendo en relación a estas últimas su distribución en el modo y alcance que estimen oportuno, sin más limitación que la que surge del propio texto constitucional. En ese marco, sus facultades son amplias, y el criterio de oportunidad, mérito o conveniencia con que se materializa su ejercicio no resulta revisable por el Poder Judicial, siempre que en el uso de dicha potestad no se exceda el marco de atribuciones reconocidas por el constituyente, o bien que su ejercicio comprometa el logro de los fines que la Constitución Nacional y la Constitución Provincial atribuyen al gobierno federal o provincial (En igual sentido Superior Tribunal de Córdoba en "Municipalidad de Pampayasta Sud v. Eduardo R. Ziheiri s/Ejecutivo s/Recurso Directo s/hoy Recurso de Revisión e Inconstitucionalidad", Se. N° 119 de fecha 29-9-2000, citada en autos: "FRIDEVI S.A.F.I.C.c/Municipalidad de Viedma s/Contencioso Administrativo s/Apelación”,Expte.N* 19566/04-STJ-,Se.Nº 19/05).- -----En este orden, dicha facultad explícita del municipio, le confiere independencia de todo otro poder, siempre que el mismo sea conforme a la Constitución y a las leyes que en su consecuencia se dicten. Ese marco de atribuciones propias presenta dos dimensiones claramente delimitadas: una dimensión espacial (art. 227, Const. Pcial.) y una dimensión material (arts. 228/229, Const. Pcial.). La dimensión espacial está dada por la competencia territorial del municipio, delimitada por la zona a beneficiarse con los servicios municipales (ejido municipal). Así la dimensión material regla la competencia en atención a la seguridad, planificación de desarrollo urbano, salubridad, higiene y moralidad; y ejercer cualquiera otra función o atribución de interés municipal que no esté prohibida por esta Constitución y no sea incompatible con las funciones de los poderes del Estado.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Es decir, el apelante niega competencia al Municipio y desconoce la existencia de otras normas que regulan la edificación o al menos omite mencionarlas con lo cual se torna sin fundamento el criterio que sustenta.- - - - - - - - - - - - -
-----La autonomía, por su naturaleza, supone un poder limitado. Con ello se quiere significar que "autonomía" no es "soberanía", y ni siquiera esta última está exenta de límites. De allí que los municipios, aún cuando sean autónomos, se hallan insertos en una unidad dentro de la cual se desarrollan y adquieren su justo sentido. Ello no colisiona ni excluye la competencia que en razón de la materia puede tener y ejercer la Provincia o la Nación.- --
-----A la luz de estos conceptos puede concluirse que “...las atribuciones conferidas a los municipios no pueden ser ejercidas extramuros del reparto constitucional de competencias entre las provincias y la Nación, establecido por el poder constituyente nacional y provincial, es decir que no pueden exceder los ámbitos en los que se desenvuelven análogos poderes de la autonomía provincial y de la Nación, en el marco de un estado federal, lo que impone una necesaria coordinación y armonización del ejercicio de esas atribuciones” (Citar Lexis Nº 30011001, 07-08-2004).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----El Municipio por su propia autonomía tiene competencia legislativa, es decir, facultad de dictar normas generales, pero coordinadas necesariamente con un orden jurídico superior que establece límites a esa facultad (ver López, Mario J., "Introducción a los estudios políticos", vol. II, 1983, Ed. Depalma, p. 224 y ss.). Así, las ordenanzas que emanan de un órgano de gobierno elegido por el sufragio son, como la ley, una expresión "soberana" de la voluntad popular, de la voluntad comunitaria organizada (Corte Sup., 24-8-1989, "Promenade", Fallos 312:1394 y Trib. Sup. Just. de Cdba., Sala Cont. Adm., 20-10-1972, "Frigorífico Carnevalli S.A. v. Municipalidad de Córdoba", JA. 18-620).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Además de la normativa municipal, en forma concurrente, existe sobre la zona en cuestión varias normas provinciales que son de aplicación. En tal sentido la Autoridad Ambiental Provincial, ha remitido informe a fs. 768/769, donde se enumeran las leyes que son de aplicación en esa porción de territorio costero provincial. Ello no está en discusión en el presente debate, que se centra en la competencia del Municipio de San Antonio Oeste para aplicar el Código de Edificación en la parcela donde se clausuró la construcción del Sr. Tarruella.- - - - - - - -----Una interpretación armoniosa del complejo plexo normativo que rige en una zona natural protegida demanda analizar en cada caso particular y en razón de la materia cuándo es competencia del Municipio, cuándo de la Provincia o de la Nación y cuándo concurrente?. Si está dentro del ejido municipal cabe remarcar en cuanto normas de edificación –tema en cuestión en autos- la competencia exclusiva del municipio. Lo que no se puede concluir es sobre la inexistencia de normas que regulen la actividad, máxime en una franja territorial donde existen numerosas restricciones de carácter administrativo en razón de la ubicación costera de la misma.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Este Superior Tribunal ha tenido oportunidad de expedirse al respecto en Se. N* 03/03, “GARCIA BELVER” “...el análisis...debe comprender necesariamente las otras normas antes citadas y en particular las que fluyen de la nueva Constitución Provincial, tales las relativas a la organización de un poder municipal que según el art. 225 CP es autónomo....”. Conviene aclarar que este artículo en caso de controversia o superposición normativa hace prevalecer la legislación municipal sobre la Provincial, con lo que supera en su concepción, largamente, la reforma posterior de la Constitución Nacional (art. 123). Por su parte el art. 229 de la C.Pcial., establece claramente la participación del municipio en cuestiones de su propia competencia, así como las del ámbito provincial y regional, y ejerce el poder de policía, conforme a su Carta Orgánica Municipal y a las normas que en consecuencia se dicten.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----De ello se desprende entonces que el ejercicio del poder de policía municipal debe vincularse positivamente a los límites jurisdiccionales de tales entes, evitando situaciones de conflictos de leyes, que menoscaben o lesionen los derechos y garantías reconocidos a los habitantes por las Constituciones Nacional o Provincial.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----La capacidad de autorregularse se manifiesta también en el ejercicio del poder de policía. La doctrina tradicional ha definido al poder de policía como una potestad reguladora del ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales, como atribución perteneciente al órgano legislativo (Marienhoff, Miguel S., "Tratado de Derecho Administrativo", t. IV , 1973, Ed. Abeledo-Perrot, p. 514) o también, como la facultad o potestad jurídica por parte de la Administración Pública de establecer limitaciones y ejercer coactivamente su actividad, con el fin de regular el uso de la libertad personal y promover el bienestar general (Bielsa, Rafael, "Derecho Administrativo", 1921, Ed. Lajouane, p.71).- -----La vinculación entre la autonomía y el poder de policía radica, pues, en que las facultades que constituyen el contenido de esta prerrogativa son inherentes a las esferas de gobierno que la Constitución ha creado: Nación, provincias y municipios. Es que el poder de policía es consustancial al deber primigenio de todo gobierno en el marco de sus propias jurisdicciones, de proteger la vida, la propiedad, la seguridad, la moralidad y la salud, entre otros cometidos esenciales, de los habitantes comprendidos en el ámbito subjetivo y objetivo de actuación de esas potestades. Este poder tiene limitaciones, las normas sustentadas en él serán antijurídicas si repugnan a algún principio constitucional, o incurren en contradicción con el texto o el espíritu de la Constitución -Nacional o Provincial- o las leyes que en su consecuencia se dicten.- - - - - - - - - - --
-----La organización del estado federal, en los tres estadios que señalaba al principio implica un estado plurilegislativo, en el cual coexisten diversos ordenamientos jurídicos emergentes del ejercicio de potestades normativas propias. El ámbito de cada uno de ellos puede ser analizado a través del prisma de su dimensión espacial -principio de territorialidad-, de su dimensión material -principio de competencia- y de su dimensión jerárquica -principio de supremacía- (ver Arce Janariz, Alberto, "Comunidades autónomas y conflictos de leyes", 1987, Ed. Civitas, p. 32 y ss.).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----El principio de competencia se refiere al ámbito material de producción de normas válidas, distinguiendo las materias constitucionalmente atribuidas a cada nivel de gobierno, ya sea en forma exclusiva, reservada, delegada o concurrente.- - - - - - -----El principio de territorialidad atiende al ámbito espacial de vigencia y aplicabilidad de las normas jurídicas. En lo referente a los municipios, el art. 227 de la Constitución Provincial ha delimitado la competencia territorial atendiendo a la "posibilidad efectiva de brindar servicios municipales", sin perjuicio de que el gobierno provincial delegue a los municipios el ejercicio de su poder de policía, en materias de competencia municipal en las zonas no sujetas a su jurisdicción territorial.- -----Este principio, en la Provincia de Río Negro, conforme el citado artículo 227 de la Constitución Provincial, establece un sistema de ejidos colindantes que fija la legislatura sobre la base de la proximidad geográfica y posibilidad efectiva de brindar servicios municipales y tiene como fuente el régimen municipal anterior ya que por leyes especiales se definió la jurisdicción territorial de los Municipios. En lo que interesa en autos, así ocurrió con los Municipios de Sierra Grande cuyos límites fueron fijados por la Ley N° 659 y los de San Antonio Oeste por la Ley N° 900, en virtud de lo cual el límite norte y sur, respectivamente, sobre la costa atlántica –hasta hoy vigente- demuestra que la zona que aquí se cuestiona se encuentra dentro de la jurisdicción de San Antonio Oeste, ya que se extiende 70 kms. aproximadamente hacia el sur de la propiedad de Tarruella. A mayor abundamiento, ambas Cartas Orgánicas Municipales contienen los límites establecidos para dichas normas. Así, el ejido municipal de San Antonio Oeste queda definido por los arts. 4º y 5º de su C.O., así como en Sierra Grande, el artículo 4º hace lo mismo dentro de los límites determinados por la Ley N° 659. Siendo así conforme al derecho público local –luego de la reforma constitucional del año 1988- donde termina un municipio comienza otro, así se explica el sistema de ejidos colindantes, siendo ésta la única interpretación posible a partir de la reforma de 1988 (art. 227, CP.), ya que el reconocimiento de estos derechos a los Municipios obliga a el desarrollo de los servicios públicos inherentes, lo que confirma nuestra tesis de que la vieja categoría urbano-rural subsiste a los solos efectos administrativos.- - - - - - - - - --
-----El principio de supremacía, consagrado en el art. 225 de la Constitución Provincial establece que "La Provincia no puede vulnerar la autonomía municipal consagrada en esta constitución y, en caso de superposición o normativa contradictoria inferior a la Constitución, prevalece la legislación del Municipio en materia específicamente comunal”.- - - - - - - - - - - - - - - - -----Al respecto el doctor Hugo Frare, al reconocer la facultad legislativa de los municipios decía que a los efectos de la inmediatez legislativa con la Norma Fundamental, el bloque constitucional –único e indisoluble- se integra verticalmente con el artículo 123 de la Constitución Nacional, concordantes con el art. 5º, el artículo 228 de la Constitución de la Provincia de Río Negro y la Carta Orgánica Municipal que habilita la materia de creación del “derecho nuevo” por parte del Concejo Deliberante o Legislatura local (Conf. Dr. Hugo Frare, “Función Legislativa Municipal”, Revista de Derecho Público, Derecho Municipal, 2005-1, Ed. Rubinzal-Culzoni).- - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----En igual sentido, José Raúl Heredia, al comentar la situación de los municipios en la vecina provincia de Chubut, dice que para reconocer la exacta dimensión de los mismos debe tenerse en consideración que ellos han precedido a la provincia en cuanto ya existían en el territorio nacional. Tal situación de origen los coloca con potestades propias que le han garantizado la autonomía con el devenir jurídico político posterior, más propiamente en la Provincia de Chubut (Conf. José Raúl Heredia, “Noticia acerca de la potestad tributaria y el procedimiento tributario municipal en Chubut").- - - - - - - - - - - - - - - --
-----Que la CSJN., con anterioridad a la reforma constitucional de 1994, ya había reconocido la autonomía de los municipios por estimarla más adecuada a su naturaleza institucional y a los rasgos que los distinguen, dejando sentado que el aseguramiento de su régimen determina que estén dotados de las atribuciones necesarias para el desempeño de su cometido (Dictamen Proc. General en P. 95. XXXIX., “Ponce, Carlos Alberto c/San Luis, Provincia de s/Acción declarativa de certeza”).- - - - - - - - --
-----Que "la necesaria existencia de un régimen municipal impuesta por el art. 5 de la Constitución determina que las leyes provinciales no sólo no puedan legítimamente omitir establecerlos sino que tampoco puedan privarlos de las atribuciones mínimas necesarias para el desempeño de su cometido … si (tales entes) se encontrasen sujetos en esos aspectos a las decisiones de una autoridad extraña -aunque se tratara de la provincial- ésta podría llegar a impedirles el cumplimiento de sus funciones…" (Fallos: 312:326, considerando 9º; Dictamen Proc. General en P. 95. XXXIX. “Ponce, Carlos Alberto c/San Luis, Provincia de s/Acción declarativa de certeza”).- - - - - - - - - - - - - - - -
-----Reconocido tal carácter a los municipios por la Constitución Nacional, es necesario desentrañar las facultades que ésta confirió a las Provincias para regular su alcance, a efectos de armonizarlas con las garantías consagradas en la cláusula aludida. En ese orden de ideas, el límite fundamental para determinar el ámbito de legitimidad y de legalidad de las autonomías de los municipios en los referidos órdenes institucional, político, administrativo y financiero, se encuentra en el principio de razonabilidad contenido en el art. 28 de aquella Carta, en virtud del cual las Constituciones Provinciales no pueden, bajo la apariencia de reglamentar tal autonomía, transponer los límites de lo racional y razonable para la vigencia efectiva de los municipios. No se trata, entonces, de imponer un alcance determinado a la autonomía municipal, pues ello es atribución del constituyente provincial, sino que una vez ejercido ese poder, las autoridades constituidas respeten el grado de autonomía asignado a los diferentes niveles de gobierno (Dictamen Proc. General en P. 95. XXXIX. “Ponce, Carlos Alberto c/San Luis, Provincia de s/Acción declarativa de certeza”). - - - -----Resulta "necesario preservar el derecho de usar todos los medios o instrumentos que conduzcan al logro legítimo de sus intereses específicos definidos por las leyes o las Constituciones provinciales para no frustrar aquel mandato que la Ley Fundamental de la Nación impone y que, de no ser así, se convertiría en un postulado teórico con menoscabo de la vivencia efectiva e indestructible de estos poderes. Por lo demás, su preservación no admite limitaciones acotadas por el grado o medida en que las autoridades provinciales franqueen el ámbito reservado a la libre disposición comunal…", aún por mínima que fuera la afectación de las instituciones, "…se autorizaría un paulatino y peligroso cercenamiento de las atribuciones municipales" (Fallos 314:495, considerando 5º del voto de los doctores Fayt, Belluscio y Petracchi en "Municipalidad de la Ciudad de Rosario c/Santa Fe, Provincia de s/Inconstitucionalidad y cobro de australes", sentencia del 4 de junio de 1991; Dictamen Proc. General en P. 95. XXXIX. “Ponce, Carlos Alberto c/San Luis, Provincia de s/Acción declarativa de certeza”).- - - - - - - - --
-----En el caso de autos lo que se encuentra en discusión es la capacidad o competencia del Municipio de San Antonio Oeste para dictar una resolución sancionatoria lo cual lleva implícito el cuestionamiento de los elementos determinantes de la competencia: el territorio, la materia y los poderes jurídicos, ya que superadas estas circunstancias es indiscutible la facultad sancionatoria por estar comprendido dentro del poder de policía y seguridad. En este caso, edilicia (cf. Hernández, Antonio María, “Derecho Municipal”, 2da. edición, páginas 431/441).- - - - - - - -----En este sentido, y teniendo a la vista la Constitución de 1957 y la de 1988, podemos corroborar que la política seguida por el constituyente ha sido idéntica. Así el art. 165 de la C. Provincial de 1957 decía textualmente que la Legislatura “determinará la órbita jurisdiccional de cada Municipio, tendiendo a establecer el sistema de ejidos colindantes de manera que ningún sector de la Provincia esté privado de los servicios municipales” y el art. 166, C.P. también establecía la necesidad del dictado de una ley más un referéndum popular para modificar estos límites. Ya sea por anexión o segregación. Estas normas se encuentran unificadas en el actual artículo 227 de la C. Provincial.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----En la Convención Constituyente de 1988 (diario de sesiones del día 11 de mayo, 16 de mayo, 23 de mayo y 27 de mayo) se ha debatido in extenso sobre los fundamentos del actual art. 227, C.P. como así también sobre lo que después se legisló como art. 21 de las disposiciones complementarias y transitorias del régimen particular que en su parte pertinente establece “el Poder Ejecutivo regularizará la situación jurídica del conjunto de las tierras rurales en un plazo no mayor a seis años a partir de la fecha de sanción de la presente Constitución. Vencido ese plazo las tierras fiscales no regularizadas pasarán al Municipio que corresponda.” Es decir que la Provincia, desde la organización institucional ha respetado esta política de fijación de los límites de la Provincia por ley y ha utilizado la terminología “ejido” y jurisdicción para referirse al territorio, sin perjuicio de reglar en la competencia municipal el ejercicio del poder de policía municipal, el dictado del código de faltas y la imposición de sanciones. Aunque con distintas modalidades esto ocurre desde la Ley N° 38 en adelante, el Dec. N° 1/69, Ley N° 917, Ley N° 1188, y específicamente la Ley N° 2159, que son anteriores a la reforma constitucional de 1988. Luego de la reforma, la Ley N° 2356 de Municipios y Comunas receptará en el régimen Municipal los principios establecidos en la reforma constitucional donde se consagró la autonomía municipal (artículos 225 y ss. sobre el poder municipal).- - - - - - - - -
-----En lo que a nosotros nos interesa, lo trascendente del debate de la constituyente de 1988 es que no solamente ratifica la política sentada en el texto constitucional originario de 1957, sino que define nítidamente que dará el derecho de administración de todas las tierras existentes sobre los ejidos que se fijen por ley o se acuerden entre los Municipios colindantes y que esta jurisdicción territorial comprende el poder de policía sin perjuicio de lo que significa la descentralización y desconcentración. Lo que se ve luego reflejado en el texto en el contexto de la definición preliminar: “De acuerdo al principio de ejidos colindantes toda la superficie de la Provincia está dividida en ejidos municipales” (Convencional Reyes), aunque con diferencias manifestadas sobre algunos aspectos (por los convencionales Albrieu, Ponce de león, Martínez, Escheroni, Campano, Irigoyen, Córdoba, Iwanow, Candelari y Matus). Lo concreto es, como lo sintetizó el convencional Albrieu, “con la decisión tomada por esta Comisión de que el dominio de las tierras fiscales”, cumplidos los 6 años, pase a los Municipios reemplazándose el término “provinciales” por “rurales” y manteniéndose el concepto de ejido o jurisdicción, todo enlazado con los principios de autonomía municipal antes reseñados. En síntesis, el art. 227, CP. debe leerse conjuntamente con el art. 21 de las disposiciones complementarias y el art. 225 y ss. sobre autonomía municipal para lograr una interpretación armónica y decir en forma categórica que con el sistema de ejidos colindantes finalmente todas las tierras asignadas por la legislatura como límite territorial de cada municipio corresponden al ejido y jurisdicción municipal. Si bien pasados los seis años se sucedieron prórrogas legislativas debido a las dificultades de la implementación, lo indiscutible es que en el límite de lo adjudicado por ley ejercen plena jurisdicción, porque el punto de partida, como dijimos, es la Constitución de 1957 y el punto de llegada la de 1988. Mientras tanto, se resuelve por las leyes, en el caso de autos, Leyes especiales N° 659 y N° 900 que ya hemos citado, que determinan cuál es el ejido de las ciudades de Sierra Grande y de San Antonio Oeste, surgiendo del cotejo de ambas que la zona en conflicto corresponde al territorio, a la competencia y a la jurisdicción del Municipio de San Antonio Oeste.- - - - --
-----Este tipo de cuestiones no han sido cuestionadas y el precedente de este STJ. de fecha 16 de septiembre de 1988 en los autos “Concejo Municipal de Campo Grande s/Mandamiento de Prohibición, art.45 C.P.”, Expte. N° 7119/88-STJ-, a propósito de la Ordenanza N° 018/87, dictada por la Municipalidad de Catriel, se dijo que “la aludida ordenanza no colisiona con norma legal alguna, toda vez que la demarcación de límites que contiene no adquiere operatividad por sí, sino que ha sido dictada por las facultades concedidas a los Municipios colindantes por ley 2159. Que según la misma legislación, ante una eventual discrepancia de pretensiones es la Legislatura Provincial el órgano encargado de dirimir la cuestión previo dictamen de la Comisión de Límites, Ley 1812” (Echarren, Cortés y Pearson).- - - - - - - - - - - - - -----Téngase en cuenta que la nueva Constitución rige desde el 4 de junio de 1988, y que el STJ. falló el 16 de septiembre de 1988 en base a la normativa anterior sobre ejidos colindantes siendo a nuestro parecer correcto, de acuerdo a lo que son las fuentes de nuestro derecho provincial y municipal.- - - - - - - - - - - - --
-----Conviene a esta altura del discurso recordar que la vieja distinción entre municipios urbanos (de primera y segunda categoría) y urbanos y rurales que desaparece con la reforma de 1988, no altera tampoco el fundamento mismo del municipio ya que por el art. 168 de la C. de 1957 tanto los municipios urbanos como los rurales son autónomos, con los atributos propios de esa autonomía y que la Constitución de 1988 ha cambiado la vieja distinción entre municipios con y sin carta orgánica y comunas, ampliándose en gran medida las atribuciones (art. 229, CP.) pero, reiteramos, sin alterar la sustancia de lo que fue la autonomía municipal consagrada en la Constitución de 1957. Es decir, que nuestros municipios fueron autónomos desde el nacimiento de la Provincia.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----La Constitución de 1988 es revolucionaria en orden al reconocimiento de la existencia del municipio “como una comunidad natural, célula originaria y fundamental de la organización política e institucional de la sociedad, fundada en la convivencia". Es decir, distingue el municipio como entidad natural de lo que es el régimen municipal, al que le atribuye autonomía política, administrativa y económica, y además gozan de autonomía institucional cuando dictan sus propias cartas orgánicas. Consagra también la reforma de 1988 la intangibilidad de esta autonomía municipal y en caso de superposición o normativa contradictoria prevalece la municipal en materia específicamente comunal, confirmando la norma del art.168/57 (intervenciones a los municipios que solamente pueden disponerse por ley en caso de acefalía total). - - - - - - - - - - - - - --
-----En orden específico a lo que son las atribuciones y deberes del poder municipal, las facultades de actuar del art. 229, CP. son tomadas en gran medida del texto del art. 174 de la Constitución Provincial de 1957. En lo que aquí interesa, en ambas estaba previsto el ejercicio del poder de policía y la potestad de imponer sanciones o multas en materias de su competencia.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Como colofón, el régimen municipal de 1957 a 1988 ha sido el más avanzado del país en orden al reconocimiento y proyección del Municipio autónomo. De allí que haya sido totalmente ajena a nuestra cultura jurídica las discusiones bizantinas sobre autarquía y autonomía, y equivocadas las pocas decisiones judiciales que así lo dijeron. Y con la política de ejidos colindantes constituye un modelo único en el país, que si bien marca un largo derrotero, como política de la organización política e institucional no se puede desconocer ni subvertir sencillamente porque constitucionalmente, siempre fue así. La incorporación del art. 21 de las disposiciones transitorias ya comentado lo define como una política de Estado inclaudicable, debiendo seguirse la obra inconclusa del constituyente.- - - - -----Queda a mi juicio despejar un último aspecto en orden a las consideraciones anteriores, ya que algunas Cartas Orgánicas Municipales, como la de Cipolletti, hablan de zonas de reserva de competencia, haciendo un paralelo de derecho federal, y refiriéndose al ejercicio inmediato del municipio, de sus propias potestades y atribuciones que no se encuentran supeditadas a otras esferas de poder; aunque a nuestro entender y en homenaje al doctor Hugo Frare, autor de esta reforma, lo más destacado sea la nota Nº 10 que le puso al artículo 4º que transcribiremos: “El gobierno municipal se ejercerá dentro de los límites establecidos y dispondrá la organización interna del ejido a los efectos jurisdiccionales, electorales, administrativos y de representación vecinal, procediendo a determinar las zonas urbanas, suburbanas, rurales, subrurales y demás áreas. La denominación oficial será Municipalidad”.- - - - - - - - - - - --
-----Puntualmente la nota N° 10 dice: se agrega esta mención que fuera omitida en el texto original pero es común a muchas de las cartas orgánicas analizadas. El nombre utilizado está totalmente internalizado en la comunidad local. Marchiaro expresa que: “Es correcta la distinción conceptual entre la ciudad, el municipio y la municipalidad, así como su carácter interdependiente, siendo la ciudad una realidad social, territorial, económica y política. El municipio es en cambio una realidad que surge por un “reconocimiento atributivo” de carácter jurídico respecto de aquellos elementos. La Municipalidad, por último, será la representación institucional del Municipio (Rosatti, 1998)” (Marchiaro, Enrique José, “Derecho Municipal”, Ediar, mayo 2000, p. 20 ).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Confrontado lo referido debemos notar lo siguiente: a esta nota de interdependencia habrá que darle entidad no sólo relacional sino constitutiva y eso es a nuestro entender lo que hace nuestra Constitución Provincial cuando a la sección sexta la define como “poder municipal”, y se exterioriza en las atribuciones consagradas en el art. 229 de la C. Provincial. Corresponde apuntar al respecto, en relación al inciso 16 del art. 229 de la C. Provincial ya que a nuestro juicio con el dictado de los nuevos arts. 75 inciso 30 y 124 de la Constitución Nacional ha quedado definitivamente establecido que las Provincias y los Municipios conservan el poder de policía local, porque es de la esencia de un país federativo, aunque en algunos casos los Municipios lo ejerzan como facultades propias, en otras como facultades concurrentes y hasta delegadas (conforme Marchiaro, op.cit., “El poder de policía Municipal”, págs. 83/86).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----A los fines de este artículo que comentamos, y en orden a la competencia territorial y corroborando lo antes expuesto, a propósito de la interpretación, conviene traer a colación el comentario formulado por el doctor Horacio Rosatti, en su “Tratado de Derecho Municipal”, Tomo I, Ed. Rubizal Culzoni, ed. 2006, ps. 213/214, donde se glosa expresamente el fallo de la CSJN. en autos “Operadora de servicios SA. c/Munic. de Avellaneda” del 28 de abril de 1998 (LLO 1998 D 198 Fallos 321:1052) donde, entre otras cosas, recordó que “Los poderes de las Provincias son originarios e indefinidos (art. 121) en tanto que los delegados a la Nación son definidos y expresos (art. 75) dentro de ese contexto, cabe entender que las prerrogativas de los Municipios derivan de las correspondientes a las provincias a las que pertenecen (arts. 5 y 123 CN)”. No hay razón que autorice a desconocer la competencia ejercida por el Municipio y sus poderes son plenos, en tanto su ejercicio no vaya contra lo que constituye la razón de ser de la jurisdicción nacional en ellos.- -----Como corolario de esta doctrina, en la relación Municipio – Nación, reconocido a 40 años en nuestra sabia Constitución de 1957, corresponde también rendir homenaje a los constituyentes que nos dieron tan sabia norma, porque a fuerza de ser repetitivo, ya se consagraba en el art. 176 el dictado de las respectivas Cartas Orgánicas para el propio gobierno sin más limitaciones y exigencias que las contenidas en esa Constitución, por lo que esas Cartas, a las que ya aludimos, integran también el plano normativo inexorable que debemos atravesar para concluir declarando la legitimidad del acto administrativo sancionatorio que aquí se ha cuestionado.- - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Queda por aclarar, aunque parezca redundante, que el uso del suelo al que se refiere el inciso 12 del artículo 229 comprende todas las cuestiones relativas al planeamiento, conforme Rosatti (op. cit., ps. 226-276). Asimismo, no menos relevante es la correlación entre el art. 214 de la Constitución Provincial (Justicia de Paz), art. 228 inciso 1º y el art. 229 inc. 15, ya que “Hasta tanto los Municipios y Comunas no instrumenten órganos específicos, los Jueces de Paz conocen también en materia de contravenciones o faltas comunales”. Es decir, que hay una habilitación expresa, reconociendo un poder judicial independiente en los tribunales municipales de faltas, con lo que el Régimen Municipal, además de autónomo es en la teoría y en la práctica, esencialmente republicano al encarnar la división tripartita de poderes (Cf. Rosatti, op. cit., T. II, ps. 247/260; cf. art. 11, último párr., 12, 47, 74, 75, 104/110, C.P.).- - - -----Que la protección de la autonomía municipal tiene una máxima importancia, ya que no sólo conlleva una razonable descentralización institucional, sino que además permite una relación más inmediata entre gobernante y gobernados (del voto del doctor Lorenzetti, en P. 95. XXXIX., “Ponce, Carlos Alberto c/San Luis, Provincia de s/Acción declarativa de certeza”, SJA. 3-8-2005, LexisNexis –sumarios-).- - - - - - - - - - - - - - - --
-----Asimismo, por aplicación del principio de soberanía popular, las cuestiones relativas a la autonomía municipal y a su efectiva vigencia en la estructura del Estado Federal deben ser garantizadas, rechazándose actos y procedimientos que traduzcan el desprecio y el quebranto de las instituciones locales (ídem, SJA. 3-8-2005, LexisNexis –sumarios-).- - - - - - - - - - - - - - -----El art. 123, CN. no confiere a los municipios el poder de reglar las materias que les son propias sin sujeción a límite alguno; les reconoce autonomía en los órdenes "institucional, político, administrativo, económico y financiero" e impone a las provincias la obligación de asegurarla, pero deja librado a la reglamentación que éstas realicen la determinación de su "alcance y contenido" -Del voto en disidencia parcial del doctor Carlos S. Fayt- (ídem, SJA. 3-8-2005, LexisNexis –sumarios-).- - - - - - --
-----Dicho lo anterior, queda claramente definido que el municipio tiene la potestad originaria, que nace del ejercicio del poder de policía sobre la construcción, seguridad de la misma, control y fiscalización del mantenimiento de las condiciones edilicias, todas funciones que determinan la correspondiente habilitación para el ejercicio de la actividad. De esta potestad se desprende la correspondiente posibilidad de sancionar a quien no cumpla con la normativa en cuestión, ello sin perjuicio de cumplir con las normas provinciales que rigen sobre dicha porción de territorio –parcela 200.109- como podría ser la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental N° 3266, extremo no debatido en autos.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Demostrada la competencia del Municipio para aplicar el Código de Edificación en la mentada parcela 200.109 debe concluirse que el Tribunal de Faltas de San Antonio Oeste dictó con competencia material y territorial la Resolución N° 1071/2001.- VOTO POR LA NEGATIVA respecto del recurso de apelación deducido.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
A la misma cuestión el señor Juez doctor Alberto I. BALLADINI dijo:- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----ADHIERO a los fundamentos expresados por el señor Juez que me antecede en el orden de votación.- - - - - - - - - - - - - - -
A la misma cuestión el señor Juez doctor Luis LUTZ dijo:- - - - - -----Atento a los votos coincidentes de los señores Jueces preopinantes, ME ABSTENGO de emitir opinión (art. 39 de la L.O.).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
A la segunda cuestión el señor Juez doctor Víctor H. SODERO NIEVAS dijo:- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Por todo lo dicho propongo al Acuerdo el rechazo del recurso de apelación presentado por Héctor R. Tarruella a fs. 657 y fundado a fs. 664/691 y confirmar la sentencia de la Cámara de Apelaciones de Viedma de fs. 643/651 y vta.. Con costas (art. 68 del CPCyC.).- Regular los honorarios profesionales del doctor Edgar N. ECHARREN en el 25% y los del doctor Rafael L. AUGUGLIARO en el 30%, ambos porcentajes a calcular sobre los emolumentos fijados por el Tribunal a quo (art. 14 de la L.A.).- MI VOTO.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
A la misma cuestión el señor Juez doctor Alberto I. BALLADINI dijo:- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----ADHIERO a la solución dada por el señor Juez doctor Sodero Nievas a la cuestión debatida en autos.- - - - - - - - - - - - --
A la misma cuestión el señor Juez doctor Luis LUTZ dijo:- - - - - -----Conforme lo dicho al tratar la primera cuestión planteada, ME ABSTENGO de emitir opinión.- - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Por ello,
EL SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA
R E S U E L V E:
Primero: Rechazar el recurso de apelación interpuesto por Héctor R. Tarruella a fs. 657 y fundado a fs. 664/691 de las presentes actuaciones y confirmar la sentencia de la Cámara de Apelaciones de Viedma de fs. 643/651 y vta.. Con costas (art. 68 del CPCyC.).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Segundo: Regular los honorarios profesionales del doctor Edgar N. ECHARREN en el 25% y los del doctor Rafael L. AUGUGLIARO en el 30%, ambos porcentajes a calcular sobre los emolumentos fijados por el Tribunal a quo (art. 14 de la L.A.).- - - - - - - - - - --
Tercero: Regístrese. notifíquese y oportunamente devuélvanse.- Fdo.:VICTOR HUGO SODERO NIEVAS JUEZ ALBERTO I. BALLADINI JUEZ LUIS LUTZ JUEZ EN ABSTENCION ANTE MI: EZEQUIEL LOZADA SECRETARIO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA
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Poder Judicial de Río Negro