Proveído

Organismo: Camara de Apelaciones en lo Civil y Comercial

Ciudad: Bariloche

N° Expediente: 00309-14

N° Receptoría: C-3BA-61-CC2014

Fecha: 2014-10-03

Carátula: ASOCIACION MUTUAL EMPLEADOS DE COMERCIO DE BARILOCHE ( AMEC) / MUNICIPALIDAD DE SAN CARLOS DE BARILOCHE S/ CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Descripción: Interlocutoria

En la ciudad de San Carlos de Bariloche, Provincia de Río Negro, a los 03 días del mes de octubre de dos mil catorce, reunidos en acuerdo los Señores Jueces de la CAMARA DE APELACIONES EN LO CIVIL, COMERCIAL Y MINERÍA de la Tercera Circunscripción Judicial, Dres. Edgardo J. Camperi, Carlos M. Cuellar y Emilio Riat, después de haberse impuesto individualmente de esta causa caratulada "ASOCIACION MUTUAL EMPLEADOS DE COMERCIO DE BARILOCHE ( AMEC) C/ MUNICIPALIDAD DE SAN CARLOS DE BARILOCHE S/ CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO", expediente 00309-14 (registro de Cámara), y discutir la temática del fallo por dictar -de todo lo cual certifica la Actuaria-, los Señores Jueces emitieron su voto en el orden establecido en el sorteo practicado (fs.19 vta), respecto de la siguiente cuestión por resolver: ¿qué pronunciamiento corresponde dictar?

A la cuestión planteada el Dr.Cuellar dijo:

Corresponde determinar en esta oportunidad lo conducente para habilitar o no la instancia administrativa en orden a lo cual, como se sabe, el Tribunal debe realizar un examen de admisibilidad de la pretensión sobre la base de las circunstancias de hecho que nutren el caso, de la prueba documental arrimada y del plexo normativo aplicable.

Recuerdo que dicha etapa iuntroductoria o inicial del proceso comprende el análisis de la materia habilitadora de la competencia, el agotamiento de la vía administrativa previa y la interposición de la demanda antes del plazo de caducidad previsto por la ley.

En tal sentido debo hacer notar, al igual que aconteciera en otros precedentes del Tribunal recientemente resueltos en el mismo sentido (in re "KUALES" y sobre todo "KINDT"), que tanto no se hubo agotado la instancia administrativa de rigor como que el mismo objeto de esta pretensión se direcciona precisamente a procurar su agotamiento.

Con especial referencia a la vía o reclamación administrativa previa recuerdo que por principio general su agotamiento se procura mediante la interposición de los recursos regulados hasta llegar a la máxima instancia competente, otorgándose de tal forma a la última autoridad administrativa la posibilidad de revisar lo actuado antes de dar intervención al Poder Judicial en orden a evitar un proceso innecesario; es un requisito impuesto expresamente en la generalidad de las Constituciones provinciales como condición ineludible para poder acudir al Tribunal de lo contencioso-administrativo, como trámite preparatorio de la vía contenciosa (cf. v.gr. Argañaraz, M., "Tratado de lo contencioso- administrativo", págs. 33 y sgts; Diez, M., "Derecho procesal administrativo", p. 228; Triviño, C., "La habilitación de la instancia en el proceso contencioso-administrativo", LL 1993-B-750; Bielsa, R., "Sobre lo contencioso administrativo", p. 122; Güenechea, J., "Derecho administrativo", T° II, p. 847; Royo Villanova, A., "Elementos de derecho administrativo", p. 808; etc.). 

Es antiquísima jurisprudencia de la Corte Suprema Nacional que la administración pública no puede ser llevada a sede judicial en forma prematura, con la finalidad de revisar un acto administrativo que ha sido dictado por un órgano inferior de la misma, sin respetar de tal manera el principio de jerarquía administrativa; por lo cual es necesario que el administrado agote en primer término la vía impugnativa en aquella sede, a través de su estructura orgánica jerárquica, de manera que, de no ser consentido antes por el administrado, la justiciabilidad del acto esté dada una vez emitido por el órgano final según la distribución de competencia establecida por el ordenamiento jurídico (cf. v.gr. entre la infinita pléyade de precedentes in re "SERRA", Fallos 316:2454; "DUHALDE", SD del 31-8-99; idem Fallos 287: 147, 290:99, 309: 195, etc.).

También desde siempre la Suprema Corte de Buenos Aires ha venido recordando que tratándose de un derecho que debe hacerse valer por la vía contencioso administrativa el particular interesado está obligado a preparar dicha vía, acudiendo previamente ante la autoridad administrativa competente para en caso de denegatoria ocurrir a la Corte como único Tribunal que debe decidir la contienda, sin que le esté permitido a dicho interesado prescindir de la reclamación administrativa para acudir directamente ante los Tribunales ordinarios pues no se trata de una jurisdicción optativa (Fallos Ser. 14°, IX, 49; 15°, VI, 214; 16°, I, 232 V, 135 y VI, 514; 18°, IV, 16, VII, 455 y IX, 101; Diario de jurisprudencia, año X, 267, año XI, 77; etc).

Y en perfecta sintonía con tal orden telético nuestro Superior Tribunal Provincial tiene decidido que la habilitación de la instancia ha sido definida como un trámite propio y excluyente de las contiendas contencioso-administrativas a través del cual el Juez, al inicio del proceso, verifica si se han cumplimentado determinadas condiciones para que la demanda resulte formalmente admisible las cuales se resumen, fundamentalmente en el agotamiento de la instancia administrativa, mediante el pronunciamiento expreso o tácito de la autoridad de última instancia que cause estado, y en la interposición de la acción dentro del plazo de caducidad previsto por la ley; el reclamo previo y su debido agotamiento tiene por objeto que los órganos administrativos competentes examinen las pretensiones de los administrados a fin de revisar el asunto y en su caso revocar el error, evitar juicios innecesarios, determinar el objeto del juicio, promover el control de legalidad y conveniencia de los actos y permitir una mejor defensa del interés público (cf. v.gr. "GAITAN", Se 70/06, "AMX ARGENTINA S.A.", Se del 27-2-09, etc.).

Luego: si en este caso la AEC invoca de manera dogmática y/o descontextualizada, precisamente para eludirla en tiempo propio y de la forma debida, la inconstitucionalidad de un recaudo dirimente para el agotamiento de dicha vía administrativa previa (art. 51 Código de Faltas), lo cual soslaya un principio constitucional liminar como es que todos los derechos y garantías están subordinados a las leyes que reglamentan su ejercicio, sin que los vicios fueran siquiera sumariamente acreditados ni tampoco puedan ser presumidos, en cualquier caso, tal temperamento resulta abusivo e incompatible con exigencias mínimas directa e inmediatamente vinculadas con la misma ratio legis de la excepcional jurisdicción contencioso-administrativa y por ende no puede, en mi opinión, ultrapasarse aquél primer valladar formal aludido.

Es criterio interpretativo de la Cámara, en su actual conformación, que salvo supuestos sumamente excepcionales y por tanto de consideración estricta y restringida (cf. v.gr. muy recientes casos "CHIGUAY" y "TELEFONICA" o "SARDI" y "ANZALDO" del STJ cuyas circunstancias fáctico-jurídicas también difieren de las del sub lite), en perfecta sintonía con igual naturaleza estricta y restringida que la caracteriza, no puede ni debe acudirse per saltum a esta jurisdicción contencioso-administrativa como pretende AEC y menos aún para forzar justamente un pronunciamiento final de la Intendenta con relación al recurso apelativo frustrado en sede judicial municipal. Véase también muy especialmente cómo las circunstancias dirimentes de este caso, atendiendo para empezar al mismo objeto de la pretensión esgrimida por la AEC, difieren de las meritadas por la Cámara con motivo y en ocasión de habilitar la instancia administrativa en otra causa citada por ella ("TELEFONICA MOVILES ARGENTINA S.A. C/ MUNICIPALIDAD DE SAN CARLOS DE BARILOCHE S/ CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO" -Expte. N° 00532-063-13 Reg. Cám.-). Considérese asimismo que el monto de la multa impuesta a la AEC no puede en principio configurar un valladar fatalmente infranqueable para operativizar la apelación ni ante el propio Juez de Faltas ni por caracter transitivo ante la misma Intendenta. Adviértase igualmente, en fin, que en este caso no concurre de manera ninguna el presupuesto fáctico-jurídico, susceptible de configurar precisamente una excepción a la exigencia del solve et repete como conditio sine qua non para habilitar el cuestionamiento incluso intra-Administración del acto administrativo, dado por la cesación de la infracción origen del juicio (art. 51 Código cit.). Y es más: la situación de revista en este sub lite sería exactamente la contraria, es decir la de verosímil persistencia en la misma infracción consistente en no regularizar el soporte estructural de la antena de su predio (cf. fs. 5). Recuerdo en este último sentido que aún cuando pudiera pensarse como subyacente en esta cuestión preliminar, lo cual no se condice en lo más mínimo con el objeto pretensional, la puja entre el supuesto de posibles multas indebidas y el ancestral principio solve et repete que signa todo el derecho fiscal, circunstancia que hubo merecido un dispar tratamiento por parte de la interpretación doctrinario- jurisprudencial más aquilatada (cf.v.gr. Argañaraz, M., "Tratado de lo contencioso-administrativo", págs. 122 y sgts.), en cualquier caso el pago previo de la multa puede omitirse casualmente cuando "haya cesado la infracción origen del juicio" (art. 51 cit.) situación esta, insisto, que no es la de este caso y por tanto ni tan siquiera estamos ante un supuesto dudoso. No resulta pues razonable soslayar en este sub lite el requisito del pago previo pues no campea duda ningún supuesto de duda razonable.

Cabe pues insistir ex novo sobre que la materia contencioso- administrativa es subsidiaria de la ordinaria o común y, como tal, requiere siempre la previa excusión de la vía interna de la Administración ya sea con arreglo a la normativa genérica, es decir la Constitución Provincial (arts. 181 inc. 7° y 14 d.t.) y la ley A 2.938, y/o a la específica, o sea en este caso el Código de Faltas (ordenanza 22-I-74), de manera que su omisión perjudica de modo irreversible, en principio y salvo -reitero- supuestos muy excepcionales, la formal apertura de esta instancia revisora posterior de excepción.

En conclusión propongo a la Cámara resolver lo siguiente: I) DENEGAR la habilitación de esta instancia jurisdiccional contencioso- administrativa; II) (de forma).

Así lo voto.

A la misma cuestión los Dres. Riat y Camperi dijeron:

1º) Que la demandante interpuso el 22/08/2014 una demanda contencioso administrativa contra: a) la resolución 1287-TF1-2014 del Tribunal de Faltas 1 que le denegó la apelación interpuesta respecto de la sentencia 95741-2014 del mismo Tribunal que le aplicó una multa; y eventualmente contra esa sentencia sancionatoria (fs. 17/23).

2º) Que, a diferencia del primer votante, corresponde habilitar la instancia contencioso administrativa por darse una situación análoga a la plantea en el caso “Telefónica Móviles Argentina SA c/ Municipalidad de San Carlos de Bariloche s/ contencioso administrativo” (00530-062-13), entre otros similares donde este Tribunal ya aceptó la habilitación de la instancia.

3º) Que la habilitación de la instancia judicial en asuntos administrativos requiere el agotamiento previo de la vía administrativa y la interposición de la demanda en el plazo de caducidad correspondiente.

4º) Que la instancia administrativa quedó en principio agotada al denegarse la apelación interpuesta contra la multa (f. 7; artículo 51 del Código de Faltas -ordenanza 22-I-74-).

5º) Que, sin perjuicio de las defensas que oportunamente se opongan y resuelvan, el requisito del pago previo de la multa (artículo 51 del Código de Faltas) debe interpretarse con criterio restrictivo cuando se trata de sanciones administrativas.

Ese requisito goza de validez de acuerdo con la jurisprudencia constante de la Corte Suprema de Justicia de la Nación anterior y posterior a la reforma constitucional de 1994, según la cual son válidas las normas que supeditan la impugnación administrativa o judicial de una decisión administrativa al cumplimiento previo de lo decidido ("solve et repete"), ya se trate de un acto administrativo o de una sanción impuesta por la Administración Pública (por ejemplo una multa), salvo que el obligado demuestre fehacientemente que le es imposible cumplir con la obligación (Fallos: 155:96; 261:101; 278:188; 285:302; 295:869; 307:1753; 322:337; 322:1284; 312:2490; 326:2675; etcétera), criterio mantenido en la actualidad (CSJN, 30/11/2010, "Asesores Industriales"). Es una interpretación que siempre se funda en la presunción de legitimidad de los actos administrativos, aunque sea implícitamente; porque presumir la legitimidad de los actos administrativos implica conferirles ejecutoriedad y ésta autoriza, entonces, a supeditar su impugnación al cumplimiento previo.

Sin embargo, en el caso específico de las sanciones no debe extremarse la exigencia de aquel requisito para evitar restricciones al control jurisdiccional efectivo en asuntos que no son puramente administrativos. Es que existe una diferencia sustancial entre el acto administrativo y la sanción "administrativa", ya que solamente el acto implica el ejercicio de la función administrativa. La sanción, en cambio, implica el ejercicio de la función jurisdiccional por parte de órganos administrativos y no tiene los mismos atributos del acto; es más, su validez constitucional está sujeta a la posibilidad de un efectivo control judicial tal como lo ha establecido la Corte en su abundante jurisprudencia al respecto (especialmente a partir de "Fernández Arias c/ Poggio": Fallos 247:646). Por consiguiente, el pago previo debe soslayarse en caso de duda o ante circunstancias excepcionales para no restringir el control judicial efectivo. Adviértase que ese requisito nació en la jurisprudencia y se consagró en las legislaciones para cuestiones ante todo tributarias en vez de extratributarias, de modo que en estas últimas debe apreciárselo con cautela.

Con otras palabras, parece objetable asimilar un acto administrativo a una sanción administrativa. El principio "solve et repete" se justifica por la ejecutoriedad de los actos administrativos; especialmente en materia tributaria donde además está en juego la recaudación fiscal cuya imperiosa regularidad se alteraría con las impugnaciones de los contribuyentes. Pero ninguna multa de naturaleza jurisdiccional es un acto administrativo, ni tiene carácter fiscal o presupuestario, de modo que las impugnaciones y demoras de los sancionados jamás podrían afectar la regularidad de los ingresos públicos. Las multas no son ingresos fiscales ni parafiscales, son simplemente sanciones retributivas, correctivas. Por consiguiente, no está claro por qué razón se justifica pagarlas antes de su firmeza sacrificando el principio de inocencia que debería surtir efecto mientras no haya una condena con autoridad de cosa juzgada. En cualquier caso, la exigencia del pago previo debe morigerarse siempre que implique menoscabo real de garantías constitucionales (CSJN, Fallos 333:2251).

En fin, dado que un supuesto de excepción es que el demandante "haya cesado la infracción origen del juicio" (artículo 51 citado) y que en este caso se ha planteado justamente esa hipótesis al invocarse el carácter inerte de la antena, resulta razonable soslayar ante la duda el requisito del pago previo.

6º) Que el plazo para promover la demanda contencioso administrativa es de treinta días hábiles contados desde la notificación del acto en cuestión (artículo 98 de la ley A 2938, aplicable supletoriamente al caso en virtud del artículo 66 de la ordenanza 20-I-1978).

7º) Que, por lo tanto, de acuerdo con la versión del demandante y las constancias acompañadas, la instancia administrativa fue agotada y la demanda contenciosa fue interpuesta en término.

8º) Que, en síntesis, proponemos resolver lo siguiente: I) HABILITAR la instancia judicial contencioso administrativa, sin perjuicio de las defensas que pueda oponer la demandada. II) IMPRIMIR a las actuaciones el trámite correspondiente a los procesos ordinarios (artículo 319 del CPCCRN). III) CORRER TRASLADO de la demanda y de la documentación acompañada a la Municipalidad de San Carlos de Bariloche por treinta días (artículo 338, segundo párrafo, del CPCCRN), bajo apercibimiento de lo dispuesto en los artículos 59, 356 (inciso 1º) y concordantes del CPCCRN. IV) REGISTRAR, PROTOCOLIZAR y NOTIFICAR lo resuelto por cédulas a cargo de las partes.

Por ello, la Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial y Minería, RESUELVE: I) HABILITAR la instancia judicial contencioso administrativa, sin perjuicio de las defensas que pueda oponer la demandada. II) IMPRIMIR a las actuaciones el trámite correspondiente a los procesos ordinarios (artículo 319 del CPCCRN). III) CORRER TRASLADO de la demanda y de la documentación acompañada a la Municipalidad de San Carlos de Bariloche por treinta días (artículo 338, segundo párrafo, del CPCCRN), bajo apercibimiento de lo dispuesto en los artículos 59, 356 (inciso 1º) y concordantes del CPCCRN. IV) REGISTRAR, PROTOCOLIZAR y NOTIFICAR lo resuelto por cédulas a cargo de las partes.

Edgardo J. Camperi Emilio Riat Carlos M. Cuellar

Juez de Cámara Juez de Cámara Juez de Cámara

Angela Alba Posse

Secretaria de Cámara

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