Proveído
Organismo: Secretaría Judicial Stj Nro. 4: Asuntos Originarios y Constitucional. (No Recursos) y Contenc.Adm
Ciudad: Viedma
N° Expediente: 26962/14
Fecha: 2014-06-24
Carátula: SANTOS JUAN CRUZ C PROVINCIA DE RIO NEGRO SECRETARIA GENERAL DE LA GOBERNACION S CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO S/ APELACION
Descripción: Sentencia-Ced.
///MA, 24 de junio de 2014.-
-----Habiéndose reunido en Acuerdo los señores Jueces del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro, doctores Ricardo A. APCARIÁN; Adriana C. ZARATIEGUI; Liliana L. PICCININI; Enrique J. MANSILLA y Sergio M. BAROTTO, con la presencia del señor Secretario doctor Ezequiel LOZADA, para el tratamiento de los autos caratulados: "SANTOS JUAN CRUZ c/ PROVINCIA DE RÍO NEGRO –SECRETARÍA GENERAL DE LA GOBERNACIÓN- s/ CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO s/ APELACIÓN" (Expte. Nº 26962/14-STJ-), deliberaron sobre la temática del fallo a dictar, de lo que da fe el Actuario. Se transcriben a continuación los votos emitidos, conforme al orden del sorteo previamente practicado, respecto de la siguiente:- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - V O T A C I O N- - - - - - - - - - --
El señor Juez doctor Ricardo A. APCARIAN dijo:- - - - - - - - - - -----LOS ANTECEDENTES.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Llegan las presentes actuaciones en virtud del recurso de apelación interpuesto a fs. 335 por el representante de la Fiscalía de Estado, contra la sentencia de la Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial y de Minería de Viedma, en su carácter de Tribunal Contencioso Administrativo, de fs. 323/329, que resolvió no hacer lugar a la defensa de falta de acción articulada por la Provincia de Río Negro.- - - - - - - - - - - --
-----A fin de comprender la cuestión traída a debate corresponde una breve reseña de la situación de autos sólo en referencia a los aspectos vinculados con la habilitación de la instancia y, en particular, el agotamiento de la vía administrativa.- - - - - -----El actor es contratista de la Provincia de Río Negro, adjudicatario de la Licitación 22/10 para la impresión y publicación del Boletín Oficial por el término de 10 meses. Al presentar la primera factura, la Administración la devuelve por Nota 893-DCS-10, argumentando que no se ajustaba a los términos del Pliego de Bases y Condiciones. El Sr. Santos presenta entonces un escrito solicitando se reconsidere tal decisión - adoptada por el Subsecretario de Coordinación Administrativa de la Secretaría General-, por entender que la factura se encontraba confeccionada conforme a los lineamientos que mantiene la Administración.-- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----La presentación es rechazada por el Secretario General de la Gobernación por Resolución 4908 de fecha 17 de noviembre de 2010, que se notifica mediante Nota 1239-DCS-09 de fecha 26 de noviembre de 2010. Esta notificación es luego desconocida por el actor, planteando además que se le había falsificado la firma.- - -----Con fecha 17 de febrero de 2011 el Sr. Santos presenta recurso jerárquico contra la Resolución 4908/10 al que, sin embargo, se le asigna el carácter de reconsideración, por entender que la Resolución cuestionada es una declaración administrativa no definitiva, en los términos del artículo 88 de la LPA. Por tal motivo se rechaza por extemporáneo el recurso planteado, mediante el dictado de la Resolución del Secretario General de la Gobernación Nº 3937 del 16 de agosto de 2011.- - - -----Considerando que con el dictado de esta última resolución quedó agotada la vía administrativa, el actor interpuso la demanda contencioso administrativa. Corrido el traslado, la Fiscalía de Estado opuso excepción de falta de habilitación de la instancia y, subsidiariamente, contestó la demanda.- - - - - - - -----El tratamiento de la excepción interpuesta fue diferido para el momento de dictarse la sentencia definitiva en razón de la necesidad de producir pruebas para su resolución. Llegados a dicho estadio procesal, el Tribunal de grado rechazó la citada excepción y resolvió revocar la Resolución Nº 3937/11 en cuanto consideró extemporáneo el recurso administrativo presentado con fecha 17.02.11 por el actor. Entendió además que no se encontraba habilitada la revisión judicial de la Resolución 4908/10 por encontrarse en decurso la instancia administrativa previa, al considerar interpuesto tempestivamente el recurso de reconsideración o revocatoria en el marco del artículo 91 de la Ley A N° 2938. Por último, ordenó a la Secretaría General de la Gobernación que se expida en torno al mismo.- - - - - - - - - - -
-----Para resolver de tal modo el Tribunal tuvo en cuenta que la notificación de la Resolución 4908/10 (por la cual se rechazó la reconsideración) resultaba inválida toda vez que se acreditó (pericia caligráfica mediante) que la firma inserta en la Nota Nº 1239/11, atribuida al actor y desconocida por éste, no le pertenecía. Por ello, entendió que el recurso interpuesto contra aquella resolución no resulta extemporáneo.- - - - - - - - - - - -----Resuelto ello, la Jueza ponente consideró que dicho escrito recursivo -del 17.02.11- además de no ser extemporáneo, debía ser tratado como un recurso de Revocatoria, previsto en el art. 91 de la Ley A Nº 2938. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----En sustento de su decisión, los Jueces de grado invocan el principio del informalismo que rige en el procedimiento administrativo (art. 2, inc. c de la Ley A 2938), verdadera garantía tuitiva a favor del administrado, resuelven que se encuentra en decurso la instancia administrativa e instan a la Secretaría General a resolver el recurso en cuestión.- - - - - --
-----AGRAVIOS DE LA FISCALIA DE ESTADO.- - - - - - - - - - - - -----La sentencia sólo fue recurrida por la Fiscalía de Estado, que expresa los siguientes agravios:- - - - - - - - - - - - - - -
1.- El fallo prescinde e interpreta erróneamente el procedimiento fijado en la Ley A 2938, apartándose también de la doctrina legal que se desprende del precedente “Aguirre” y de la fijada por la CSJN respecto a la impugnación de los actos administrativos expresos.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 2.- El fallo incurre en autocontradicción, dado que una vez resuelto el rechazo de la excepción interpuesta no se adentra a la cuestión de fondo, sino que reenvía a la sede administrativa para que la misma revea sus propios actos. Es decir considerando no habilitada la instancia judicial.- - - - - - - - - - - - - - - 3.- La imposición de costas, en atención al modo en que fue resuelta la cuestión, entendiendo que no debieron serle impuestas en virtud de que el actor contribuyó en este conflicto con sus sucesivos desaciertos.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Reitera que el actor no agotó la instancia administrativa y que la Resolución Nº 3937/11 -mediante el cual se rechaza el recurso de fecha 17.02.11 por extemporáneo- debió ser impugnada mediante la oportuna interposición del recurso jerárquico. Tal falta de impugnación hizo que ésta quede firme configurándose cosa juzgada administrativa.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----En conclusión, entiende que la pretensión instaurada en esta instancia judicial se encuentra orientada a impugnar un acto administrativo desprovisto de virtualidad para agotar la vía administrativa, no encontrándose habilitado el control jurisdiccional.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----TRASLADO DE LA EXPRESIÓN DE AGRAVIOS.- - - - - - - - - - - - -----La parte actora, al contestar el traslado invoca antecedentes de la CIDH respecto de la tutela judicial efectiva y el principio “in dubio pro actione”.- - - - - - - - - - - - - - - -----Considera que la administración actuó de mala fe en su sede y que el a-quo por aplicación del principio mencionado tuvo que corregir las irregularidades.- - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Expresa que una vez remitidas las actuaciones a la instancia administrativa y notificado de la radicación respectiva comenzará a correr el plazo para interponer el recurso jerárquico conforme artículo 93 de la Ley A Nº 2938. - - - - - - - - - - - - - - - - -----Finalmente, señala como un dislate jurídico violatorio de la división de poderes que un órgano del poder judicial que sólo ejerce control de legitimidad de los actos administrativos (y no de oportunidad, mérito y conveniencia) reemplace al Gobernador en el agotamiento de la instancia.- - - - - - - - - - - - - - - - - -----DICTAMEN DE LA PROCURACIÓN GENERAL.- - - - - - - - - - - - - -----La Señora Procuradora General dictaminó que debe declararse la nulidad de la Sentencia venida en recurso, decretando habilitada la instancia contencioso administrativa debiendo remitirse las actuaciones al origen para que se pronuncie el Tribunal sobre el fondo de la cuestión.- - - - - - - - - - - - - -----Sustenta su dictamen en que el Tribunal, al confirmar el desconocimiento de la firma inserta en la Nota Nº 1239-DCS-09, encontró un escollo que puso en crisis uno de los requisitos que hacen al control de oficio que debe realizar respecto de los presupuestos de habilitación de instancia, propio del proceso contencioso administrativo, cual es el agotamiento de la vía administrativa. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Al sopesar las conductas de las partes, concluye la Sra. Procuradora General que frente al actuar doloso de la administración, no corresponde colocar luego en cabeza del administrado los efectos de dicho actuar pues ello resulta contrario al principio de justicia, aún ante la inacción del interesado.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -- - - - - -
-----Agrega que siendo este el principal argumento por el cual se ha ponderado por parte de los Jueces que la vía administrativa se encontraba inconclusa, y la responsabilidad de la administración en el devenir infructuoso del derrotero recursivo, el rechazo de la excepción interpuesta por la Fiscalía de Estado resulta acertado, ya que los términos en que el Tribunal ha apreciado dicha situación difieren sustancialmente con lo sostenido por la demandada respecto las circunstancias que conformaban la falta de acción o inhabilitación de la instancia al alegar que el acto administrativo se encontraba firme y consentido. Con lo cual, no evidencia contradicción entre la motivación del fallo y su parte resolutiva y, en función de ello, el agravio interpuesto en relación al rechazo de la excepción debe en su opinión ser desestimado.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----En relación a la exigencia de agotar el procedimiento recursivo en sede administrativa como condición para acceder a la instancia judicial, sostiene que la misma tiene su correlato con los principios de seguridad jurídica y de división de poderes. Observa que el actor se encuentra reclamando al Estado desde el año 2010, que interpuso demanda en fecha 02-11-11, que el Tribunal de origen dictó sentencia en fecha 27-12-13 otorgándole el Estado (ahora a través del Poder Judicial) una respuesta al litigio consistente en la remisión de las actuaciones a la administración para reanudar el derrotero administrativo inconcluso y, en su caso, continuar luego el judicial, lo que implica ir en contra los principios de tutela judicial efectiva y economía procesal, condicionando éstos a un ritualismo incompatible con la tarea de administrar justicia de manera eficiente.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Entiende que resulta insoslayable advertir que al expedirse la Fiscalía de Estado contestando subsidiariamente sobre el fondo del planteo judicial, ha realizado una suerte de subrogación en la respuesta del organismo involucrado -Secretaria General de la Gobernación- respecto al fondo de la cuestión. En este marco, la efectividad del reenvío a la sede administrativa se vislumbraría nula o con pocas posibilidades de obtener un criterio distinto, ya que difícil es imaginarse que en aquella instancia se emita una resolución disímil o contraria a la postura esgrimida por Fiscalía de Estado en su responde. Por ello considera que el reenvío realizado por el Tribunal agrede los principios de tutela judicial efectiva y economía procesal toda vez que el control judicial posterior no debe jugar de otra manera que no sea como garantía a favor del administrado, todo ello de conformidad al precedente “Aguirre”.- - - - - - - - - - - - - - - -----Finalmente en función de la prueba pericial y el resultado de la misma por la que se vislumbra prima facie la comisión de un ilícito, solicita se extraigan fotocopias de las actuaciones en lo pertinente (Nota Nº 1239-DCS-09, de la pericia caligráfica, etc) y de toda otra documentación que estime necesaria y, certificada que sean las mismas por Secretaría se remitan al Agente Fiscal en turno, sin dejar de señalar que ello debió ser solicitado por el Tribunal de origen.- - - - - - - - - - - - - - -----EXAMEN DEL RECURSO.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ------Al ingresar al análisis del recurso de apelación intentado he de señalar que nos encontramos ante una apelación dentro del proceso contencioso administrativo, donde el primer obstáculo que debe sortear el recurrente es la existencia de una sentencia definitiva. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Advertido ello, se observa que la sentencia aquí atacada no es definitiva en los términos que este Tribunal ha delineado a fin de analizar la admisibilidad de los recursos de apelación en el contencioso administrativo; toda vez que no resuelve el fondo de la cuestión. No obstante, estamos en presencia de uno de los supuestos de excepción admitidos por la doctrina de este cuerpo, a través de los distintos pronunciamientos que se encuentran reseñados en STJRNS1 Se. 36/98 “TECSA SA”; Se. 44/99 “MORON”; Se. 54/02 “GASPARINI”; Se. 175/06 “CASVE” . Ello así porque, de considerarse que le asiste razón a la Fiscalía de Estado, el actor se vería impedido de continuar con la acción.- - - - - - - -----Sorteado el primer recaudo, resta evaluar los agravios esgrimidos por la Fiscalía de Estado. De los mismos se desprende que la cuestión a resolver radica en considerar si asiste razón al Tribunal a quo al rechazar la excepción de falta de habilitación y luego reenviar a la Administración para continuar la vía administrativa que consideró no agotada o si, por el contrario, ha de revocarse dicho pronunciamiento por contradictorio y apartarse de la vía recursiva conforme a Ley de Procedimientos Administrativos y al precedente “Aguirre”, como afirma la recurrente.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----En consonancia con el dictamen de la Procuradora General, no advierto contradicción en el fallo en cuanto rechaza la excepción interpuesta por la Fiscalía de Estado y luego tiene por no agotada la vía administrativa; dado que la argumentación sostenida por el a quo difiere sustancialmente del planteo esgrimido por la Administración y de los términos en los cuales aquella fue interpuesta.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Sin embargo, disiento con la solución que se propone en dicho Dictamen de considerar habilitada la instancia judicial, con remisión a los principios constitucionales pro actione, tutela judicial efectiva; así como los de economía procesal que rigen en el proceso administrativo.- - - - - - - - - - - - - - - -----Ello, porque el marco de actuación de la jurisdicción en esta segunda instancia queda estrictamente circunscripto a los agravios y su contestación; sin perjuicio además que una solución como la propuesta por la Sra. Procuradora resultaría más gravosa aún para la Administración -única apelante - incurriendo en una reformatio in pejus.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----El principio de congruencia juega un papel preponderante tanto en la instancia de origen como en la segunda. La directriz es más simple y definitiva en primera instancia (art. 34 inc. 4 y en particular 163, inc. 6 del CPCyC), y se angosta en la alzada. El juez de origen juzga sobre todas las pretensiones, en tanto en instancia de apelación, le está vedado al tribunal tratar cualquier cuestión ajena a los agravios vertidos contra la sentencia recurrida (Cf. STJRNS1: Se. 49/99 "MUTUAL DEL PERSONAL JUDICIAL”).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----En este mismo sentido, he señalado anteriormente que se transgrede el principio de congruencia cuando la alzada sostiene su decisión abordando otras cuestiones que no fueron llevadas ante esa instancia por ninguna de las partes (Conf. CSJN en “Tello, M. L. c. Obra Social del Personal auxiliar de casas particulares”, fallo del 30-04-13, Fallos: 237: 328; 247: 510; 247: 681; 254: 201; 256: 504; 281: 300; 284: 115; 294: 414; 303: 368; 303: 624; 311: 1601; 316: 1277; 319: 1606; 321: 330 y 324: 4146, entre muchos otros; de mi voto en STJRNS4: Se. 110/13 “GOYE” ).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----En el caso que ahora nos ocupa, la actora no se ha agraviado por la sentencia y, más aún, al contestar el traslado del memorial ha convalidado expresamente la decisión de la Cámara que considera inconclusa la vía administrativa. Por ello, y ajustando entonces el análisis a los agravios sostenidos por la Fiscalía de Estado, anticipo que corresponde confirmar el fallo traído en recurso.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -- - - - - - -----Sabido es que al iniciarse un proceso contencioso administrativo, los Tribunales competentes deben revisar de oficio los presupuestos necesarios –plazo, materia, agotamiento de la vía administrativa- para habilitar la instancia judicial, como condición para asumir luego su competencia (Conf. STJRNS4: Se. 148/13 "GARCÍA” ).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Como se ha explicado en extenso más arriba, la Cámara a-quo indagó aquí sobre uno de tales presupuestos –agotamiento de la vía administrativa- y en dicha actividad advirtió que la instancia no se encontraba agotada.- - - - - - - - - - - - - - --
-----Cierto es que la Fiscalía de Estado al contestar la demanda se ha pronunciado subsidiariamente en forma negativa sobre el fondo de la cuestión; y ello en principio nos permitiría evaluar como innecesario y de un rigor formal excesivo el reenvío de las actuaciones a sede administrativa para que se agote esa vía; tal como ha sido dicho en el precedente “Aguirre”. - - - - - - - - -----Sin embargo, los límites antes expuestos al conocimiento de este Tribunal en instancia de apelación - que surgen del principio de congruencia y de la prohibición de reformatio in pejus-, impiden avanzar sobre una cuestión que no fue traída a decisión por las partes.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----En efecto, tener por habilitada la instancia contencioso administrativa cuando el propio actor ha consentido la decisión del Tribunal de grado que consideró inconclusa la vía administrativa, perjudicando además la posición en el proceso de la única parte que ha recurrido la sentencia, configuraría una violación al límite que da la extensión de los recursos concedidos. Al respecto la CSJN "in re" Piccaluga ha expresado que prescindir de esos límites importa un agravio a la garantía de la propiedad -art. 17, Constitución Nacional- (CSJN: Fallos: 247:109), de la defensa en juicio -art. 18, Constitución Nacional- (CSJN. Fallos: 244:409) y significa desconocer derechos adquiridos (CSJN, Fallos: 251:268).- - - - - - - - - - - - - - --
-----Por otro lado, en el pronunciamiento de este Superior Tribunal, antes citado, se reconoció la existencia de las distintas vías de recorrido administrativo y, respecto de ellas, se diferenció entre la recursiva y la reclamatoria. Para la primera se precisó sobre la necesidad del recorrido recursivo a los fines de agotar la vía administrativa. Recorrido que necesariamente implica la reconsideración ante la autoridad que dictó el acto y el jerárquico ante el Gobernador –artículos 93, 94 y 97 de la LPA (Conf. STJRNS3: Se.09/14 “AGUIRRE” ).- - - - --
-----Por ello, no existiendo pronunciamiento del Poder Ejecutivo, -sea el mismo expreso o configurado por silencio- conforme a los artículos 181 inciso 7, 93 y 97 de la LPA, no advierto que el fallo cuestionado vulnere lo dispuesto en dichas normas ni contradiga el precedente invocado. Por el contrario tal proceder -reenviar para que se transite el íter en aquella instancia- resulta de los recaudos legales previstos para habilitar la instancia.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----En cuanto al agravio referido al modo en que se han impuesto las costas por la excepción, entiendo que ha de rechazarse toda vez que no se advierte que existan razones suficientes para apartarse del principio general de la derrota que consagra el art. 68 CPCyC, ni arbitrariedad en la decisión del Tribunal de origen.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Por último, respecto a los resultados de la prueba pericial -efectuada en autos- tal como lo advierte la Procuración General al entender que prima facie se vislumbra la comisión de un ilícito, corresponde hacer lugar a la solicitud de dicho organismo y ordenar que se extraigan fotocopias de la actuaciones en lo pertinente (Nota N° 1239-DCS-09, de la pericia caligráfica), se certifiquen por Secretaría, remitiéndolas al Agente Fiscal en turno.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----DECISION.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----De conformidad a lo expuesto, propongo al acuerdo:- - - - - -----1.- Rechazar los agravios expresados por la Fiscalía de Estado de la Provincia de Río Negro y confirmar la sentencia venida en recurso. Con costas. – - - - - - - - - - - - - - - - --
-----2.- Regular los honorarios del Dr. Pedro Casariego - apoderado del actor - en el 30% de los establecidos en el punto VII de la parte dispositiva del fallo de primera instancia respecto al tratamiento de la excepción. No regular honorarios para el profesional actuante de la Fiscalía de Estado (art. 2 Ley G 2212).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----3.- De forma, con remisión de copias al Agente Fiscal en turno, conforme último párrafo de los considerandos.- - - - - --
-----MI VOTO.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Las señoras Juezas doctoras Adriana C. ZARATIEGUI y Liliana L. PICCININI, dijeron:- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Adherimos al voto y solución propuesta por el señor Juez preopinante.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----ASI VOTAMOS.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -- Los señores Jueces doctores Enrique J. MANSILLA y Sergio M. BAROTTO, dijeron:- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Atento la coincidencia de los señores jueces preopinantes, nos abstenemos de emitir opinión (art.39 L.O.).- - - - - - - - --
-----NUESTRO VOTO.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Por ello,
EL SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA
R E S U E L V E:
Primero: Rechazar el recurso de apelación interpuesto a fs. 335 por el representante de la Fiscalía de Estado, confirmando la sentencia de la Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial y de Minería de Viedma, en su carácter de Tribunal Contencioso Administrativo, conforme los fundamentos dados en los considerandos. Con costas (Art. 68 CPCyC).- - - - - - - - - - - -
Segundo: Regular los honorarios del Dr. Pedro Casariego - apoderado del actor - en el 30% de los establecidos en el punto VII de la parte dispositiva del fallo de primera instancia respecto al tratamiento de la excepción. No regular honorarios para el profesional actuante de la Fiscalía de Estado (art. 2 Ley G 2212). - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
Tercero: Regístrese, notifíquese, extráiganse fotocopias de la actuaciones en lo pertinente, certifíquense por Secretaría remitiéndolas al Agente Fiscal en turno y oportunamente, remítase al Tribunal de origen.- - - - - - - - - - - - - - - -
(fdo)RICARDO A.APCARIAN-JUEZ-ADRIANA C.ZARATIEGUI- JUEZA-LILIANA L.PICCININI-JUEZA- ENRIQUE J.MANSILLA-JUEZ EN ABSTENCION-SERGIO M.BAROTTO-JUEZ EN ABSTENCION-ANTE MI:EZEQUIEL LOZADA-SECRETARIO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA
PROTOCOLIZACION: TOMO II SENT. N° 60 FOLIO 419/432 SEC. N°4
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Poder Judicial de Río Negro