Proveído
Organismo: Secretaría Judicial Stj Nro. 4: Asuntos Originarios y Constitucional. (No Recursos) y Contenc.Adm
Ciudad: Viedma
N° Expediente: 26967/14
Fecha: 2014-04-23
Carátula: GARCIA MARIA INES Y OTRO S/ ACCION DECLARATIVA DE CERTEZA
Descripción: Sentencia-Ced.
///MA, 23 de abril de 2014.-
VISTO: Las presentes actuaciones caratuladas: "GARCIA, MARIA INES Y OTRO S/ACCION DECLARATIVA DE CERTEZA" (Expte. Nº 26967/14-STJ), puestas a despacho para resolver, y:- - - - - - - - - - - - - - -
CONSIDERANDO:- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
El señor Juez doctor Enrique J. MANSILLA dijo:- - - - - - - - - -
-----ANTECEDENTES.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Que a fs. 7/14 la Sra. María Inés García, en carácter de Presidenta del Comité Central de la Unión Cívica Radical Distrito Río Negro, y el Sr. Víctor Hugo Funes, en carácter de legislador provincial perteneciente al Bloque Legislativo Concertación UCR, ambos invocando además la calidad de ciudadanos de la Provincia de Río Negro, con el patrocinio letrado del Dr. Nicolás Andrés Suárez Coldman, interponen “acción meramente declarativa de certeza por inconstitucionalidad”, “acción declarativa de certeza contra el Gobierno de la Provincia de Río Negro”,“acción de amparo por inconstitucionalidad de la Ley Nº 4717” conforme fs. 7, 7 vta y 12 vta.-, “acción declarativa de certeza”, conforme fs. 10-, peticionan “admisibilidad del recurso” conforme fs. 13 vta- y solicitan declaración de “la inconstitucionalidad de la ley 4717 de la Provincia de Río y los decretos y demás normas legales de allí derivadas” conforme fs. 14-, invocando también la acción de mandamiento de prohibición, prevista en el art.45 de la Constitución provincial cf. fs. 9 vta. y 10-. - - - - - - - -
-----Los accionantes manifiestan que el día 15 de diciembre de 2011 la Legislatura de Río Negro sancionó la Ley Nº 4717, que incorporó el artículo 1º a la Ley A Nº 2397, el cual prescribe que “el Gobernador, el Vicegobernador y los miembros del Superior Tribunal de Justicia, en su calidad de titulares de los tres (3) poderes del Estado Provincial, deben percibir retribuciones en un grado de equiparación, en razón de la tarea que desarrollan y el grado de responsabilidad que el ejercicio de sus funciones conlleva. Y el art. 2 faculta a los titulares de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial “a dictar las normas que regulen en su ámbito de aplicación el sistema de bonificaciones y adicionales personales y/o funcionales”.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Alegan que la Ley Nº 4717, dictada con posterioridad al inicio del ejercicio de sus cargos, importa una modificación a las remuneraciones legales establecidas, las que no pueden ser modificadas durante el periodo en que dure su mandato, conforme lo disponen los arts. 130 y 179 de la Constitución Provincial. Asimismo fundan su derecho en los arts, 7, 45, 46 apartado 3ro. de la Constitución Provincial y los arts. 5 y 75 inc. 22 de la Constitución Nacional.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Sostienen que se encuentran reunidos los extremos necesarios para la procedencia de la acción declarativa de certeza: 1) la existencia de una relación jurídica y de un caso judicial y 2) el estado de incertidumbre.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----En cuanto a la legitimación activa, invocan el art. 43 de la Constitución Provincial y el art. 43 de la Constitución Nacional, que a su entender- resultan aplicables a la acción declarativa de certeza y de inconstitucionalidad intentada.- - - - - - -- - -
-----Finalmente, para el caso de considerarse negativa la admisibilidad del “recurso” por cuestiones de merituación referidas al “remedio procesal utilizado” solicitan que, en atención al principio iura novit curia, se reencause la acción incoada bajo el procedimiento que determine su admisibilidad.- -
-----De lo expuesto fácil es colegir que los actores no han sido claros en cuanto a cuál es la vía elegida para solicitar la declaración de inconstitucionalidad de la Ley Nº 4717 al considerarla “violatoria de sendos derechos constitucionales nacionales, provinciales y de aquellos protegidos por el bloque de constitucionales del art. 75 inc. 22 de la Constitución Nacional”, conforme punto III de fs. 7 vta. - - - - - - - - - - -
-----DICTAMEN DE LA PROCURACIÓN GENERAL.- - - - - - - - - - - - -
-----A fs. 16/31 la Sra. Procuradora General, Dra. Silvia Baquero Lazcano, propone el rechazo in limine de la acción incoada. Transcribe distintas partes del texto de la presentación efectuada a fin de destacar que aquella es a todas luces confusa en cuanto al tipo de acción que se intenta incoar.- - - - - - - -
-----Opina que resulta imposible que este Superior Tribunal de Justicia reencauce la acción tal como lo solicitan, ya que la presentación es confusa e imprecisa y, aún así, si eventualmente se entendiera que comparte la naturaleza jurídica de alguna de las tres posibles acciones (declaración de certeza, amparo-mandamus-prohibimus o acción de inconstitucionalidad), destaca que no se ha demostrado el cumplimiento de los presupuestos de admisibilidad de ninguna de ellas, por lo que corresponderá su rechazo sin más. - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Puntualiza que el planteo se efectúa respecto de una norma sancionada el 15/12/11 y, al respecto, destaca que el Legislador Funes (uno de lo accionantes) ya estaba en ejercicio de su cargo y participó en su iter formativo o debió hacerlo- sin manifestar impedimentos ni realizar obstrucciones. Considera que el primer óbice para la procedencia del amparo es la ausencia de un requisito esencial, cual es la urgencia o el peligro en la demora, como así también la existencia de un daño inminente, extremos que no han sido acreditados y que no se evidencian palmariamente.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Señala que la Jurisprudencia y la Doctrina son pacíficas al definir la naturaleza jurídica de la acción declarativa de certeza, como al delimitar los recaudos de admisibilidad y procedencia de la misma. En tal sentido, y luego de realizar un desarrollo del instituto, expresa que en el caso de autos no corresponde admitir la acción, por cuanto los accionantes no logran señalar de manera cabal y contundente cuál es la situación de incertidumbre que surge de la aplicación de la Ley Nº 4717. Agrega que sólo se limitan a afirmar la inconstitucionalidad de la norma sancionada mencionando supuestos que ni siquiera tienen la contundencia suficiente en su relato (vg. se denuncia que por aplicación de las disposiciones de la Ley Nº 4717 “no se trató de una mera actualización, sino que se trató de una grave alteración que alcanza en algunos casos aumentos de hasta el 450% en relación al período anterior”, sin mencionar o indicar a qué caso se refiere). - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----En cuanto a la pretensión de declarar la inconstitucionalidad de la norma menciona que los accionantes no logran evidenciar y mucho menos probar de qué modo la legislación aludida repugna, desconoce o vulnera los postulados constitucionales señalados.- - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Considera que la parte actora yerra en su apreciación al sostener que la legitimación requerida para la presentación de un amparo es perfectamente aplicable para quien pretende accionar en un juicio de inconstitucionalidad. Al respecto señala que la verificación de los recaudos y extremos necesarios de legitimación para este tipo de acciones es distinta a la que debe analizarse frente a la interposición de acciones procesales específicas de corte constitucional, establecidas en los arts. 43 a 45 de la Constitución Provincial y el art. 43 de la Constitución Nacional.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Destaca que la legitimación requerida para la acción de inconstitucionalidad no escapa a los criterios y recaudos generales de la legitimación procesal y, para el caso del legislador, la necesidad de probar si tal condición lo habilita a demandar la declaración de inconstitucionalidad de la ley como así también si ha demostrado detentar la titularidad de los derechos pretendidamente afectados por la norma.- - - - - - - - -
-----CONSIDERACIONES PREVIAS.- - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Pasando a resolver la acción incoada adelanto que, a mi entender, corresponde rechazar en este estadío la pretensión deducida, por las razones que en adelante expongo.- - - - - - - -
-----Coincido con la Procuración General en cuanto afirma que la excepcional garantía del amparo en cualquiera de sus formas (arts. 43, 44 y 45 de la Constitución Provincial), la acción de sentencia meramente declarativa (art. 322 del CPCC) y la acción de inconstitucionalidad (art. 793 y sgtes. del CPCC, independientemente de su control difuso por parte de los magistrados), son tres acciones completamente distintas, en las que su naturaleza jurídica difiere y los requisitos para acreditar la legitimación, como en lo que respecta a los demás extremos necesarios para su admisibilidad, son sustancialmente disímiles.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----De la lectura de la pretensión objeto de la acción intentada se puede colegir la escasez argumentativa del planteo efectuado, sumado a que tal como ya se adelantara- la parte actora es confusa en cuanto a cuál es la vía elegida para solicitar la declaración de inconstitucionalidad de la Ley Nº 4717, debiendo descartarse que estemos frente a una acción meramente declarativa de certeza. Menos aún puede encuadrarse la naturaleza jurídica de lo pretendido dentro de los parámetros de la excepcional garantía que distingue las del amparo-mandamus-prohibimus.- - - - - - - -
-----Ha de añadirse a lo expuesto que, tal como señala la Sra. Procuradora General, los accionantes no logran evidenciar y mucho menos probar de qué modo la normativa puesta en crisis repugna, desconoce o vulnera los postulados constitucionales mencionados.-
-----Por otra parte se advierte que en el caso de autos el planteo de inconstitucionalidad se efectúa respecto de la Ley Provincial A Nº 4717, sancionada el 15/12/2011 y promulgada el 20/12/2011 por Decreto Nº 66, (Publicado en el B.O. Prov. Nº: 5000 Pag.: 2), cuyo objeto fue cumplido al incorporar el artículo 1º a la Ley A Nº 2397. - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----A todo evento debió cuestionarse esta última, que es la que incorpora a su texto la modificación que le impone la ley Nº 4717, y es la norma aplicable a la situación cuestionada.- - - -
-----En lo referido a la invocación de la acción de amparo por inconstitucionalidad (fs.7 vta.) corresponde reiterar que la excepcionalísima vía intentada (amparo en cualquiera de sus formas), sólo puede atender a situaciones especialísimas en las que, dada la situación de urgencia de ningún modo se presenten medios administrativos o judiciales idóneos, y en las que los actos que supuestamente restringen su derecho se manifiesten de modo francamente manifiesto, claro y evidente, de una gravedad tal que no admita dilación alguna. En este sentido, es esencial que los jueces sean cuidadosos de la doctrina legal respecto de la notoriedad y constatabilidad de los actos que ameritan la acción, que resulten palmarios, tangibles y manifiestos para acreditar la gravedad, urgencia e irreparabilidad y particularmente la inexistencia de otra vía (Conf. STJRNCO: cf. STJRNCO: “MARCEL”, Se 26/09; “BUSTO”, Se. Nº 16/14).- - - - - - -
-----En el caso, no se encuentran acreditados los requisitos que hacen a la procedencia de esta excepcional acción. - - - - - - -
-----Debe recordarse que el Superior Tribunal de Justicia de Río Negro insistentemente ha sostenido -en punto a la petición de inconstitucionalidad articulada dentro del amparo-, que si bien el nuevo art. 43 de la Constitución Nacional establece que en el caso de la acción de amparo, "el Juez podrá declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva", no por ello es menos cierto que la violación de derechos y garantías debe ser francamente manifiesta, clara y evidente, de una gravedad tal que no admita dilación alguna. Que este principio se fundamenta en la necesidad de agotar una etapa de mayor amplitud de debate y prueba, ajena al ámbito procesal de esta naturaleza. Si es requerido el examen de la constitucionalidad de una norma, es menester que quien la dictó tenga la oportunidad, también constitucionalmente garantizada, de ser atendido en lo atinente a sus argumentos dirigidos a la defensa del ajuste constitucional del precepto que dicte. Para ello existen otras vías procesales que resultan idóneas para la defensa de derechos que se estimen afectados" (STJRNCO: BOSCO, Se. Nº 7/96; “ASOCIACION DEL PERSONAL POLICIAL Y PENITENCIARIO (ASUPOLP)”, Se. N º 99/12; “MELO”, Se. Nº 24/13). - - - - - - - -
-----Seguidamente, en cuanto a la acción meramente declarativa de certeza por inconstitucionalidad (fs.7) o acción declarativa de certeza (fs.7 y 10), corresponde señalar que el Superior Tribunal de Justicia, en las actuaciones caratuladas: "GOYE OMAR S/ ACCION MERAMENTE DECLARATIVA" (STJRNCO: Se. Nº 15/13), precisó que: "…la acción que se pretende encuadrar en una acción declarativa de certeza solo puede proceder cuando se reúnan los siguientes requisitos: a) Tratarse de una cuestión esencialmente jurídica; b) el derecho o el hecho cuya certeza se procura debe ser concreto, con proyecciones presentes o futuras y no versar sobre cuestiones abstractas o puramente teóricas; c) Debe existir un interés que justifique la declaración; y d) Que quien la provoque no disponga de otro medio para poner término al estado de incertidumbre. El interés supone la incertidumbre sobre un derecho y que esa incertidumbre ocasione un perjuicio al actor”.-
-----Además, la acción no puede prosperar si ella tiene otro ámbito de dilucidación donde queden mejor resguardados los eventuales derechos de terceros. (Conf. Vallejo, Morello, Colombo, Carnelutti del dictamen de la Procuradora General; STJRNCO: “PASTA”, Se. 55/11, STJ, 27-06-11).- - - - - - - - - -
-----También se ha dicho que "La acción meramente declarativa regulada en el art. 322 del CPCCN. requiere para su procedencia que concurran estos recaudos: 1) la necesidad de hacer cesar un estado de incertidumbre sobre la existencia, alcance o modalidades de una relación jurídica; 2) que esa falta de certeza pudiera producir un perjuicio o lesión actual al actor, y 3) que éste no dispusiera de otro medio legal para ponerle término) que concurra estado de incertidumbre sobre la existencia, alcance y modalidad de una relación jurídica entendiéndose por tal aquella que es concreta en el sentido que en el momento de dictarse el fallo, se hayan producido la totalidad de los presupuestos de hecho en que se apoya la declaración acerca de la existencia o inexistencia del derecho disentido (conf. Alsina, Hugo, "Tratado Teórico Práctico de Derecho Procesal Civil y Comercial", 2 ed., T.I, p. 355; CNApel. en lo Contencioso Administrativo Federal, Cap.Fed., Sala I, "Jugos del Sur S.A. c/ Estado Nacional (M. de E.y O.y S.P.) S/ Proceso de conocimiento" del 25-03-99; STJRNCO:“GOYE” ya citada). - - - - - - - - - - - - - -
-----En función de lo precisado, en el caso de autos los accionantes no logran señalar con claridad y, menos aún, demostrar cuál es el estado de incertidumbre que surge de la aplicación de la Ley Nº 4717, hoy incorporada a la Ley A Nº 2397.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----También debemos recordar que la declaración de certeza no puede tener carácter simplemente consultivo ni importar un pronunciamiento meramente especulativo, debiendo responder a un "caso" que busque prevenir los efectos de un acto en ciernes al que se atribuye ilegitimidad y lesión al régimen constitucional (cf. CSJN., I. 90. XXIV, Iribarren, C. R. c/Santa Fe, Provincia de s/Acción declarativa, 22-06-99, T. 322, p. 1253, JA. 17-11-99), y aún así, esta acción se agota en la declaración de la existencia o inexistencia de un derecho, procediéndose a la eliminación de una inseguridad o incertidumbre en el marco de una relación jurídica (Cf. STJRNCO: “GOYE”, antes citada)- - - - - - -----Como bien se ha indicado, las sentencias declarativas de certeza no tienen carácter ejecutorio sino que están al servicio del restablecimiento del derecho objetivo amenazado o lesionado por la falta de certeza. De allí que no se advierte en el caso cual sería la incidencia de una sentencia declarativa.- - - - - -
-----Sólo es admisible esta acción en la medida que no tenga un mero carácter consultivo ni importe una indagación especulativa, sino que el titular del interés jurídico busque precisar fehacientemente la modalidad de la relación jurídica que mantiene” (CN Fed. Contencioso administrativo, Sala V, 16 04 97 Muñoz, G. y otros c/Estado Nacional).- - - - - - - - - - - -
-----Como bien señala la Procuración General los presentantes aluden en su mayoría a antecedentes federales, concretamente de la CSJN donde procede la declaración de inconstitucionalidad a través de acciones meramente declarativas (vg. cita del caso “Santiago del Estero” y otros de fs. 10 vta. y notas al pie).
-----Repárese que en las jurisdicciones en las que no se encuentra prevista la acción autónoma de inconstitucionalidad, tal el caso de la Nación, la doctrina de la CSJN ha elaborado la declaración de inconstitucionalidad en base a la acción declarativa de certeza (Art.322 CPCC), como una de sus alternativas.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----En el ámbito de las provincias argentinas ha de estarse a la singularidad del sistema de derecho público provincial y en tanto cada una de ellas organiza los poderes y habilita las acciones. En este sentido la Provincia de Río Negro cuenta con una acción concreta (no abstracta) de inconstitucionalidad, con requisitos específicos, partes legitimadas y sentencias con alcances definidos y limitados al caso que se juzga (cf. art. 793 y ss. CPCC); ello, en cuanto a la competencia de este Superior Tribunal de Justicia (Cf. STJRNCO: “GOYE”, ya citada). - - - - - - - - - -
-----Sabido es que la declaración de inconstitucionalidad de una ley es una decisión de suma gravedad institucional que debe ser considerada y aplicada como última ratio del orden jurídico. En función de ello quien alega la inconstitucionalidad de una norma debe demostrar claramente de qué manera ésta contraría la Constitución, causándole de ese modo un gravamen y para ello es menester que precise y pruebe fehacientemente el perjuicio que le origina la aplicación de la normativa que tacha de inconstitucional, extremos estos que tampoco se demuestran en la presentación sub examine.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Como bien señala la Procuración General, la presunción de validez de la norma como acto emanado desde uno de los poderes del Estado, en este caso el legislativo, requiere para su impugnación de la acreditación clara de su incompatibilidad con la Norma Fundamental, donde el grado de certeza no se reduzca simplemente a una cuestión de materia opinable.- - - - - - - - --
-----Además, ya en lo atinente a la acción directa ante el Superior Tribunal de Justicia, prevista en el art. 793 y ss. del CPCC, es dable recordar que este Superior Tribunal de Justicia en el precedente caratulado: “VIA BARILOCHE SRL”, (STJRNCO Au. 20/06 del 28-02-06] citando la causa “FERRO”, (STJRNCO Se. 39/04 del 19-08-04) señaló que: “el art. 207 inc. 1 de la Constitución de la Provincia establece particularmente que el Superior Tribunal de Justicia ejerce la jurisdicción originaria y de apelación para conocer y resolver acerca de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas que estatuyan sobre materias regidas por esta Constitución y que se controviertan por parte interesada.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----El Código Procesal Civil, al regular el juicio de inconstitucionalidad ante el Superior Tribunal de Justicia en los arts. 793 a 799, deja sentadas las siguientes pautas para esa competencia singular: 1) la acción puede dirigirse para cuestionar una ley, decreto, ordenanza, resolución o reglamento que estatuya sobre materia regida por la Constitución de la Provincia; 2) la demanda debe interponerse ante el Superior Tribunal de Justicia dentro del plazo de 30 días, computados desde que el precepto impugnado afecte concretamente los derechos patrimoniales del actor. Al vencimiento de dicho plazo se considera extinguida la competencia originaria del Superior Tribunal, sin perjuicio de la facultad del interesado para ocurrir a la jurisdicción ordinaria en defensa de los derechos patrimoniales que estime afectados. Pero asimismo, y de acuerdo a la normativa emergente del art. 795 del CPCyC., el citado plazo no rige cuando se trata de normas de carácter institucional o que afecte derechos de la personalidad no patrimoniales”; postura reiterada (STJRNCO in re “VANNICOLA” Se. 177/06 del 19-12-06; “ENTRETENIMIENTOS PATAGONIA S.A. S/ ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD (ORD. MCIPAL. 2157 CM -11) AU. 33/12 del 14-06-12).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----En el caso de autos el carácter de la cuestión suscitada, el vencimiento de los plazos previstos al efecto, la dudosa legitimación de los actores para accionar por las vías intentadas y la forma confusa de demandar invocando tal legitimación operan como óbice a la procedencia del planteo.- - - - - - - - - - - - -
-----DECISORIO.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Por todo ello, corresponde rechazar la presentación intentada a fs. 7/14 de autos. Con costas (art. 68 CPCyC). Regúlanse los honorarios del Dr. Nicolás Andrés Suárez Coldman en 10 jus.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----MI VOTO.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
Las señoras Juezas doctoras Adriana C. ZARATIEGUI y Liliana A. PICCININI dijeron:- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Adherimos al voto y solución propuesta por el señor Juez preopinante.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----ASI VOTAMOS.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Los señores Jueces doctores Ricardo A. APCARIAN y Sergio M. BAROTTO, dijeron:- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Atento la coincidencia de los señores jueces preopinantes, nos abstenemos de emitir opinión (art.39 L.O.).- - - - - - - - -
-----MI VOTO.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Por ello,
EL SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA
R E S U E L V E:
Primero: Rechazar la presentación intentada a fs. 7/14 de autos. Con costas (art. 68 CPCyC). - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Segundo: Regular los honorarios profesionales del doctor Nicolás Andrés Suárez Coldman en la suma equivalente a Diez (10) jus (arts. 9 y ccdtes. Ley G N° 2212). Notifíquese a la Caja Forense y cúmplase con los aportes previstos por la Ley D N° 869.- - - -
Tercero: Regístrese, notifíquese y oportunamente archívese.- - -
Fdo.:ENRIQUE J.MANSILLA JUEZ ADRIANA C. ZARATIEGUI JUEZA LILIANA L.PICCININI JUEZA RICARDO A. APCARIAN JUEZ EN ABSTENCIONSERGIO M.BAROTTO JUEZ EN ABSTENCION ANTE MI: WENCESLAO ARIZCUREN SECRETARIO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA
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Poder Judicial de Río Negro