Proveído
Organismo: Secretaría Judicial Stj Nro. 4: Asuntos Originarios y Constitucional. (No Recursos) y Contenc.Adm
Ciudad: Viedma
N° Expediente: 26351/13
Fecha: 2014-02-11
Carátula: DIAZ, NADINA MARIEL S/ ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD (Art..50 última parte LEY G Nº4193 y Decreto Nº 1830/2012)
Descripción: Sentencia-Ced.
///MA, 11 de febrero de 2014.-
-----Habiéndose reunido en Acuerdo los señores Jueces del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro, doctores Liliana L. PICCININI, Sergio M. BAROTTO, Adriana C. ZARATIEGUI, Ricardo A. APCARIAN, y Enrique J. MANSILLA con la presencia del señor Secretario doctor Ezequiel LOZADA, para el tratamiento de los autos caratulados: “DIAZ NADINA MARIEL S/ ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD (Art. 50 última parte Ley G Nº 4193 y DECRETO 1830/2012), Expte. Nº 26.351/13, deliberaron sobre la temática del fallo a dictar, de lo que da fe el Actuario. Se transcribe a continuación los votos emitidos.- - - - - - - - - --
- - - - - - - - - - - - - V O T A C I O N - - - - - - - - - - - -
La Sra. Jueza doctora Liliana L. PICCININI dijo:- - - - - - - - -
-----A fin de dilucidar el cuestionamiento planteado por la parte actora corresponde en primer lugar una reseña de lo acontecido en estas actuaciones.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
----- 1.- ANTECEDENTES.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
----- DEMANDA.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----La acción interpuesta por Nadina Mariel Díaz pretende un pronunciamiento judicial de inconstitucionalidad, en los términos del artículo 793 CPCyC, del artículo 50, última parte, de la Ley G 4193 y el Decreto Provincial Nº 1830/12 que la removió como Escribana Adscripta del Registro Notarial Nº 9 de Villa Regina.--
-----Explica que fue designada en dicho carácter por Decreto Nº 1075/10, actividad que ejerció sin recibir sanciones disciplinarias; y que por Resolución Nº 327/12 la Legislatura provincial la designó en el cargo de Defensora del Pueblo (período 2012-2017) y que a raíz de ello el Colegio Notarial le concedió licencia en la función.- - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Luego por Decreto Nº 1830/12, en lo que es motivo de su acción, relata que fue removida de la adscripción.- - - - - - -----Respecto al artículo 50, última parte, de la Ley G 4193 señala que al permitir la remoción del Adscripto por la mera solicitud del titular, coloca a todo Notario adscripto en una situación de precariedad, en flagrante violación a la garantía de igualdad (art. 32 y cdtes. de la Constitución Provincial, art. 16 Const. Nacional y Pactos Internacionales).- - - - - - - - - --
-----Invoca, en sustento de su postura, los derechos a trabajar, la protección contra el distracto laboral arbitrario y todo acto confiscatorio, a ejercer una profesión válidamente obtenida y la inviolabilidad de la propiedad en sentido amplio (artículos 29, 39, 40 y cc de la Constitución Provincial; 14, 14 bis, 17, 75 inc. 22 y cc de la Constitución Nacional).- - - - - - - - - - - -
-----Expone que los actos institucionales agotaron su objeto consolidando definitivamente un derecho subjetivo pleno a la propiedad en sentido constitucional que implica el de ejercer tal adscripción.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Añade que el Colegio Notarial y el Poder Ejecutivo provincial van contra sus propios actos y la remueven de su función, desconociendo el principio de la continuidad jurídica del Estado y transgrediendo derechos adquiridos, la confianza legítima del administrado y la doctrina de los actos propios. Expresa que ello atenta contra su derecho a la propiedad y al debido proceso (arts. 17 y 18 C.N.), solicita en suma se haga lugar a la acción deducida.- - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Finalmente entiende de aplicación el principio de la confianza legítima en cuanto constituye una manifestación de equidad en punto a morigerar las consecuencias perniciosas sobre los particulares por decisiones de la Administración que no le pueden ser atribuidas a su propia conducta.- - - - - - - - - - --
-----TRASLADO DE LA FISCALÍA DE ESTADO.- - - - - - - - - - - -----A fs. 37/47 contesta la demanda la Fiscalía de Estado. En primer lugar, niega lo allí invocado; la procedencia de la acción intentada y en consecuencia que la normativa sea inconstitucional. En lo puntual, niega que la actora tenga derechos adquiridos, señalando que su designación reconoce el marco legislativo de la Ley G Nº 4193 y que por lo tanto no puede enarbolar mejores derechos de los que le acuerda la norma. - - --
-----Añade que la actora por ser Escribana- sabía del marco normativo y por lo tanto aceptó los alcances legales de su designación como adscripta, por lo que en virtud de la doctrina de los actos propios, no puede ahora tachar de inconstitucional una norma que no mereció objeciones de su parte al momento de su designación.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Señala que los adscriptos “solo” suceden al titular si registran cinco años en ejercicio, y en caso contrario se desempeñarán como interinos por el lapso de un año, tras lo cual se llama a concurso de oposición, por lo que entiende que el agravio relativo a los derechos adquiridos es inaceptable.- - - - -----En cuanto a la licencia, concedida al momento de ser designada Defensora del Pueblo, considera que tampoco resulta atendible el argumento de la actora relativo a que el Estado actuó de mala fe al decretar su remoción, puesto que una norma es inconstitucional cuando repugna los principios consagrados en la Carta Magna, y que con la mala fe se cuestiona un proceder del Estado y no una colisión entre una norma inferior y el texto constitucional.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----También señala que no está acreditada una afectación actual a los derechos patrimoniales de la actora en los términos del art. 794 del CPCyC, la que eventualmente podría suceder si la actora decide dejar su actual cargo, pero aún así se desconocen las decisiones laborales que podría adoptar la presentante, con lo cual entiende que el agravio no es concreto.- - - - - - - - --
-----TRASLADO AL COLEGIO DE ESCRIBANOS.- - - - - - - - - - - - --
-----Solicitado por la Fiscalía de Estado, se cita como tercero al Colegio de Escribanos (fs.50) sin objeciones por parte de la actora; y a fs. 57/60 el Dr. Fernando Detlefs, en representación de dicho Colegio peticiona el rechazo de la citación de la entidad por considerar que falta “comunidad” entre su asistida y el Estado provincial en la controversia, a la vez que sostiene que su representada no podrá ser condenada. No obstante ello y al sólo efecto de salvaguardar los intereses de la referida entidad colegiada, adhiere en todos sus términos al escrito presentado por la Fiscalía de Estado.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----A fs. 63/65 consta la réplica de la Fiscalía de Estado a la presentación del Colegio Notarial, haciendo hincapié en las funciones del Colegio profesional, particularmente relativas a vigilar el cumplimiento de la ley G Nº 4193.- - - - - - - -----Finalmente, ante el pedido de la actora, y tras declararse la cuestión como “de puro derecho”, las partes produjeron su alegato en el que mantuvieron sus posiciones.- - - - - - - - - --
-----DICTAMEN DE LA PROCURACIÓN GENERAL.- - - - - - - - - - ------A fs.99/107, la Procuración General dictamina proponiendo el rechazo de la acción de inconstitucionalidad planteada, con imposición de costas. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----En tal sentido, advierte que no obstante el esfuerzo discursivo, la presentación de la accionante, no logra evidenciar y probar de qué modo la normativa aludida repugna, desconoce o vulnera los postulados constitucionales mencionados. Ello así, en tanto la presunta conformidad de las normas jurídicas dictadas por los órganos legisferantes con las normas constitucionales, no debe ceder sino ante una prueba contraria tan clara y precisa como sea posible (Cf. CSJN."Pereyra Iraola c/Prov. de Córdoba", Fallos: T. 207, pág. 249. (STJRNCO: "Deflorian, R. c. y Otros s/Acción de Inconstitucionalidad", Se. 20/97 del 11-04-97). - - -
-----A su entender, no se ha puesto en evidencia de modo claro y concreto de qué modo se habrían vulnerado los principios y garantías constitucionales; y no se ha explicitado claramente la ausencia de razonabilidad de la medida adoptada sobre la base de la normativa cuestionada, que ponga a la luz la afectación de la garantía de igualdad frente a la ley. - - - - - - - - - - - - - -
-----A ello agrega que, si bien la accionante fundamenta su posición en el principio de la continuidad jurídica del Estado, los derechos adquiridos, la confianza legítima del administrado y la doctrina de los actos propios, estos mismos argumentos se vuelven en su contra en tanto la misma accionante aceptó los alcances legales de su designación como adscripta, conociendo por ende el marco normativo y sometiéndose al mismo.- - - - - - - - -
-----Precisamente, es en virtud de la doctrina de los actos propios que la aquí accionante no se encuentra facultada a tachar ahora de inconstitucional una norma que no mereció objeciones de su parte al momento de su designación.- - - - - - - - - - - - - -
-----En lo referido al alcance que pretende darle la actora a sus hipotéticos derechos adquiridos, señala la Procuración General que el régimen de la Ley G 4193 prevé en su artículo 51 que el escribano adscripto sólo sucedería directamente al titular por renuncia, incapacidad o fallecimiento de éste, si tuviera una antigüedad mínima en dicho registro de cinco años, contados desde el hecho que produce la vacancia hacia atrás. En el caso contrario, hasta tanto sea cubierta la vacante, se desempeñará como interino por un período de un año como máximo, estableciéndose luego la adjudicación del registro en concurso de oposición y antecedentes. Y a ello agrega que de acuerdo a las constancias de autos (fs. 4), la designación de la actora como adscripta data del 30 de noviembre de 2010, con lo cual tampoco desde este punto de vista el reclamo resulta atendible, en tanto la remoción se produjo a escasos dos años de aquél acto (fs. 10).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Ya en lo referido al principio de la confianza legítima, como exigencia del estado de derecho, señala que la demanda no termina de aclarar de qué modo puede resultar imprevisible una determinación del Poder Ejecutivo adoptada sobre la base de una normativa legal expresa prevista en el régimen particular del Notariado, el mismo sobre cuya base fuera designada en su momento la ahora accionante como Escribana Adscripta. - - - - - - - - - -
-----Funda el criterio expuesto en su dictamen con cita de anteriores intervenciones de esa Procuración General, en cuanto a la aplicación del principio de que la declaración de inconstitucionalidad de una ley es un acto de suma gravedad institucional que debe ser considerada como ultima ratio del orden jurídico. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----CONSIDERACIONES PRELIMINARES.- - - - - - - - - - - - - -----GRAVEDAD INSTITUCIONAL DE LA DECLARACIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----En oportunidad de dictaminar como Procuradora General ya he expresado que la acción autónoma de inconstitucionalidad de ninguna manera puede transformarse en una herramienta para evaluar el acierto u oportunidad de un acto de gobierno dictado conforme a las facultades que le son propias, en tanto configura un proceso constitucional que tiene por objeto la tutela -lato sensu- de la norma suprema y constituyéndose de tal modo, en baluarte para la defensa de los principios, derechos y garantías consagrados en ella y en los Tratados Internacionales, que se asimilan en jerarquía por obra del art. 75 inc. 22, llamado “bloque de constitucionalidad”, contra actos ilegítimos que violen la misma (Conf. PG Dictamen 189/09, 11/11/09). - - - - - -
-----La declaración de inconstitucionalidad de una norma, por su gravedad y delicadeza, constituye la "ultima ratio" del orden jurídico, y debe ser practicada con restrictividad en atención a la presunción de validez que asiste a las normas emanadas de los Poderes competentes del Estado, y que deben ser armonizadas con el todo, entendido como un sistema (cf. Dictamen 206/09, de fecha 17/12/09).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Debe mediar una clara e indubitable demostración de que los actos impugnados se oponen a la Constitución, ley suprema del Estado rionegrino. A la inversa, si caben dudas en su estado de conflicto con la Constitución, ningún tribunal está habilitado a declarar la inconstitucionalidad de una norma.- - - - - - - - - -
-----En este tipo de acciones, el gravamen, el perjuicio, debe consistir en una significativa afectación a los derechos constitucionales, de tal gravedad que su declaración de inconstitucionalidad se presente como valla insalvable…” (cf. STJRNCO. Se. Nº 34/08).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----En igual sentido este Superior Tribunal de Justicia ya ha sostenido que “No puede suponerse por parte de los titulares de los poderes del gobierno, un propósito preconcebido de ejecutar actos contrarios a la Alta Carta Provincial y a la Ley Fundamental del país. Es por ello que los Tribunales deben, en principio, presumir su constitucionalidad mientras no se compruebe clara y precisamente lo contrario (Cf. V. Segundo Linares Quintana, Reglas para la Interpretación Constitucional, pág. 140-290, Ed. Plus Ultra…)”. - - - - - - - - - - - - - - - - -----Delimitado tal marco conceptual he de ingresar al análisis particular de cada uno de los cuestionamientos sobre la inconstitucionalidad de la citada normativa que rige el ejercicio de la profesión de notario en la Provincia de Río Negro.- - - - -
-----DERECHO AL TRABAJO. REGULACIÓN DEL NOTARIADO.- - - - - - -----Ahora bien, en cuanto a la invocación referida al ejercicio de la profesión como derecho a trabajar, ha de tenerse en especial consideración la compleja naturaleza jurídica que rodea al escribano público registral.- - - - - - - - - - - - - - - - --
-----La CSJN ha definido al escribano como un profesional del derecho afectado a una actividad privada, pero con atributos que en parte lo equiparan a la gestión pública, cuyos actos, vinculados al comercio jurídico privado, dan fe de esas relaciones privadas y no expresan la voluntad del Estado como éste normalmente la exterioriza a través de sus órganos (Fallos: 306:2030).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----La reglamentación a que puede someterse el ejercicio de las profesiones liberales, ofrece un aspecto esencial tratándose de los escribanos, porque la facultad que se les atribuye de dar fe a los actos y contratos que celebren conforme a las leyes, constituye una concesión del Estado, acordada por la calidad de "funcionario" o de "oficial público", que corresponde a los escribanos de registro" (Conf. Fallos: 235:445). De estas conclusiones surge, reafirmada, la naturaleza atribuida a la actividad notarial sin que obste a ello la caracterización de su vínculo con el Estado dentro de un régimen de concesión, toda vez que éste no importa adjudicar a sus beneficiarios el rango de funcionarios públicos (conf. Fallos: 306:2030).- - - - - - - -----En este sentido, la Corte Suprema de Buenos Aires ha expresado que el ejercicio de la profesión de escribano no reviste carácter absoluto, atento que la ley del notariado lo supedita a la obtención de uno de los Registros creados por el Poder Ejecutivo o de una adscripción, y que el sometimiento al régimen de matriculación previsto no es voluntario, ya que constituye el único camino para acceder al ejercicio de la actividad que precisamente constituye el objeto de esa profesión; tratándose de limitaciones al ejercicio de la profesión liberal que resultan esenciales en este caso, por cuanto la facultad que se les atribuye de dar fe a los actos que celebren conforme a las leyes, importa una concesión del Estado que es acordada por la calidad de funcionario o de oficial público que corresponde a los notarios con registro (cf, C.S.N.,13/8/98, Colegio Escribanos de Capital Federal, LA LEY, 1999-E, 22).- - - - - - - - - - - - - --
-----En rigor de verdad la actividad del notariado público, más allá de sus funciones fedatarias, es una profesión que sólo encuentra una necesaria "habilitación" por parte del Estado (artículos 29 y 30 de la Ley G Nº 3193). El escribano es un profesional del derecho que satisface o ejercita una función pública (Conf. ALTERINI, Jorge Horacio La Ley, 2010-A, 673) sin integrar los órganos de la Administración (Fallos: 306:2030), por lo que carece del status de funcionario público, no obstante que su designación y remoción tenga génesis en decisiones del Poder Ejecutivo (Conf. Villalba Ovejero, Rodolfo, “El escribano es o no funcionario público?”, LLNOA 2013).- - - - - - - - - - - - - - --
-----En los fundamentos del proyecto que originó la Ley G Nº 4193 se expresó:"La base en la que se funda la estructura de este Proyecto, ha merecido sobresalientes críticas por parte de la Academia Nacional del Notariado, la Universidad Notarial Argentina y el Consejo Federal del Notariado Argentino, quienes consideran que está prolijamente esquematizada y sumamente cuidada la terminología jurídico notarial empleada, sin que la misma pueda resultar abstracta o confusa, sino afirmándose sobre postulados comunes al notariado en general y al rionegrino en particular…””…Los principios del sistema de notariado latino, que son el reflejo de la historia y tradición, representan el sentido social de la función notarial, y que fueran condensados en la Carta de Principios Notariales de Costa Rica, elaborado en febrero de 2005 por la Unión Internacional del Notariado -que nuestro país integra como Miembro Fundador-, son una prieta síntesis del sentido de este Proyecto regulador de la actividad fedante por excelencia (cf. Proyecto de Ley N° 637/2006,http://www.legisrn.gov.ar/LEGISCON/despliegowp.php). - -
-----Entre los principales principios podemos destacar: Principio 2º. La función notarial es una función pública, por lo que el Notario tiene la autoridad del Estado. Es ejercida en forma imparcial e independiente, sin estar situada jerárquicamente entre los funcionarios del Estado. Principio 13º. La ley de cada Estado determinará las condiciones de acceso a la profesión notarial y de ejercicio de la función pública notarial, estableciendo a tal fin las pruebas o exámenes que se estimen oportunos, exigiendo en todo caso a los candidatos el título de graduado o licenciado en Derecho y una alta calificación jurídica.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Expresado lo anterior he de concluir que no advierto afectación alguna al derecho a trabajar o ejercer la profesión en la regulación del ejercicio de la profesión del notario previsto en la ley G 4193 y en especial del invocado artículo 50, dadas las particularidades propias del ejercicio del notariado antes referidas.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----DOCTRINA DE LOS ACTOS PROPIOS.- - - - - - - - - - - - - - --
-----La aplicación de la teoría de los actos propios no surge adecuada como argumento para fundar una acción de inconstitucionalidad donde no se encuentra en el fondo de la cuestión- en discusión las conductas de las partes, sino que el objeto planteado se centra en verificar si el artículo 50 al facultar al Poder Ejecutivo, con la mera solicitud del escribano titular, para remover al escribano adscripto, violenta los principios y garantías constitucionales invocados.- - - - - - - - -----La doctrina de los actos propios señala que el ordenamiento jurídico no protege las conductas contradictorias; la buena fe impone a toda relación o situación jurídica el deber de salvaguardar la confianza que ha generado en una parte el comportamiento que la otra ha asumido anteriormente (MAIRAL, Héctor A., La Doctrina de los Actos Propios y la Administración Pública, Depalma, Buenos Aires, 1988, p.5.). Aquí, no existió tal obrar contradictorio. Por el contrario, el Estado actuó dentro de las previsiones que la regulación del ejercicio del notariado le da. El tema, reitero no es la conducta asumida por el Poder Ejecutivo. Por el contrario, lo que se desprende de la demanda es que la actora pretende se verifique la constitucionalidad del plexo que permitió al Poder Ejecutivo dictar el Decreto de remoción.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Además, ha de advertirse que no procede la aplicación de la regla de los actos propios cuando existe norma que autorice la contradicción (COVIELLO, Pedro José Jorge, La protección de la confianza del administrado: derecho argentino y derecho comparado, Lexis Nexis, Abedelo-Perrot, Buenos Aires, 2004, p.412. MAIRAL, Héctor A., La Doctrina de los Actos Propios y la Administración Pública, Depalma, Buenos Aires, 1988, pp. 54-55).- -----La remoción efectuada por el Poder Ejecutivo, en uso de las facultades dispuestas por el artículo 50 de la Ley G Nº 4193 no puede considerarse una conducta contradictoria cuando obró dentro de la discreción legal. Claramente la doctrina de los actos propios no resulta aplicable en autos. - - - - - - - - - - - - --
-----Tal como lo relata la actora, pareciera que su voluntad no estuvo presente en cada uno de los actos que plasmaron las sucesivas designaciones. Refiero con ello a que la propia actora se sometió a los regímenes públicos para ejercer su profesión y con tal actuar consintió los alcances legales de su designación como adscripta, conociendo por ende el marco normativo. - - - - - -----Por ello, al aceptar la designación como Defensora del Pueblo y apartarse voluntariamente de la función de escribana adscripta no puede ahora objetar la remoción a la que estaba expuesta.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----DERECHOS ADQUIRIDOS.- - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Ahora y una vez más circunscribiendo la acción al objeto que persigue un juicio de inconstitucionalidad afincado exclusivamente en la colisión de la norma denunciada con el ordenamiento constitucional, he de analizar si el mentado artículo 50, vulnera el derecho de propiedad (derechos adquiridos) de los escribanos adscriptos cuando se los remueve a sola solicitud del titular. - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
------Mal puede invocarse un derecho adquirido que nazca de una relación que se origina transitoria y precariamente (tal el carácter del adscripto). Para tener un derecho adquirido a la permanencia ha de transitar el tiempo y las causales previstas en dicha norma. Tal permanencia no la tenía la Sra. Díaz.- - - - - -
-----El artículo 51 de la Ley G 4193 prevé que el escribano adscripto sólo sucederá directamente al titular por renuncia, incapacidad o fallecimiento de éste, si tuviera una antigüedad mínima en dicho registro de cinco (5) años, contados desde el hecho que produce la vacancia hacia atrás. Caso contrario, hasta tanto sea cubierta la vacante, se desempeñará como interino por un período de un (1) año como máximo, estableciéndose luego la adjudicación del registro en concurso de oposición y antecedentes. Cabe aquí consignar que de acuerdo a las constancias de fs. 4, surge que la designación de la actora como adscripta data del 30-11-2010, con lo cual tampoco desde este punto de vista el reclamo resulta atendible, en tanto la remoción se produjo a los dos años de aquél acto (fs. 10).- - - - - - - - -----CONFIANZA LEGÍTIMA.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Más improcedente aún resulta el argumento afincado en la violación al principio de la confianza legítima.- - - - - - - -----El principio protector de la confianza es un principio del derecho administrativo que atribuye responsabilidad al poder público cuando mediante su actuación (que puede ser válida y legítima), desconoce la confianza que los ciudadanos depositan en la estabilidad de determinado acto administrativo o, de manera general, en su actuación; generándoles graves perjuicios que aquéllos no tienen el deber jurídico de soportar (cf.ALONSO GARCÍA, María Consuelo, “La responsabilidad patrimonial del Estado Legislador”, Marcial Pons, Madrid, 1999, p. 109).- - - - -
-----Como bien resalta el dictamen de la Procuración General: “todos los actos de los órganos de poder deben de emitir actos razonables y, por tanto y en primer lugar previsibles” (Cf. María Angélica Gelli, “Reforma al Sistema Previsional”, La ley Octubre 2008, pag. 51/52).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Expuesto ello, no explica la actora de qué modo puede resultar imprevisible una determinación del Poder Ejecutivo adoptada sobre la base de una normativa legal expresa prevista en el régimen particular del Notariado, el mismo sobre cuya base fuera designada en su momento como Escribana Adscripta.- - - - - -----COROLARIO.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Rechazados los argumentos traídos por la actora corresponde el control de constitucionalidad y convencionalidad, tal como lo expresan desde hace algún tiempo los Magistrados de la Corte Interamericana quienes ejercitan lo que ha dado en llamarse a partir del caso “Myrna Mack Chang” (Corte IDH, Caso Myrna Mack Chang Vs. Guatemala, Sentencia de 25 de noviembre de 2003, Serie C No. 101, Voto Concurrente Razonado del Juez Sergio García Ramírez) el "Control de Convencionalidad", lo que obviamente significa una comparación entre el Pacto de San José de Costa Rica (Adla, XLIV - B, 1250) y otras convenciones a las que nuestro país ha adherido. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----En tal sentido se expresó la CIDH en el caso “Trabajadores Cesados” al sostener que "...cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque el efecto útil de la Convención no se vea mermado o anulado por la aplicación de leyes contrarias a sus disposiciones, objeto y fin (Caso Trabajadores Cesados del Congreso, Aguado Alfaro y otros Vs. Perú, Sentencia de 24 de Noviembre de 2006, Serie C No. 158, párr. 128. Idem Corte IDH, Caso Almonacid Arellano y otros Vs. Chile, Sentencia de 26-09-06, Serie C No. 154, párr. 124; STJRNCO Se. Nº 129/11).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Expresado ello he de señalar que la acción propuesta ha de rechazarse atento no se advierte colisión entre las normas denunciadas y el ordenamiento constitucional en su conjunto.- -----Ello así, por los argumentos antes vertidos y dado que en la acción de inconstitucionalidad, el gravamen, el perjuicio, debe consistir en una significativa afectación a los derechos constitucionales, de tal gravedad que su declaración de inconstitucionalidad se presente como valla insalvable" ("Vazzana" del 10-03-98; Se. N° 109/01 "Fiscalía Municipal de Villa Regina s/acción de inconstitucionalidad (ordenanza N° 34/2000), de fecha 23-08-01).- - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----El escribano público atiende un servicio público de extraordinaria importancia, destinado a dar autenticidad a los hechos pasados ante él mismo. Y precisamente, porque presta un servicio público, es que su desempeño no resulta totalmente libre, sino que se encuentra de alguna manera circunscripto por ciertas restricciones impuestas por la ley; entre ellas la forma de designación y remoción. Todo ello como consecuencia directa de que los registros y protocolos notariales son del dominio público del Estado Provincial (conf. Artículo 29 de la Ley G n 4193) quedando en manos del Poder Ejecutivo la facultad de designación y remoción de conformidad a la ley.- - - - - - - - - - - - - - --
-----La especial característica que tiene el acceso y función del adscripto, el cual es propuesto para el cargo por el notario titular y no por concurso, tiene igual competencia que este último, actúa en su oficina y en sus mismos protocolos, lo reemplaza en caso de ausencias o impedimento transitorio, y el titular responde solidariamente de la actuación del adscripto, todo lo cual da cuenta que ha de mediar en la vigencia de la adscripción ese especial grado de confianza y afinidad, al que se ha aludido, y que "perdido" posibilita el cese del ejercicio "sin expresar causa" (Conf. Gómez, María Elena; Ruberto de Santos, Patricia s/ Sanción", 22/2/2000, Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial, La Plata, Bs. As.,Sala 03; Id Infojus: FA00010935).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Por todo lo expuesto no advierto en la facultad conferida al Poder Ejecutivo, de remover al escribano adscripto a simple solicitud del titular (artículo 50 in fine) contradicción alguna con el ordenamiento constitucional. - - - - - - - - - - - - - - -
-----En consecuencia propongo al Acuerdo el rechazo de la acción impetrada contra el artículo 50 párrafo final de la ley G Nº 4193 y del Decreto 1830/12). Con costas.- - - - - - - - - - - - - - --
-----MI VOTO.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
El señor Juez doctor Sergio M. BAROTTO, dijo:- - - - - - -----Disiento, respetuosamente, con la solución propuesta en el voto de la Señora Jueza preopinante. Entiendo que el artículo 50 de la Ley G Nº 4193, en cuanto faculta la revocación sin causa y sin más motivación que la simple invocación del Escribano titular del Registro Notarial de que se trate, resulta inconstitucional.-
-----Ello así porque no aparece como ajustada al orden constitucional nacional ni provincial una norma mediante la cual un órgano que cumple funciones delegadas por el Estado pueda decidir acerca de un par, sin dar razón suficiente sobre su accionar. Si se repara en la nota que obra a fs. 05 del trámite administrativo que corre por cuerda (Expte. Nº 015392, Año 2012, Letra G del Ministerio de Gobierno de la Provincia de Río Negro), se tiene que la Escribana Alba Gladys Moreira, sin fundamento alguno, pide la remoción de la Escribana Adscripta aquí actora; y no esgrime motivo para pedir dicha remoción porque así se lo permite el Artículo 50 de la Ley G Nº 4193. La Escribana Díaz logró la calidad de adscripta, lo que la habilita para ejercer la profesión señalada, luego de sortear el estricto derrotero procedimental que al respecto determina la misma Ley -que, bueno es decir, es común en cuanto a exigencias de admisibilidad, tanto para adscriptos como para notarios titulares-. Luego, la nombrada comienza a ejercer la notaría; lo hace por más de dos años (cfme. cotejo de Decreto 1075/10 de fs. 05, expediente administrativo y de Decreto 1830/12 de fs. 14 del mismo trámite) y es removida por la sola voluntad de la titular del Registro Notarial Nº 9 de Villa Regina (RN).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Me animo a decir que la norma cuestionada avala un obrar caprichoso (“Determinación que se toma arbitrariamente, inspirada por un antojo” www.rae.es). Y no puede legitimarse desde el derecho, como método de organización social, el capricho o la arbitrariedad; mucho menos frente a quien se encuentra trabajando profesionalmente y, de un día para otro -sin preaviso- y sin que resulte necesario motivar lo decidido, se le hace saber que ya no podrá continuar en su métier.- - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Traigo a colación para resolver y hago mía la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que ha determinado que “La reglamentación de la actividad del notariado se justifica por su especial naturaleza, pues la facultad que se atribuye a los escribanos de registro de dar fe a los actos y contratos que se celebren constituye una concesión del Estado, pero las restricciones e inhabilidades a que puede sujetarse el ejercicio de la aludida profesión son válidas en la medida en que resulten razonables, mantengan adecuada proporción con la necesidad de salvaguardar el interés público comprometido y no conduzcan a una desnaturalización del derecho constitucional a trabajar” (CSJN, Jimenez, María Elena c/ Provincia de Salta, J.126.XLII, T.334, P. 434, 19.04.2011). No es razonable -siquiera al observador profano- que, como en el caso, el ejercicio profesional concedido reglamentariamente pueda ser abortado intempestivamente y sin causa y, claramente, dicho accionar ha desnaturalizado el derecho constitucional a laborar. La Escribana Díaz pidió ser designada notaria adscripta a un Registro Notarial provincial; lo consiguió cumpliendo para ello con todos los postulados reglamentarios vigentes; trabajó concretamente durante más de dos años en dicha función; se le concedió licencia en su función notarial mientras permaneciese en su cargo político de Defensora del Pueblo de la Provincia de Río Negro (cfme. Resolución Nº 119/12 del Colegio Notarial de la Provincia de Río Negro obrante en copia a fs. 09 de autos) y se la termina removiendo de la función en virtud del solo reclamo inmotivado de la Titular del precitado registro Notarial, quien hace para ello uso de la norma en análisis.- - --
-----No pueden caber dudas en cuanto a que la expectativa futura de la Dra. Díaz era la de recuperar su labor de escribana adscripta en el momento en que abandonase cargo público que a la fecha detenta, ya que ese y no otro puede ser el entendimiento que dimana a partir del propio pedido que se hace desde la actora (si no le interesase recuperar la labor a futuro, directamente habría renunciado a la adscripción notarial detentada) y desde la concesión de la licencia antes mencionada, de acuerdo a los términos y alcances dados a la misma. Entonces, no comparto las alegaciones efectuadas a fs. 41/42 por parte de la Fiscalía de Estado en cuanto a que la actora no posee perjuicio patrimonial actual que la habilite a reclamar la inconstitucionalidad del Artículo 50 de la Ley G Nº 4193. Hay afectación patrimonial concreta en disputa: si se confirmase la constitucionalidad de la norma mencionada en el reglón anterior -y, por ende, se diese aval jurisdiccional al Decreto Nº 1830/12 del Poder Ejecutivo provincial-, la Dra. Díaz habría perdido para siempre un derecho de incontrastable contenido patrimonial cual es la posibilidad de ejercer como escribana adscripta en el ámbito de competencia del Registro Notarial al cual se encuentra vinculada.- - - - - - - --
-----En abundamiento a lo señalado en el párrafo anterior, coincido con lo postulado por la actora a fs. 23/25 en cuanto a que a través del dictado del Decreto Nº 1830/12, luego de que se la tuviese -primero- como escribana adscripta y -segundo- se le concediese licencia en dicha función mientras perdurase en su cargo público reseñado, se ha dado de bruces con la noción de “confianza legítima” en cuanto al obrar futuro del Estado, standard jurídico aquél que “...alude a la situación de un sujeto dotado de una expectativa justificada de obtener de otro, una prestación, una abstención o una declaración favorable a sus intereses, derivada de la conducta de este último, en el sentido de fomentar tal expectativa.” (Hildergard S. de Sansó, El Principio de Confianza Legítima o Expectativa Plausible en el Derecho Venezolano, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, www.acaderc.org.ar), agregando dicha doctrinaria, en su mismo trabajo, que “…una serie de fundamentos básicos del Derecho, en un grado mayor o menor, han sido vinculados por la doctrina con la idea de la confianza legítima los cuales sí están, en su mayoría, desarrollados en la esfera normativa, o bien ampliamente tratados en todos los estudios que versan sobre las fuentes. Los conceptos aludidos son: la buena fe, el estado de derecho, la seguridad jurídica, los derechos fundamentales, la equidad y la justicia natural.” (“negrita” de su original).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Al respecto, y antes de ahora, este Cuerpo ha expresado que “…la confianza legítima constituye una exigencia del Estado de Derecho entendido éste como estado de razón. En consecuencia todos los actos de los órganos de poder deben de emitir actos razonables y, por tanto y en primer lugar previsibles. Se ha dicho, que el Estado de derecho se forja inicialmente para limitar la actuación del Poder Ejecutivo; pero, a su lado también, se buscó limitar la omnipotencia legislativa. En ese contexto es posible concebir la confianza legítima como garantía de los particulares ante determinadas actuaciones de los poderes públicos, inclusive resguardado el principio de legalidad administrativa” (Cf. Se. Nº 72/09, en autos: “G., H. L. Y CENTRAL DE TRABAJADORES DE LA ARGENTINA REGIONAL RIO NEGRO S/ AMPARO S/ COMPETENCIA"; María Angélica Gelli, “Reforma al Sistema Previsional”, La ley Octubre 2008, pag. 51/52; Coviello, Pedro José Jorge, “La protección de la confianza del administrado. Derecho argentino y derecho comparado”, Colección Derecho Administrativo, Lexis Nexis, Abeledo Perrot, Bs. As, 2004, pag. 358 y sgtes.).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----No puede aplicarse la doctrina de los actos propios en contra de la actora -al sostener que se sometió voluntariamente al régimen que ahora impugna parcialmente, cuando concursó para ser escribana adscripta- pues, al momento en que la Dra. Díaz aspiraba a quedar habilitada legalmente para ejercer la notaría no tenía ninguna otra posibilidad sino que adherir sin hesitación alguna a dicha reglamentación. No podría haber planteado -por claramente absurda e improponible- una acción de inconstitucionalidad preventiva en contra del Artículo 50 en análisis, para la eventualidad de resultar ganadora del concurso para escribanos adscriptos al cual se postulaba. En caso emparentado con el de autos, ha dicho la Corte Suprema de Justicia de la Nación que “No media un supuesto de voluntario sometimiento a un régimen jurídico que obste a su ulterior impugnación constitucional, si la solicitud de inscripción en el registro respectivo era, como en el caso de la matriculación prevista por la ley 12.990, el único camino para acceder al ejercicio de la actividad que constituye el objeto de su profesión” (CSJN, Colegio de Escribanos de la Capital Federal s/ Situación planteada con la matriculación de la escribana Laura Nedoch, C.1656.XXXII, T.321, P.2086).- El planteo al respecto efectuado a fs. 71/73 por la Fiscalía de Estado debe ser desestimado.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----En cuanto a la legislación comparada provincial que esgrime la Fiscalía de Estado y de la cual surge que varios otros estados provinciales del país contienen normas iguales o similares al Artículo 50 de la Ley G Nº 4193 no tiene peso para justificar la constitucionalidad de la misma sino que, en todo caso, aquellas otras normas deben ser entendidas, solamente, como fuentes relativas del derecho -como lo es, el definitiva, todo el derecho comparado- pero en manera alguna puede asignárseles el rótulo ni de fuentes “materiales” ni de fuentes “formales” del sistema legal de la Provincia de Río Negro. Antes bien, el derecho comparado no lleva más allá de la información sobre otros derechos (nacional, como en el caso, o incluso extranjero) relativo a una misma cuestión en estudio, lo que permite ilustrarse acerca de cómo se puede mejorar la propia legislación o incluso cómo la legislación doméstica se emparenta o se ve influenciada por otras legislaciones.- - - - - - - - - - - - - --
-----Por ello, considero que la aplicación al caso de la norma del artículo 50 de la Ley G Nº 4193 se erige en un no respeto del Artículo 14 de la Constitución Nacional, como así también del Artículo 23 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; del Artículo 6 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; del Artículo XIV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre -incorporados a la Carta Magna nacional de acuerdo a su Artículo 75 Inciso 22 y a cuyas respectivas constancias me remito, en mérito a la brevedad- y, en consecuencia, es procedente y así lo propongo al Cuerpo- hacer lugar al pedido de inconstitucionalidad de aquella norma local y de su producto, cual es el Decreto Nº 1830/12 del Poder Ejecutivo provincial, de acuerdo a la plataforma fáctica del caso.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----MI VOTO.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Los Sres. Jueces, Dra. Adriana C. ZARATIEGUI y Ricardo A. APCARIAN dijeron:- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Adelantamos que adherimos al voto de la Dra. Liliana L. PICCININI. Damos fundamentos.- - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Coincidimos en la circunstancia de que, no obstante el esfuerzo discursivo, la accionante no ha logrado evidenciar de qué modo la normativa impugnada lesiona los derechos constitucionales mencionados, ni se ha demostrado claramente la ausencia de razonabilidad de la medida adoptada sobre la base de la normativa cuestionada, que ponga a la luz la afectación de la garantía de igualdad frente a la ley. - - - - - - - - - - - - - -
-----Repárese que es de aplicación al caso la doctrina de los actos propios, en tanto la accionante aceptó los alcances legales de su designación como adscripta, conociendo por ende el marco normativo vigente, al que procedió a someterse; adoptando posteriormente una decisión de modo voluntario, al postularse como candidata para desempeñarse como Defensora del Pueblo de la Provincia de Río Negro. De allí que no puede aceptarse ahora la impugnación efectuada en autos contradiciendo la conducta desplegada por ella misma.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Luego, en modo alguno, puede resultar imprevisible una determinación del Poder Ejecutivo adoptada sobre la base de una normativa legal expresa prevista en el régimen particular del Notariado, el mismo sobre cuya base fuera designada en su momento la ahora accionante como Escribana Adscripta. Y tampoco puede sostenerse que la actora no expresó su voluntad en cada uno de los actos que plasmaron las sucesivas designaciones.- - - - - - -
-----Por otro lado, se advierte la razonabilidad de lo dispuesto en la Ley G 4193, cuando su artículo 50 faculta al Poder Ejecutivo, con la mera solicitud del escribano titular, para remover al escribano adscripto. El caso de autos prueba dicha razonabilidad, en tanto la designación de la actora como adscripta data del 30 de noviembre de 2010 y la remoción se produjo a escasos dos años de aquél acto. Denegarse tal facultad al notario titular, éste quedaría sujeto “sine die” a la decisión del Adscripto de retornar o no a sus tareas, con la lesión que ello implica para aquél, en tanto se ve perjudicado por la ausencia del Adscripto para afrontar las normales funciones del servicio público que presta al notariado, ya que carece de la posibilidad de contar con otro Adscripto que supliera las funciones de la aquí demandante, pues el art. 48 de la ley citada solo prevé la designación de uno por registro.- - - - - --
-----Cabe coincidir también en que en la acción de inconstitucionalidad, el gravamen, el perjuicio, debe consistir en una significativa afectación a los derechos constitucionales, de tal gravedad que su declaración de inconstitucionalidad se presente como valla insalvable" ("Vazzana" del 10-03-98; Se. N° 109/01 "Fiscalía Municipal de Villa Regina s/acción de inconstitucionalidad (ordenanza N° 34/2000), de fecha 23-08-01), lo que de modo alguno ocurre en el caso de autos.- - - - - - - -
-----NUESTRO VOTO.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
El señor Juez doctor Enrique J. MANSILLA, dijo:- - - - - - - - --
-----Atento la coincidencia de los señores jueces preopinantes, me abstengo de emitir opinión (art.39 L.O.). - - - - - - - - - -
-----MI VOTO.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Por ello,
EL SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA
R E S U E L V E:
Primero: Rechazar la acción de inconstitucionalidad interpuesta a fs. 13/31 por Nadina Mariel DIAZ, contra el artículo 50, última parte, de la Ley G 4193 y el Decreto Provincial Nº 1830/12, por los fundamentos dados en los considerandos. Con costas (cf. art. 68 CPCC).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Segundo: Regístrese, notifíquese y oportunamente archívese.- - -
(fdo)LILIANA L.PICCININI-JUEZA-SERGIO M.BAROTTO- JUEZ EN DISIDENCIA-ADRIANA C.ZARATIEGUI- JUEZA -RICARDO A.APCARIAN - JUEZ-ENRIQUE J.MANSILLA-JUEZ EN ABSTENCION . ANTE MI: EZEQUIEL LOZADA-SECRETARIO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA
PROTOCOLIZACION: TOMO I SENT.N°6 FOLIO 27/50 SEC.N°4
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Poder Judicial de Río Negro