Proveído

Organismo: Secretaría Judicial Stj Nro. 4: Asuntos Originarios y Constitucional. (No Recursos) y Contenc.Adm

Ciudad: Viedma

N° Expediente: 26252/12

N° Receptoría:

Fecha: 2013-12-27

Carátula: FISCAL MUNICIPAL DE VILLA REGINA S ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD ORDENANZA 121/2012 DEL CONCEJO DELIBERANTE DE LA MUNICIPLIDAD DE VILLA REGINA S/ ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD

Descripción: Sentencia-Ced.

///MA, 27 de diciembre de 2013.-

-----Habiéndose reunido en Acuerdo los señores Jueces del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro, doctores Liliana L. PICCININI, Sergio M. BAROTTO, Adriana C. ZARATIEGUI, Ricardo A. APCARIAN y Enrique J. MANSILLA, con la presencia del señor Secretario doctor Ezequiel LOZADA, en autos caratulados: “FISCAL MUNICIPAL DE VILLA REGINA S/ ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD (ORDENANZA 121/2012 DEL CONCEJO DELIBERANTE DE LA MUNICIPALIDAD DE VILLA REGINA)”, Expte. Nº 26252/12, deliberaron sobre la temática del fallo a dictar, de lo que da fe el Actuario. Se transcribe a continuación los votos emitidos, conforme al orden del sorteo previamente practicado.- - - - - - -

- - - - - - - - - - - -V O T A C I O N- - - - - - - - - - - - - -

La señora Jueza doctora Liliana L. PICCININI, dijo:- - - - - - -----ANTECEDENTES.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----A fs.20/29 vta., se presenta el Dr. Juan Carlos Giménez en su carácter de titular de la Fiscalía Municipal de Villa Regina e interpone acción de inconstitucionalidad contra la Ordenanza Nº 121/12 del Concejo Deliberante de dicha Municipalidad, en los términos del art.793 y sgtes. del CPCyC, por considerar que la misma violenta los arts. 7, 9, 42, 53 inc. g y ñ, 78 y concordantes de la Carta Orgánica Municipal y arts. 47, 51, 181 y 190 de la Constitución Provincial.- - - - - - - - - - - - - - - - -----La Ordenanza cuestionada dispone que el Poder Ejecutivo municipal contratará profesionales abogados para el inicio de acciones de cobro por vía de apremio a contribuyentes morosos y establece que el Fiscal Municipal no será parte en los juicios de apremios. Solicita asimismo medida cautelar de no innovar.- - - - -----El Fiscal Municipal menciona los antecedentes respectivos, hace un correlato entre las ordenanzas 9/95 y la atacada, se refiere a la normativa antes aludida, mencionando las facultades del Fiscal de Estado de la Provincia por vía analógica y supletoria, expone como razón práctica la existencia de antecedentes que indicarían las dificultades que en el pasado habría mostrado la contratación de letrados (cf. ordenanza 9/95, derogada por la N° 89/96).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Ya en lo referente a la inconstitucionalidad, invoca el art. 53 de la Carta Orgánica (facultades del Poder Ejecutivo), entendiendo que la Ordenanza avanza sobre competencias propias del Departamento Ejecutivo, reduciendo el campo de acción de la Fiscalía municipal, prohibiéndole participar en actos y procesos judiciales para los que habría sido investido por el art. 78 de la misma normativa.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --

-----A fs. 65/67, se presentó el Sr. Intendente Municipal de Villa Regina, Sr. Luis Horacio Albrieu. Alude entre los antecedentes al veto que efectuara del proyecto de ordenanza Nº 91/2012, señalando que la ordenanza cuestionada viola el principio de división de poderes, trayendo a colación precedentes del STJ, para culminar señalando que comparte plenamente los argumentos expuestos por el accionante.- - - - - - - - - - - - --

-----A fs. 67 vta. el Sr. Intendente, compartiendo los cuestionamientos realizados por el actor, se allana a la demanda de inconstitucionalidad planteada en autos.- - - - - - - - - - --

-----A fs. 72/74 vta. luce contestación efectuada por el apoderado del Concejo Deliberante, reseñando los antecedentes que llevaron a la sanción de la normativa atacada.- - - - - - - - - -

-----Alude a la existencia de un alto nivel de evasión fiscal lo que motivó el dictado de la ordenanza atacada. Señala que la designación de los profesionales a ser contratados queda reservada al Poder Ejecutivo, con una asignación de causas por parte del Fiscal municipal, quien asumirá la coordinación de acciones, no pudiendo ser patrocinante o apoderado en los juicios de apremio.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --

-----Entiende aplicable al caso lo previsto por el art. 79 de la Carta Orgánica, que prescribe que la organización administrativa se hará por Ordenanza y sólo en su defecto se regirá por la ley de organización de la Fiscalía de Estado, a la vez que expresan que la normativa en modo alguno significa disminución o recorte de facultades de la Fiscalía municipal, sino que por el contrario se fortalece la investidura de ese órgano supervisando la actuación de los abogados externos, lo que a su vez permite que se dedique a cuestiones de naturaleza administrativa donde está en juego la legitimidad de los actos municipales.- - - -----Señalan las diferencias existentes entre la Fiscalía de Estado y las previsiones de la Carta Orgánica para el Fiscal municipal, descartando que se haya invadido la esfera propia del Poder Ejecutivo.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

-----Finalmente, tras clausurarse el período de prueba, las partes produjeron su alegato en el que mantuvieron sus posiciones y se dispuso la intervención del Ministerio Público.- - - - - -----DICTAMEN DE LA PROCURACIÓN GENERAL.- - - - - - - - - - -----A fs. 166/173, obra dictamen del Sr. Procurador General Subrogante, quien entiende que la declaración de inconstitucionalidad de una ley o de una ordenanza como en este caso, es un acto de suma gravedad institucional que debe ser considerada como ultima ratio del orden jurídico.- - - - - - - --

-----Considera que el accionante no ha cumplido con la carga de demostrar la alegada afectación al ordenamiento jurídico, por cuanto no desarrolla con la profundidad necesaria la razón que lo lleva a sostener la inconstitucionalidad pretendida. Así, no prueba clara y contundentemente la mentada incompatibilidad entre la Ordenanza Nº 121/12 del Concejo Deliberante de Villa Regina y los mencionados arts. 7, 9, 42, 53 inc. g y ñ, 78 y cdtes. de la Carta Orgánica Municipal y arts. 47, 51, 181 y 190 de la Constitución Provincial. Cita Jurisprudencia.- - - - - - - - - --

-----En suma, considera que se deberá rechazar la acción de inconstitucionalidad impetrada por el titular de la Fiscalía Municipal de Villa Regina.- - - - - - - - - - - - - -----CONSIDERACIONES PRELIMINARES.- - - - - - - - - - - - - -----Viene a consideración el planteo de inconstitucionalidad de la Ordenanza N° 121/12 que dispuso, en lo que aquí importa, que el Fiscal Municipal no podrá ser parte como patrocinante o apoderado en los juicios de Apremio que la Municipalidad inicie y hasta su total conclusión (cf. artículo 6to).- - - - - - - - - --

-----La mencionada norma expresa que tampoco podrá percibir honorarios en dichas causas, sean judiciales o extra judiciales, salvo en aquellos juicios ya iniciados hasta la entrada en vigencia de la misma norma.- - - - - - - - - - - - - - - - - - --

-----Previo a ingresar al análisis puntual del cuestionamiento aquí efectuado, he de reiterar el principio general en cuanto a que la declaración de inconstitucionalidad de una norma, por su gravedad y delicadeza, constituye la "última ratio" del orden jurídico, y debe ser practicada con restrictividad en atención a la presunción de validez que asiste a las normas emanadas de los Poderes competentes del Estado, y que deben ser armonizadas con el todo, entendido como un sistema. Debe mediar una clara e indubitable demostración de que los actos impugnados se oponen a la Constitución, ley suprema del Estado rionegrino. Y a la inversa, si caben dudas en su estado de conflicto con la Constitución, ningún tribunal está habilitado a declarar la inconstitucionalidad de una norma.- - - - - - - - - - - - - - - -

-----Ahora, en cuanto a la impugnación de inconstitucionalidad de la Ordenanza Municipal, el control que a los jueces atañe realizar, es , por un lado, el de su razonabilidad y, por otro, el de adecuación a los preceptos, principios y garantías consagrados en la Ley Suprema, quedando al margen el examen de la oportunidad o conveniencia del precepto sancionado; así como las desinteligencias de contenido político que habitualmente acompañan la creación de una norma.- - - - - - - - - - - - - - --

-----Ello, por cuanto no compete a los magistrados judiciales sustituir al legislador, transformándose en jueces del acierto o desacierto de una técnica o política legislativa adoptada por otro Poder en ejercicio de sus facultades propias.- - - - - - - -

-----Tengo dicho en anteriores votos relativos a la tacha de inconstitucionalidad de las normas municipales que resulta imperioso referirse- inicialmente -a la naturaleza jurídica del Municipio a fin de lograr una mejor compresión de la cuestión suscitada. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --

-----Al efecto, he puntualizado que corresponde referenciarse ineludiblemente en los artículos contenidos en la Carta Magna Nacional por los que se asegura el régimen Municipal para cada provincia (art. 5º), así como también su autonomía (art. 123º).--

-----Asimismo señalé que en el mismo sentido, nuestra Constitución - mucho antes de la reforma Constitucional de 1994- en su art. 225 reconoce la existencia del Municipio, asegurando el régimen municipal basado en su autonomía política, administrativa y económica, disponiendo que la Provincia no puede vulnerar la autonomía municipal consagrada y que, en caso de superposición o normativa contradictoria inferior a la Constitución, prevalece la legislación del Municipio en materia específicamente comunal. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --

-----En este sentido, no nos resulta novedosa a los rionegrinos la doctrina relativa a dicha autonomía, dado que en esa materia, como en otras contenidas en nuestra Carta Magna, podemos decir con orgullo que hemos estado a la vanguardia. No obstante, no estará de más recordar las enseñanzas de Bidart Campos quien refiere : “el municipio no nace como un desglose de competencias provinciales para fines puramente administrativos, mediante creación y delegación de las provincias, sino como poder político autónomo por inmediata operatividad de la Constitución Federal”; Fonrouge por su parte “entiende que todos los órganos de gobierno tienen facultades de la misma naturaleza jurídica, sin que pueda establecerse grados o jerarquías entre ellas. Tanto la Nación, como las provincias y los municipios tienen poder originario o inherente, porque él es connatural al Estado en cualquiera de sus manifestaciones; la diferencia no radica en la esencia, sino en el ámbito de actuación, en la jurisdicción atribuida a cada uno de ellos con sujeción a normas constitucionales o legales vigentes en cada país.” - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

-----Sobre la temática en el caso "Carlos Alberto Ponce c. Provincia de San Luis", el Procurador General de la Nación -Dr. Esteban Righi- expuso fundamentos generales sobre las facultades constitucionales de las Municipalidades, los que la Corte hizo suyos. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --

-----Dijo entonces el Dr. Righi: "... VIII... Se deben tener en cuenta dos premisas para el escrutinio de constitucionalidad. Por un lado, la que indica que el art. 123 de la Constitución Nacional -incorporado por la reforma de 1994- concede a los municipios autonomía en los órdenes institucional, político, administrativo, económico y financiero e impone a las provincias la obligación de asegurarla, pero otorga a éstas la facultad de reglamentar la determinación de su alcance y contenido. Sobre el punto, ha dicho la Corte que la Constitución admite un marco de autonomía municipal cuyos contornos deben ser delineados por las provincias, con el fin de coordinar el ejercicio de los poderes que éstas conservan (arts. 121, 122, 124 y 125) con el mayor grado posible de atribuciones municipales en los ámbitos de actuación mencionados por el art. 123 (cfr. Fallos: 325:1249). Por otro lado, aquélla que indica que la declaración de inconstitucionalidad de una norma es un acto que debe ser considerado última ratio del ordenamiento jurídico, por lo que no cabe formularla sino cuando un acabado examen del precepto conduce a la convicción cierta de que su aplicación conculca el derecho o la garantía constitucional invocados (Fallos: 303:1708; 315:923; 321:441, entre muchos otros). Tratándose en el caso de normas que se vinculan con el régimen institucional provincial y municipal, 'se debe partir de su presunción de constitucionalidad, que sólo cederá en presencia de una manifiesta irrazonabilidad”. - - - - - - - - - - - - - - - - - --

-----La razonabilidad o lo razonable significa: arreglado, justo, conforme a razón. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

-----La razón es la facultad de discurrir, de manera que el examen de razonabilidad es todo aquello que nuestra sana facultad de discurrir nos indica que es justo.- - - - - - - - - - - - - --

-----Acudiendo nuevamente a las enseñanzas de Bidart Campos, sabemos que el principio de razonabilidad -derivado de los arts. 28 y 33 de nuestra Carta Magna Nacional importa, dentro de nuestro sistema constitucional, la exclusión de toda arbitrariedad o irrazonabilidad, en el ejercicio de las prerrogativas de los poderes públicos.- - - - - - - - - - - - - -

-----Ello quiere decir que existe un patrón, un criterio, un estándar jurídico, que obliga a dar a la ley -y a los actos estatales de ella derivados inmediata o mediatamente- un contenido razonable, justo, valioso, de modo que alguien puede ser obligado a hacer lo que manda la ley o privado de hacer lo que la ley prohíbe, siempre que el contenido de esa ley sea razonable, sea justo, sea válido. La limitación es “justa” y por ende “razonable”; cuanto esto no es así, surge entonces el elemento irrazonable.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --

-----Expresado ello resta analizar si el artículo 6to. de la Ordenanza 121/12, en tanto prohíbe al Fiscal Municipal intervenir en los juicios de apremio, colisiona con el mandato contenido en la Carta Orgánica, norma fundamental del Municipio de Villa Regina.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --

-----La citada Carta expresa: “Art. 78 Habrá un Fiscal Municipal, encargado de defender el patrimonio del municipio, de velar por la legalidad y legitimidad de los actos de administración, de ser parte legítima en todo recurso administrativo y en los juicios contencioso administrativos, y de ser jefe de los asesores jurídicos de la Municipalidad. - - - - -

-----A su vez, el Art. 79 de la Carta Orgánica Municipal dispone que “La organización administrativa se efectuará por Ordenanza, y en su defecto se regirá en cuanto sea aplicable por la Ley de organización de la Fiscalía de Estado de la Provincia”.- - - - --

-----Del simple cotejo de la prohibición contenida en la Ordenanza Municipal y las facultades conferidas por el constituyente Municipal se advierte que asiste razón al actor en cuanto se han afectado las potestades de la Fiscalía Municipal, en contra de lo establecido en la Carta Orgánica Municipal. - - -

-----El endeble argumento traído por el representante del Presidente del Concejo Deliberante, en cuanto a que el citado artículo 79 de la COM establece que la organización administrativa se efectuará por Ordenanza, no es suficiente para justificar que - por vía reglamentaria- se desvirtúe o exceda el límite contenido en la COM.- - - - - - - - - - - - - - - - - - --

-----No está en discusión la competencia del Concejo Deliberante para sancionar ordenanzas fijando la organización administrativa, lo que le está vedado a ese Poder es sancionar Ordenanzas en contra de lo establecido en la Carta Orgánica Municipal, la que con claridad meridiana fija las potestades y competencias del Órgano Fiscalía Municipal. - - - - - - - - - - - - - - - - - - --

-----Cuando se prohíbe al Fiscal Municipal representar al Municipio en juicio de apremio, se transgrede sin más, lo dispuesto en la Carta Orgánica Municipal y no puede justificarse tal exceso, en la reglamentación que permite el artículo 79 de la COM. Puesto que, en claro está, las potestades constitucionales de un órgano son algo más que la mera organización administrativa de dicho órgano. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --

-----Expresado ello, entiendo que en esta oportunidad se visualiza una invasión de las esferas propias de los Poderes Municipales. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --

-----La reglamentación de los derechos persigue fines, y para alcanzarlos se vale de medios, que deben resultar proporcionales a aquel fin. Debe existir siempre una adecuada relación entre fines y medios, una equivalencia entre las finalidades que proponga una norma y los mecanismos, procedimientos o caminos que establezcan para llegar a ellas. - - - - - - - - - - - - - - - --

-----Toda norma jurídica debe ser razonablemente justa, tanto en su aspecto formal como material para tener fuerza ordenatoria, ejemplificadora y ser acatada por la comunidad en su totalidad, sumado a que si además se pretende reglamentar un derecho se debe desarrollar sobre la base de un fin social, sin destruir ningún derecho amparado en nuestra constitución; pero para llegar a esos fines los medios que se utilicen debe tener una razonable adecuación con ellos. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

-----Resulta irrazonable que el Fiscal Municipal sea el encargado por manda de la Carta Orgánica (facultad/deber) de defender el patrimonio del Municipio, entendido como la universalidad de los derechos y acciones de que es titular. Esto es, el conjunto de bienes y derechos, recursos e inversiones, que como resultado de su actividad normal ha acumulado el Estado y posee a título de dueño, o propietario, para destinarlos o afectarlos en forma permanente, a la prestación directa o indirecta de los servicios públicos a su cuidado, o a la realización de sus objetivos o finalidades de política, social o económica. De lo cual se infiere, sin dudas, que contempla las acreencias que deben ingresar al erario municipal; para luego y por normativa -pretensamente reglamentaria- se prohíba a dicho órgano representar al Municipio en los Juicios de apremio. La prohibición de ser parte en los citados juicios no tiene valimento merced a la escasa y hasta diría contradictoria motivación, que se invoca para disponer sobre la organización administrativa. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

-----El proceso de interpretación en el ámbito constitucional debe ser llevado a cabo por el intérprete constitucional, quien tiene a su cargo determinar el verdadero alcance del significado de las normas constitucionales implicadas en determinada cuestión. Este proceso debe ser realizado del modo más amplio, persiguiendo una verdadera integración de dicho sentido con el del conjunto de los restantes elementos normativos constitucionales, haciendo uso de los criterios interpretativos más adecuados para lograr dicha finalidad (criterios lingüístico, semántico, sistemático, teleológico, histórico, progresista y político). En tal sentido, de la simple lectura del artículo 78 de la COM no surge ninguna limitación a la representación legal por parte del Fiscal Municipal de los intereses patrimoniales del Municipio que justifique lo dispuesto en el art. 6° de la Ordenanza aquí cuestionada.- - - - - - - - - - - - - - - - - - --

-----Al momento de analizar los fundamentos de la restricción ha de repararse que los mismos tal como lo propone el actor- se contradicen con lo dispuesto en la COM pues no se advierte cómo puede defender el patrimonio del Municipio si le está vedado representarlo en los juicios de apremios. El argumento de que no se cercena tal facultad porque se le da una tarea de coordinación superior, no resulta suficiente para fundar una prohibición como la que aquí se cuestiona; tanto menos cuando ello no surge, ni de los fundamentos ni de la parte dispositiva de la Ordenanza.- - --

-----Debe advertirse que de los fundamentos de la obra legislativa aquí cuestionada, no se colige la intención de reglamentar administrativamente la organización de la Fiscalía Municipal, sino que la motivación explicitada es la de evitar la “inequidad fiscal” frente a lo que denominan “evasión” en el pago de tasas y permisos municipales; para luego expresar que debe impulsarse una acción más eficaz y sostenida sobre los deudores morosos (no ya evasores),para lo cual consideran apropiado posibilitar que la Fiscalía Municipal recurra al servicio profesional de abogados para actuar en la Justicia Provincial; sin que de ello pueda razonablemente explicarse por qué motivo deberá el Fiscal Municipal ver recortada su potestad de ser parte en dichos juicios. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --

-----La reglamentación de un derecho o facultad - ha dicho la Corte - es limitarlo, es hacerlo compatible con el funcionamiento de las demás instituciones y con los intereses superiores de la norma fundamental (Corte Sup., 28-04-22, "Agustín Ercolano v. Julieta Lanteri Renshaw", Fallos 136: 161). - - - - - - - - - - -

-----De lo expuesto se concluye que, en el marco de nuestra organización constitucional y de la autonomía municipal, las facultades del Concejo Deliberante del Municipio de Villa Regina para disponer sobre la organización y funcionamiento de la Fiscalía Municipal no pueden ejercerse sino "conforme" a los valores, principios y al texto Constitucional y a las normas que en su consecuencia se dicten la Carta Orgánica Municipal- (sent. N° 15/05, "FRIDEVI S.A.F.I.C. c/MUNICIPALIDAD DE VIEDMA s/CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO s/APELACION”). - - - - - - - - - - -

-----DECISORIO.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --

-----Por lo expuesto, considero que debe hacerse lugar a la pretensión del Fiscal Municipal de Villa Regina, en cuanto el artículo 6to. de la Ordenanza Nº 121/12 colisiona con el artículo 78 de la Carta orgánica Municipal y se excede en las facultades reglamentarias que surge del artículo 79 de la misma, por lo que corresponde declarar su inconstitucionalidad. Con costas.- - - --

----MI VOTO.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

Los señores Jueces doctores Sergio M. BAROTTO, Adriana C. ZARATIEGUI, Ricardo A. APCARIAN, dijeron:- - - - - - - - - - - --

-----Adherimos al voto y solución propuesta por la señora Jueza preopinante.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

-----ASI VOTAMOS.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --

El señor Juez doctor Enrique J. MANSILLA, dijo:- - - - - - - - --

-----Atento la coincidencia de los señores jueces preopinantes, me abstengo de emitir opinión (art.39 L.O.).- - - - - - - - - - -----MI VOTO.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --

-----Por ello,

EL SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA

R E S U E L V E:

Primero: Declarar la inconstitucionalidad del artículo 6to. de la Ordenanza Nº 121/12 del Concejo Deliberante de la Municipalidad de Villa Regina, en cuanto colisiona con el artículo 78 de la Carta Orgánica Municipal y se excede en las facultades reglamentarias que surgen del artículo 79 de la misma, por los fundamentos dados en los considerandos. Con costas (art. 68 del CPCC).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

Segundo: Regístrese, notifíquese y oportunamente, archívese.- --

Constancia: Que no suscribe la presente el señor Juez doctor Enrique J.Mansilla, no obstante haber participado del acuerdo, por encontrarse en uso de licencia (art.39 L.O.).- - - - - - - --

Fdo.:LILIANA L.PICCININI JUEZA SERGIO M.BAROTTO JUEZ ADRIANA C.ZARATIEGUI JUEZA RICARDO A.APCARIAN JUEZ ANTE MI: EZEQUIEL LOZADA SECRETARIO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA

PROTOCOLIZACION: Tº IV Se.Nº 149 Fº 1087/1099 Sec.Nº 4.-

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