Proveído
Organismo: Secretaría Judicial Stj Nro. 4: Asuntos Originarios y Constitucional. (No Recursos) y Contenc.Adm
Ciudad: Viedma
N° Expediente: 25214/11
Fecha: 2013-11-26
Carátula: CENTRO RENAL VIEDMA S.A. S/ ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD (art.2 Ordenaza 3295 San Aantonio Oeste)
Descripción: Sentencia-Ced.
///MA, 26 de noviembre de 2013.-
-----Habiéndose reunido en Acuerdo los señores Jueces del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro, doctores Adriana C. ZARATIEGUI, Sergio M. BAROTTO, Liliana L. Piccinini, Ricardo A. APCARIAN y Enrique J. MANSILLA, con la presencia del señor Secretario doctor Ezequiel LOZADA, en autos caratulados: “CENTRO RENAL VIEDMA S.A. S/ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD (ART.2º DE LA ORDENANZA MUNICIPAL 3295 DE LA MUNICIPALIDAD DE SAN ANTONIO OESTE)” Expte. Nº25214/11-STJ-, deliberaron sobre la temática del fallo a dictar, de lo que da fe el Actuario. Se transcribe a continuación los votos emitidos.- --
- - - - - - - - - - - - - V O T A C I O N - - - - - - - - - - - -
La señora Jueza doctora Adriana C. ZARATIEGUI dijo:- - - - - - --
-----ANTECEDENTES DEL CASO.- - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Vienen a este Superior Tribunal de Justicia los apoderados del Centro Renal Viedma S.A. (fs. 32/52) presentando acción de inconstitucionalidad contra el art.2º de la Ordenanza Nº 3295 de la Municipalidad de San Antonio Oeste.- - - - - - - - - - - - - -----El citado artículo 2º de la Ordenanza N° 3295 dispone: “Establécese que se habilitará un Centro renal por cada 40.000 habitantes, pudiéndose habilitar un nuevo centro una vez superada la cantidad de habitantes mencionada, de acuerdo al censo oficial” (fs. 8).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----En la demanda sostienen que la citada norma municipal lesiona los arts. 14, 15, 59, 181 inc. 5 de la Constitución Provincial, arts. 5, 14, 16, 17, 28 y 31 de la Constitución Nacional, Dec. de Necesidad y Urgencia n° 2284/91 del PEN, Leyes nacionales 25156, 22420, Leyes Provinciales E Nº 2541, D Nº 2817 y D Nº 2307. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Manifiestan que habiéndose decidido la instalación de un nuevo centro de diálisis en la mencionada localidad se suscribió un contrato de locación de inmueble, se presentaron los respectivos planos aprobados por la Municipalidad con comienzo de obras de adecuación pertinentes, a la par de adquirirse equipos de alto valor para su instalación en el mencionado centro.- - - -
-----Agregan que, en una inspección municipal al local (2 de marzo de 2011), se labró un acta de infracción, con imposición de multa y clausura hasta tanto cese el destino presumido por la Administración (hemodiálisis), atento la violación de la Ordenanza Nº 3295 que prohíbe la instalación de un nuevo centro de diálisis hasta que se superen los 40.000 habitantes (art.2). -----La actora advierte la contradicción normativa existente entre el art. 1° de la Ordenanza en cuanto establece que el Centro Renal debe reunir las condiciones y requisitos que establece la normativa vigente a nivel provincial, con reconocimiento de que el gobierno provincial organiza estos servicios, cuando por otra parte el art. 2 de la misma establece la restricción impugnada. Sostiene que tal contradicción hace que la norma sea inválida por arbitraria, dado que por un lado se expone la preocupación de las autoridades municipales de contar con un centro renal, mientras que por otro se restringe la instalación de más de un centro.- - - - - - - - - - - - - - - -----A ello agrega que el art. 2º de la Ordenanza Nº 3295 es inconstitucional, por ser una norma que emana de una autoridad que carece de competencia en la materia; y que aún en la hipótesis de ser dictada por autoridad competente, resulta violatoria de los derechos garantizados constitucionalmente.- - -
-----Aporta datos demográficos de la localidad y proyección en el tiempo, destacando que el Municipio de San Antonio Oeste cuenta con aproximadamente 20.000 habitantes, con tasa promedio de crecimiento poblacional (censo 2010) del 10,5 % cada diez años. En tal sentido, señala que aún aumentando ese porcentaje para la zona de San Antonio por el potencial de su desarrollo, la norma en crisis posibilita un mercado cautivo para el prestador ya instalado por los próximos 100 años, afectando con su restricción la oferta de bienes y servicios, hasta que se alcancen los 40.000 habitantes. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Funda su demanda, además, en el artículo 59 de la Constitución Provincial en cuanto compete a la autoridad provincial organizar y fiscalizar todos los servicios de salud, lo que se distingue de las previsiones de la Carta Orgánica municipal que le atribuye al municipio velar por el servicio de salud, indicando que se ha violado el principio de supremacía contemplado por el art. 31 de la Constitución Nacional.- - - - --
-----Indican respecto a las limitaciones al ejercicio profesional, que el Decreto de Necesidad y Urgencia N° 2284/91 del Poder Ejecutivo Nacional ha dejado sin efecto las limitaciones, inclusive las cuantitativas como las aquí expuestas; y que son de aplicación al presente caso las leyes de Defensa de la Competencia y de Defensa al Consumidor, así como el derecho a trabajar y ejercer toda industria lícita (art. 14 Constitución Nacional y 39 Constitución Provincial), de comerciar, de usar y disponer de la propiedad (art. 14 Constitución Nacional), de igualdad ante la ley (art. 16 Constitución Nacional), de inviolabilidad de la propiedad privada (art. 17 Constitución Nacional).- - - - - - - - - - - - - - - - - -----Es de destacar que a fs. 62 de autos se dictó como medida cautelar innovativa la suspensión de la aplicación del artículo 2º de la Ordenanza 3295 a la obra en construcción existente en el lote 09 de la manzana 244 de la ciudad de San Antonio Oeste, permitiéndose la continuidad de la misma, en tanto y en cuanto la obra cumpla con lo dispuesto por el código urbano de edificación, y demás condiciones que regulen la materia en la normativa local; hasta tanto se resuelva en definitiva el planteo de inconstitucionalidad formulado en autos.- - - - - - - - - - - - -
-----La Municipalidad de San Antonio Oeste contesta demanda a fs. 313/319, peticionando el rechazo de la misma, enfatizando la autonomía municipal que se desprende de los artículos 225 y 229 de la Constitución Provincial, en cuanto el Municipio tiene la facultad y deber de participar activamente en las áreas de salud, educación y vivienda; y en los organismos de similar finalidad y otros de interés municipal dentro de su jurisdicción y en los de competencia regional y provincial.- - - - - - - - - - - - - - - -
-----En tal contexto señala que la Ordenanza en crisis ha sido dictada en cumplimiento de la ley y que la Provincia reconoce el derecho del Municipio de informarse respecto al destino del comercio que se instala en la ciudad, indicando que no puede tratarse la obra y la habilitación por separado. En este sentido, la Resolución N° 3418/06 MS aprueba las normas de habilitación de una unidad de diálisis, agregando que entre los requisitos exigidos se encuentran los planos de la edificación aprobados por la Municipalidad.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Afirma que el Municipio tiene facultad para el dictado de la norma en crisis y la razonabilidad de la medida adoptada, manifestando que el objetivo del Municipio es fomentar el emprendimiento en beneficio de toda la comunidad y de proteger la inversión realizada por quienes originariamente instalaron un centro renal, tan solo limitando en el tiempo y cantidad a los establecimientos, asegurando la rentabilidad del inversor, y evitando la hipótesis de que uno de ellos trabaje a pérdida.- - -
-----DICTAMEN DE LA PROCURACIÓN GENERAL.- - - - - - - - - - - - -----A fs. 373/382 obra dictamen del Procurador General Subrogante por el cual aconseja receptar favorablemente la acción de inconstitucionalidad interpuesta. - - - - - - - - - - - - - --
-----Para así concluir, entiende que la parte actora ha efectuado un meduloso tratamiento de la afectación que conlleva el dictado del artículo 2º de la Ordenanza Nº 3295 por parte de la Municipalidad de San Antonio Oeste, atento la manifiesta arbitrariedad que se deriva del límite cuantitativo impuesto en tal norma, que, en la práctica, determina la imposibilidad de radicación en un futuro cercano de otro centro renal en la localidad.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----A su entender, los argumentos de la demandada dirigidos a reivindicar el poder de policía municipal y el control de las obras y sus habilitaciones, no consiguen desvirtuar las afirmaciones expuestas por los actores, obviando que el objeto de la presentación no es discutir las facultades municipales de fiscalizar las obras y demás edificaciones. Por el contrario, se trata de debatir si resulta constitucional o no el límite cuantitativo para establecer centros renales determinado por el legislador municipal.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----La Procuración General cita el artículo 59 de la Constitución Provincial, referido a la salud como derecho esencial y un bien social que hace a la dignidad humana, cabiéndole al Estado Provincial la unidad de conducción, con facultades de organización y fiscalización de los prestadores, en un marco de acceso igualitario y solidario en toda la Provincia.-
-----En tal sentido, refiere que tal postulado no deja resquicio alguno para otra interpretación que no sea la esgrimida por los accionantes.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Fundamenta tal postura advirtiendo que de la prueba producida en autos surge que se ha informado desde el Ministerio de Salud “que no hay impedimento para la instalación de un Centro renal en la localidad de San Antonio Oeste” (fs. 343/345).- - - -
-----Advierte que, con anterioridad, el Ministerio Público ha señalado que, frente a una norma discriminatoria respecto a un derecho consagrado expresamente por la Constitución, quien la dicta sólo puede acreditar su legitimidad probando la finalidad fundamental de orden público; sumado a la no existencia de otra alternativa menos gravosa de los derechos que la reglamentación restringe, y que el daño provocado por la restricción es menor que el perjuicio que motivó la adopción de la medida reglamentaria" (conf. DICTAMEN Nº 120/11 PG).- - - - - - - - - - -----Señala que, ante los claros preceptos de dicha norma constitucional, los argumentos de la demandada no logran justificar el limite a la radicación de centros de salud de determinada especialidad a sólo uno de ellos.- - - - - - - - - --
-----DELIMITACIÓN DEL TEMA A DECIDIR.- - - - - - - - - - - - - -----La cuestión que viene a resolución en la presente acción de inconstitucionalidad radica en determinar si la norma que establece: “…se habilitará un Centro Renal por cada 40.000 habitantes, pudiéndose habilitar un nuevo centro una vez superada la cantidad de habitantes mencionada, de acuerdo al censo oficial” (artículo 2º Ordenanza 3295/09 de San Antonio Oeste) colisiona con el ordenamiento constitucional al invadir competencia exclusiva del Estado Provincial.- - - - - - - - - - -
-----CONSIDERACIONES PRELIMINARES.- - - - - - - - - - - - - - - -
-----Pasando a resolver sobre la cuestión antes referida, he de adelantar que coincido con el análisis efectuado por la Procuración General, en cuanto permite concluir en la inconstitucionalidad de la normativa impugnada.- - - - - - - - --
-----Ello en tanto liminarmente se aprecia que lo aquí está en juego no resulta ser la autonomía municipal y sus facultades para ejercerla, sino una restricción dictada en exceso en el ejercicio de tales facultades, al invadir competencias del Ministerio de Salud de la Provincia.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Por supuesto, tengo en consideración los principios fundamentales que rigen el control de constitucionalidad. En tal sentido, la declaración de inconstitucionalidad constituye la más delicada de las funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia, ya que configura un acto de suma gravedad, o última ratio del orden jurídico, por lo que no debe recurrirse a ella, sino cuando una estricta necesidad lo requiera y no exista la posibilidad de una solución adecuada del juicio a la que cabe acudir en primer lugar (Cf. Corte Suprema C. 2705. XLI; REX, Consejo Profesional de Ingeniería Agronómica c/ Marini, C. A. s/ ejecución; 13-05-08; SE. 24/10, “SINDICATO DE TRABAJADORES JUDICIALES DE RIO NEGRO S/ ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD, TITULO VI DE LA LEY 4199”).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Además, al ser de suma gravedad la inconstitucionalidad de una ley el órgano jurisdiccional se muestra celoso en las facultades que le son propias y se impone la mayor mesura a fin de no desequilibrar el sistema institucional de los tres poderes, fundado no en la posibilidad de que cada uno de ellos actúe obstruyendo la función de los otros, sino de que lo haga con la armonía que exige el cumplimiento de los fines del Estado, para lo cual se requiere el respeto de las normas constitucionales y un poder encargado de asegurar ese cumplimiento (Cf. Segundo V. Linares Quintana, "Reglas para la interpretación constitucional", Ed. Plus Ultra, p.141, p rr.2939; STJRNCO: "Cuellar Carlos Marcelo s/Acción de Inconstitucionalidad", Aut.14/96 del 3-7-96; "Gomez Daniel Alberto y Otros s/Acción de Inconstitucionalidad”, Aut. 37/96 del 29-8-96).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----La separación de los poderes y el recíproco respeto que cada uno de los órganos titulares de éstos debe a los otros, imponen que rija siempre una presunción a favor de la constitucionalidad de la norma cuestionada. Trátase de una presunción “juris tantum”, que únicamente cede ante una prueba clara y precisa de la incompatibilidad entre aquélla y la constitución, Ley Suprema (cf. Segundo Linares Quintana, ob. Cit.).- - - - - - - - - - - --
-----Más en el caso, tal presunción cede ante los argumentos del accionante, quien ha logrado demostrar la incompatibilidad entre la Ordenanza cuestionada y los dispositivos constitucionales, en particular el artículo 59 de la Constitución Provincial. En tal sentido se funda con claridad la ausencia de competencia del Municipio para restringir la instalación de un nuevo Centro Renal con sustento en la cantidad de habitantes. - - - - - - - - - - --
-----Dicho artículo 59 de la Constitución Provincial no ofrece reparos interpretativos, respecto de la competencia provincial en materia de salud, en especial, en cuanto dispone que es el Estado Provincial el que “...Organiza y fiscaliza a los prestadores de la salud, asegurando el acceso, en todo el territorio provincial, al uso igualitario, solidario y oportuno de los más adecuados métodos y recursos de prevención, diagnóstico y terapéutico.” (párr. 4to.), disposición de la que se deriva, a la par, la falta de competencia municipal en la materia y la consecuente contradicción entre la norma municipal que se cuestiona y la disposición constitucional citada.- - - - - - - - - - - - - - -----Este Cuerpo ha expresado que el sistema de salud se basa en la unidad de conducción del Estado Provincial, quien garantiza la salud a través de un sistema integrador establecido por la ley con participación de los sectores interesados en la solución de la problemática de la salud. Organiza y fiscaliza a los prestadores de la salud asegurando el acceso, en todo el territorio provincial, al uso igualitario, solidario y oportuno de los más adecuados métodos y recursos de prevención, diagnóstico y terapéutica (cf. STJRNCO, Sentencia N° 112/01).- --
-----Cuando se cuestiona la constitucionalidad de una norma, el análisis de los preceptos legales impugnados debe hacerse interpretando todo su contexto legal, su espíritu, con relación a las demás normas, de igual y superior jerarquía que sobre la materia contenga un ordenamiento jurídico.- - - - - - - - - - - -
-----Luego, al momento de analizar los fundamentos de la restricción ha de repararse que los mismos tal como lo proponen los accionantes- se contradicen con la parte resolutiva, pues no se advierte cómo se garantiza la mayor prestación de salud evitando la instalación de mayor oferta de atención.- - - - - - -
-----Efectivamente, el artículo 2º de la Ordenanza en crisis, por un lado, contradice lo normado en el artículo 1 de la misma al contemplar que el Centro Renal debe reunir las condiciones y requisitos que establece la normativa vigente a nivel provincial, reconociendo la competencia provincial en la materia, lo cual tiene su fundamento último en el citado artículo 59 de la Constitución Provincial. Y, por el otro, lesiona derechos y garantías previstos en la Carta Magna referidos a la igualdad ante la ley (art. 16), a trabajar y ejercer toda industria lícita (art. 14) de comerciar y de usar y disponer de la propiedad (art. 14), todos de la Constitución Nacional y 39 de la Constitución Provincial.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----De igual manera ha de prosperar el cuestionamiento con sustento en la colisión de la norma municipal con la legislación nacional y provincial que contempla la desregulación económica, con la única restricción en materia sanitaria sujeta a competencia de regulación provincial.- - - - - - - - - - - - - -----En efecto, el Decreto Nº 2284/9l estableció la desregulación del comercio interior de bienes y servicios, y específicamente en el Artículo l2, regló: “Dejanse sin efecto en todo el territorio de la Nación todas las limitaciones al ejercicio de las profesiones universitarias o no universitarias, incluyendo las limitaciones cuantitativas de cualquier índole que se manifiesten a través de prohibiciones u otras formas de restricciones de la entrada a la actividad de profesionales legalmente habilitados”.- -----La Ley E Nº 2541 dejó sin efecto en todo el territorio provincial las restricciones a la oferta de bienes y servicios, así como las limitaciones a la información de los consumidores o usuarios de servicios sobre precios, calidades técnicas o comerciales y otros aspectos relevantes relativos a bienes y servicios, que se comercialicen y toda otra restricción que distorsione los precios de mercado y que obstaculice el libre funcionamiento de la oferta y la demanda. Si bien la desregulación económica encuentra un límite en las cuestiones vinculadas con la salud pública, tal materia excede las facultades del Municipio.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Sin perjuicio de que no le cabe el Poder Judicial la evaluación y ponderación de las estrategias implementadas por el Poder Legislativo o Ejecutivo enderezadas a alcanzar determinados objetivos mediante su tarea legislativa, sí le cabe el deber de examinar la constitucionalidad de las normas cuando se trate de asegurar el estricto control de correspondencia entre la norma menor y la superior (cf."CORTES, Alberto s/acción de inconst.", Se.Nº 62/94, del 18.05.94; Se. N° 2/10 in re: “D'O., E. L. Y OTRA S/ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION (art. 56 Ley L Nro. 4232)”). Ello así, puesto que los derechos y garantías establecidos en la Carta Magna provincial no pueden ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio, ni ser entendidos como negación de otros derechos y garantías no enumerados (cf. art.15 Constitución Provincial).- - - - - - - - - - - - - - - - -
-----En suma, la ordenanza impugnada no solo ha incumplido con el requisito de la necesaria fundamentación orientada a justificar la restricción dispuesta dentro del ámbito de las competencias que le son propias, sino que tampoco ha logrado la demandada justificar de modo eficaz la razonabilidad de la misma.- - - - --
-----Limitar la instalación de un centro de salud, -en el caso un Centro Renal-, con único sustento en el número de habitantes luce desventajoso a la hora de garantizar la mayor protección a los pacientes de San Antonio Oeste y la zona. Máxime si a ello se adita que no se observa obstáculo constitucional, ni política sanitaria alguna que pueda impedir la libre instalación de un Centro Renal habilitado por las autoridades provinciales competentes.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----De lo expuesto se advierte que se torna manifiestamente arbitraria e irrazonable la fijación de límites con sustento en la cantidad de habitantes, con el sólo objeto de garantizar el giro económico del único centro hoy en funcionamiento. Ello así, porque en la aplicación concreta de la norma, en vez de favorecer a los ciudadanos del Municipio garantizando mayor acceso a la atención de la salud tal como lo invoca en los fundamentos- sólo consigue garantizar la exclusividad de centro renal que se encuentra funcionando en la actualidad.- - - - - - - - - - - - --
-----La salud, como derecho, goza de un rango de protección constitucional que no puede restringirse con reglamentos que reduzcan las garantías de mayor acceso al mismo.- - - - - - - - -----El art. XI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre -cuya jerarquía constitucional le fue otorgada en el art. 75 inc. 22 del nuevo texto de la Carta Magna- prevé que toda persona tiene derecho a que su salud sea preservada por medidas sanitarias y sociales, relativas a la alimentación, el vestido, la vivienda y la asistencia médica, correspondientes al nivel que permitan los recursos públicos y los de la comunidad.- -----Así, en “LOVELI S.A.”, Se. Nº 50 del 2003, se hizo referencia a la normativa protectora del derecho de salud. En el art. 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos -también con jerarquía constitucional- se dispone que toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----En el art. 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales -cuya jerarquía constitucional también se reconoce en la Carta Magna- se estableció que entre las medidas que los Estados Parte deberían adoptar a fin de asegurar la plena efectividad del derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental deberían figurar: el mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medio ambiente (inc. b), la prevención y el tratamiento de las enfermedades epidémicas, endémicas, profesionales y de otra índole, y la lucha contra ellas (inc. c) y, la creación de condiciones que aseguren a todos asistencia médica y servicios médicos en caso de enfermedad (inc.d).- - - --
-----El Municipio no logra acreditar cómo pretende garantizar la vigencia de los postulados antes referidos y los que surgen del artículo 59 de la Constitución Provincial restringiendo las opciones de servicios asistenciales especializados.- - - - - - - -----Lo expresado pone en evidencia la irrazonabilidad de la reglamentación realizada por el Municipio (artículo 28 de la Constitución Nacional). Y es precisamente la irrazonabilidad lo que torna ilegítimo el accionar Estatal. - - - - - - - - - - - -
-----En conclusión, el Municipio se excedió en el ejercicio del poder de policía atento la cuestión está sujeta al contralor del Estado Provincial y con tal actuar violentó el artículo l4 de la Constitución Nacional, en tanto se afecta el derecho de trabajar y ejercer una industria lícita, lo que lleva implícita la violación del artículo 28 Constitución Nacional y de los Arts. l4 y l5 y 59 de la Constitución Provincial por reglamentar en transgresión a la letra y espíritu de dicho cuerpo normativo.- -
-----Por todo lo expuesto, corresponderá declarar la inconstitucionalidad del art.2º de la Ordenanza Nº 3295 dictada por la Municipalidad de San Antonio Oeste. Con costas (art.68 Cód.Proc.Civ. y Com.).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----MI VOTO.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
El señor Juez doctor Sergio M. BAROTTO dijo:- - - - - - - - - - -----Adhiero al voto y solución propuesta por la señora Jueza preopinante en todos sus términos.- - - - - - - - - - - - - - - - -----ASI VOTO.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
La señora Jueza doctora.Liliana L.Piccinini dijo:- - - - - - - --
-----Ingresando al análisis de la presente acción de inconstitucionalidad de la Ordenanza Nº 3295/09, dictada por el Concejo Municipal de San Antonio Oeste, adhiero al meduloso estudio del subexamine y comparto el temperamento propuesto por la Sra. Vocal que comanda el Acuerdo. Aún así y a riesgo de abundar considero propicio señalar y reafirmar conceptos que se ajustan a la cuestión planteada y, por ende, resultan aplicables.
-----La declaración de inconstitucionalidad de una norma, es un acto de suma gravedad institucional que debe ser considerada como última ratio del orden jurídico.- - - - - - - - - - - - - - - - -
-----La presunción de validez de la norma como acto emanado desde uno de los poderes del Estado, en este caso el legislativo, requiere para su impugnación de la acreditación clara de su incompatibilidad con la Norma Fundamental, donde el grado de certeza no se reduzca simplemente a una cuestión de materia opinable.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----La acción autónoma de inconstitucionalidad escogida por las accionantes es un proceso constitucional que tiene por objeto la tutela -lato sensu- de la norma suprema y constituyéndose de tal modo, en baluarte para la defensa de los principios, derechos y garantías consagrados en ella y en los Tratados Internacionales, que se asimilan en jerarquía por obra del art. 75 inc. 22, llamado “bloque de constitucionalidad”, contra actos ilegítimos que violen la misma. Pero de ninguna manera puede transformarse en una herramienta para evaluar el acierto u oportunidad de un acto de gobierno dictado conforme a las facultades que le son propias.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Este Cuerpo ha adherido y sostenido en su anterior integración, lo que a mi modo de ver es Doctrina correcta y prudente, expresando: “La presunta conformidad de las normas jurídicas dictadas por los órganos legisferantes con las normas constitucionales, no debe ceder sino ante una prueba contraria tan clara y precisa como sea posible (Cf. CSJN."Pereyra Iraola c/Prov. de Córdoba", Fallos: T. 207, pág. 249. (STJRNCO: "Deflorian, R. c. y Otros s/Acción de Inconstitucionalidad", Se. Nº 20/97 del 11-04-97). - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----“No puede suponerse por parte de los titulares de los poderes del gobierno, un propósito preconcebido de ejecutar actos contrarios a la Alta Carta Provincial y a la Ley Fundamental del país. Es por ello que los Tribunales deben, en principio, presumir su constitucionalidad mientras no se compruebe clara y precisamente lo contrario (Cf. V. Segundo Linares Quintana, Reglas para la Interpretación Constitucional, pág. 140-290, Ed. Plus Ultra.(fallo cit.). La declaración de inconstitucionalidad de una norma, por su gravedad y delicadeza, constituye la"última ratio" del orden jurídico, y debe ser practicada con restrictividad en atención a la presunción de validez que asiste a las normas emanadas de los Poderes competentes del Estado, y que deben ser armonizadas con el todo, entendido como un sistema.” - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Debe mediar una clara e indubitable demostración de que los actos impugnados se oponen a la Constitución, ley suprema del Estado rionegrino. A la inversa, si caben dudas en su estado de conflicto con la Constitución, ningún tribunal está habilitado a declarar la inconstitucionalidad de una norma.- - - - - - - - - -
-----En este tipo de acciones, el gravamen, el perjuicio, debe consistir en una significativa afectación a los derechos constitucionales, de tal gravedad que su declaración de inconstitucionalidad se presente como valla insalvable”.(STJRNCO. Se.Nº 34 Expte.Nº 22774/08).- - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Teniendo en cuenta las consideraciones genéricas sobre la cuestión traída a conocimiento y decisión de este Tribunal, liminarmente advierto que la presentación de la accionante autoabastece el recaudo de demostración, tanto de la afectación de garantías de rango constitucional, como de ausencia de razonabilidad de la norma impugnada. - - - - - - - - - - - - - --
-----Resulta imperioso referirse inicialmente a la naturaleza jurídica del Municipio a fin de lograr una mejor compresión de la cuestión suscitada.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Al efecto he de invocar ineludiblemente los artículos contenidos en la Carta Magna Nacional por los que se asegura el régimen Municipal para cada provincia (art. 5º), así como también su autonomía (art. 123º). En el mismo sentido nuestra Constitución - mucho antes de la reforma Constitucional de 1994- en su art. 225 reconoce la existencia del Municipio asegurando el régimen municipal basado en su autonomía política, administrativa y económica, disponiendo que la Provincia no puede vulnerar la autonomía municipal consagrada y que, en caso de superposición o normativa contradictoria inferior a la Constitución, prevalece la legislación del Municipio en materia específicamente comunal.- --
-----En este sentido la doctrina se ha explayado en cuanto a dicha autonomía. Así por ejemplo Bidart Campos “se enfila fuertemente entre los autonomistas entendiendo que el municipio no nace como un desglose de competencias provinciales para fines puramente administrativos, mediante creación y delegación de las provincias, sino como poder político autónomo por inmediata operatividad de la Constitución Federal.” Fonrouge por su parte “entiende que todos los órganos de gobierno tienen facultades de la misma naturaleza jurídica, sin que pueda establecerse grados o jerarquías entre ellas. Tanto la Nación, como las provincias y los municipios tienen poder originario o inherente, porque él es connatural al Estado en cualquiera de sus manifestaciones; la diferencia no radica en la esencia, sino en el ámbito de actuación, en la jurisdicción atribuida a cada uno de ellos con sujeción a normas constitucionales o legales vigentes en cada país.”.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Sobre la temática en el caso "Carlos Alberto Ponce c. Provincia de San Luis", el Procurador General de la Nación -Dr. Esteban Righi- expuso fundamentos generales sobre las facultades constitucionales de las Municipalidades, los que la Corte hizo suyos.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Dijo entonces el Dr. Righi: "... VIII... Se deben tener en cuenta dos premisas para el escrutinio de constitucionalidad. Por un lado, la que indica que el art. 123 de la Constitución Nacional -incorporado por la reforma de 1994- concede a los municipios autonomía en los órdenes institucional, político, administrativo, económico y financiero e impone a las provincias la obligación de asegurarla, pero otorga a éstas la facultad de reglamentar la determinación de su alcance y contenido. Sobre el punto, ha dicho la Corte que la Constitución admite un marco de autonomía municipal cuyos contornos deben ser delineados por las provincias, con el fin de coordinar el ejercicio de los poderes que éstas conservan (arts. 121, 122, 124 y 125) con el mayor grado posible de atribuciones municipales en los ámbitos de actuación mencionados por el art. 123 (cfr. Fallos: 325:1249). Por otro lado, aquélla que indica que la declaración de inconstitucionalidad de una norma es un acto que debe ser considerado última ratio del ordenamiento jurídico, por lo que no cabe formularla sino cuando un acabado examen del precepto conduce a la convicción cierta de que su aplicación conculca el derecho o la garantía constitucional invocados (Fallos: 303:1708; 315:923; 321:441, entre muchos otros). Tratándose en el caso de normas que se vinculan con el régimen institucional provincial y municipal, 'se debe partir de su presunción de constitucionalidad, que sólo cederá en presencia de una manifiesta irrazonabilidad”.- - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Habida cuenta de estas premisas rectoras, es nuestra Constitución Provincial la que atribuye al Estado la facultad/deber de organizar y fiscalizar la prestación del servicio de salud a proveer a sus habitantes, en términos del más completo bienestar psicofísico y espiritual, basado en la universalidad de la cobertura , con acceso igualitario, solidario y oportuno, otorgando carácter de bien social básico y fundamental a todo medicamento. Indudable resulta que el ámbito de ejercicio de esa facultad/deber del Estado es Provincial (art. 59 del C.P.); en tanto en la esfera de autonomía Municipal y por imperio del la misma Carta Provincial, (arts. 228/229) los Municipios dictan sus Cartas para el propio Gobierno y le corresponde participar activamente en las áreas de Salud, educación y vivienda. Tal cometido se encuentra contemplado en el art. 12 de la C.O.M sanantoniense que manda a velar por la salud pública.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Ahora bien, participar en el área de salud y velar por la salud pública, lo es en la medida de su propia competencia y de modo activo, lo cual significa accionar en pro de la integralidad, del acceso igualitario y en términos de completo bienestar de la población. No le estará dado organizar y fiscalizar a los prestadores de salud y; de dictarse normativa municipal en tal sentido- decididamente- no sería “materia específicamente comunal”. Por consiguiente, no se daría la prevalencia del segundo párrafo del art. 225 de la C.Pcial., como tampoco estaría dada dicha prevalencia de la norma municipal en todo lo atinente a la desregulación del comercio de bienes y servicios. Ni aun invocando el poder de policía, podría asumirse que el Legislador municipal pueda contrariar la normativa nacional y provincial relativa al comercio interior de bienes y servicios o a la derogación de restricciones a la oferta de dichos bienes y servicios. - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----A ello se suma que del propio texto de los fundamentos plasmados y de la parte dispositiva de la Ordenanza en crisis, surge la irrazonabilidad de la obra legislativa.- - - - - - - - -
-----La razonabilidad o lo razonable significa: arreglado, justo, conforme a razón. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----La razón es la facultad de discurrir, de manera que el examen de razonabilidad es todo aquello que nuestra sana facultad de discurrir nos indica que es justo.- - - - - - - - - - - - - --
-----Acudiendo a las enseñanzas de Bidart Campos, sabemos que el principio de razonabilidad -derivado de los arts. 28 y 33 de nuestra Carta Magna Nacional importa, dentro de nuestro sistema constitucional, la exclusión de toda arbitrariedad o irrazonabilidad, en el ejercicio de las prerrogativas de los poderes públicos. Ello quiere decir que existe un patrón, un criterio, un estándar jurídico, que obliga a dar a la ley -y a los actos estatales de ella derivados inmediata o mediatamente- un contenido razonable, justo, valioso, de modo que alguien puede ser obligado a hacer lo que manda la ley o privado de hacer lo que la ley prohíbe, siempre que el contenido de esa ley sea razonable, sea justo, sea válido.- - - - - - - - - - - - - - - --
-----La limitación es “justa” y por ende “razonable”; cuanto esto no es así, surge entonces el elemento irrazonable.- - - - -
-----La reglamentación de los derechos persigue fines, y para alcanzarlos se vale de medios, que deben resultar proporcionales a aquel fin. Debe existir siempre una adecuada relación entre fines y medios, una equivalencia entre las finalidades que proponga una norma y los mecanismos, procedimientos o caminos que establezcan para llegar a ellas.- - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Toda norma jurídica debe ser razonablemente justa, tanto en su aspecto formal como material para tener fuerza ordenatoria, ejemplificadora y ser acatadas por la comunidad en su totalidad, sumado a que si además se pretende reglamentar un derecho se debe desarrollar sobre la base de un fin social sin destruir ningún derecho amparado en nuestra constitución, pero para llegar a esos fines los medios que se utilicen debe tener una razonable adecuación con ellos.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----En el caso de la norma bajo análisis, mal puede fundarse la misma en términos de garantizar a la población el acceso a la salud (léase: fin), vedando la instalación de un centro especializado de atención o condicionando su instalación a un alea cuantitativa; restringiendo de ese modo dicho acceso a un único establecimiento (léase:medio).Vá de suyo que a mayor oferta del servicio de atención de la salud, mayor garantía de atención existirá. Con lo cual la restricción (medio) es contraria al fin (garantizar la salud de los afectados por enfermedades renales).-
-----Pero existe otra particularidad de la norma que la torna aún más irrazonable al dejar al desnudo otro fin (que no es público) y que se desliza en el décimo párrafo o considerando (léase: amortizar o recuperar “la gran inversión económica” de una S.A.), lo cual se logra merced a la restricción (medio) que importa prohibir a otro la instalación de un centro que brinde dicha atención, hasta tanto la población no supere los 40.000 habitantes. Pues con ello se avasallan otros derechos y garantías consagradas constitucionalmente (arts. 14, 16 de la C.N. y art. 39 de la C.P.) y se soslaya impúdicamente la manda del art. 86 de nuestra Carta Magna Provincial, en cuanto prescribe desalentar toda forma de dominio del mercado, que implique eliminar la competencia o a aumentar arbitrariamente las ganancias; partiendo de la premisa de la actividad económica al servicio del hombre y para satisfacción de sus necesidades materiales y espirituales.--
-----Consiguientemente, el art. 2do. de la Ordenanza nº 3295/09 emanada del Concejo Deliberante de la Ciudad de San Antonio Oeste, no supera el test de razonabilidad a la luz de los arts. 28 y 33 de la Constitución Nacional y vulnera los derechos y garantías establecidos en los arts. 59 y 39 de nuestra Constitución Provincial, como los previstos en los arts. 14 y 16 de la Constitución Nacional; por lo cual corresponderá hacer lugar a la demanda y declarar la inconstitucionalidad del prenotado artículo 2do. de la norma municipal.- - - - - - - - - -
-----MI VOTO. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
El señor Juez doctor Ricardo A. APCARIAN dijo:- - - - - - - - - - -----Adhiero a los fundamentos y decisión vertida en el voto de la doctora Adriana C. ZARATIEGUI.- - - - - - - - - - - - - - - -
-----ASI VOTO.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
El señor Juez doctor Enrique J.MANSILLA dijo:- - - - - - - - - -----Adhiero a los fundamentos dados y decisión propuesta por las señoras Juezas que me preceden en el orden de votación.- - - -----ASI VOTO.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Por ello,
EL SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA
R E S U E L V E:
Primero: Hacer lugar a la acción de inconstitucionalidad incoada a fs. 32/52 por los apoderados del Centro Renal Viedma S.A. contra el art.2º de la Ordenanza Nº 3295 de la Municipalidad de San Antonio Oeste, por los fundamentos dados en los considerandos. Con costas (art.68 Cód.Proc.Civ. y Com.).- - - - -
Segundo: Regular los honorarios profesionales de los doctores Miguel A.Galindo Roldán y Rafael Augugliaro -en forma conjunta- en la suma de PESOS SESENTA Y CINCO MIL DOSCIENTOS ($65.200), y los del doctor Néstor I. Torres en la suma de PESOS TREINTA Y DOS MIL SEISCIENTOS ($32.600) (200 y 100 jus respectivamente); arts.6,8,9 y ccdtes.; Ley G Nº 2212. Notifíquese al Rpte.de la Caja Forense y cúmplase con los aportes previstos por la Ley D Nº 869.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Tercero: Regístrese, notifíquese y oportunamente, archívese.- --
(fdo)ADRIANA C.ZARATIEGUI-JUEZA-SERGIO M.BAROTTO- JUEZ-LILIANA L.PICCININI- JUEZA- RICARDO A.APCARIAN-JUEZ-ENRIQUE J.MANSILLA -JUEZ.ANTE MI: EZEQUIEL LOZADA-SECRETARIO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA
PROTOCOLIZACION: TOMO III SENT. N° 133 FOLIO 907/928 SEC. NRO. 4
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Poder Judicial de Río Negro