Proveído
Organismo: Secretaría Judicial Stj Nro. 4: Asuntos Originarios y Constitucional. (No Recursos) y Contenc.Adm
Ciudad: Viedma
N° Expediente: 25941/12
Fecha: 2012-11-12
Carátula: ARELAUQUEN GOLF & COUNTRY CLUB SA C PROVINCIA DE RIO NEGRO S CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO S/ APELACION
Descripción: Sentencia-Ced.
///MA, 12 de noviembre de 2012.-
-----Habiéndose reunido en Acuerdo los señores Jueces del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro, doctores Sergio M. BAROTTO; Enrique J. MANSILLA y Víctor Hugo SODERO NIEVAS con la presencia del señor Secretario doctor Ezequiel LOZADA, para el tratamiento de los autos caratulados: "ARELAUQUEN GOLF & COUNTRY CLUB S.A. c/ PROVINCIA DE RÍO NEGRO S/ CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO S/ APELACIÓN" (Expte. N° 25941/12-STJ-), deliberaron sobre la temática del fallo a dictar, de lo que da fe el Actuario. Se transcriben a continuación los votos emitidos, conforme al orden del sorteo previamente practicado, respecto de la siguiente:- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -V O T A C I O N- - - - - - - - - - - El señor Juez doctor Sergio M. Barotto dijo:- - - - - - - - - - -
-----Llegan las presentes actuaciones, en virtud del recurso de apelación interpuesto a fs. 245 por el representante de la Fiscalía de Estado, contra la Sentencia de la Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial y de Minería de San Carlos de Bariloche, en su carácter de Tribunal Contencioso Administrativo, obrante a fs. 236/240, por la cual se hizo lugar a la demanda interpuesta por Arelauquen Golf Country Club S.A., declarando la nulidad de las Resoluciones impugnadas en virtud de las cuales se les imponía una multa equivalente a 5.000 litros de combustible.-
-----A fin de comprender la cuestión traída a debate corresponde un breve relato de las cuestiones procesales relevantes para resolver la presente contienda contencioso administrativa.- - - - -----La actora interpone demanda judicial, luego de agotar la vía administrativa, impugnando la sanción por la cual se la condenó al pago de una multa como resultado de un sumario administrativo motivado en las infracciones a la ley S 2966 y el Decreto 550/05. En sustento de su derecho alegó, en lo sustancial: la incompetencia del Servicio de Prevención y Lucha contra el Fuego de la Provincia, en virtud de la exclusión prevista en el artículo 4º del citado Decreto; la violación al derecho de defensa atento no se tuvo en consideración la documental y los testigos ofrecidos en descargo de las acusaciones; y que a todo evento se ha encuadrado erróneamente la infracción .- - - - - - -
-----El apoderado de la Provincia al contestar el traslado alegó que el accionante soslaya el principio de legitimidad de los actos administrativos y que además se ha respetado el debido proceso legal, respetando el derecho de defensa tanto en el procedimiento administrativo sancionador como en la presente instancia.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----El Tribunal remite a las constancias del expediente administrativo y afirma que el juicio contencioso resulta en alguna medida “una continuación del proceso administrativo” llegando a la conclusión que no se hubo respetado las reglas del debido proceso legal al no admitirse la prueba ofrecida por el actor para desvirtuar las aseveraciones plasmadas en el Acta de Infracción.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----También entendió que la imposibilidad del actor de probar sobre el origen del fuego imputado a los dependientes de la actora cercenó el derecho de defensa en toda su extensión. En síntesis consideró que la administración, al adoptar una posición restrictiva en cuanto a la posibilidad del administrado de acreditar los extremos que entendía hacían a su derecho de defensa, hubo afectado el principio del debido proceso, al conculcar la posibilidad de producir la prueba que aquél entendía procedente y que, a estar a su postura, le permitiría destruir la “presunción” de certeza que contenía el acta de constatación Nº 75/09.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Por lo expuesto, en ajustada síntesis, el Tribunal hizo lugar a la demanda y declaró la nulidad de las resoluciones impugnadas.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Ante lo así resuelto la demandada, a través del apoderado de la Fiscalía de Estado, interpuso recurso de apelación y se agravió por considerar que en la Sentencia se ha omitido toda consideración a la presunción de legitimidad del acto administrativo cuestionado ya que corresponde a quien alega la ilegitimidad la carga administrativa y jurisdiccional de indicar y demostrar lo contrario a lo que el acto afirma.- - - - - - - --
-----Considera que se ha respetado el debido proceso legal y que la producción de la prueba ofrecida en sede jurisdiccional no se produjo por la propia negligencia de la actora que consintió la declaración de puro derecho efectuada por el mismo Tribunal por lo que no pudo ir contra la presunción de certeza del acto administrativo cuestionado.- - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Señala que el fallo es incongruente por concluir que no se le ha permitido la producción de prueba para hacer lugar a la demanda y el mismo Tribunal haber declarado la cuestión de puro derecho. Considera que el fallo adolece de motivación.- - - - - - -----Manifiesta que la Cámara excedió el control de legalidad que corresponde a su intervención. Considera que se ha afectado el principio de funcionalidad y que ha avanzado sobre el control de facultades discrecionales de la administración.- - - - - - ------Finalmente invoca la doctrina de la teoría de los propios actos en cuanto la declaración de puro derecho, es decir que luego de declarar la innecesariedad de la producción de prueba no puede concluir que los actos son nulos por no permitir la producción de prueba.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----La actora, al contestar el traslado de los agravios manifiesta que no se ha cumplido con la carga que pesa al recurrente conforme a lo dispuesto en el artículo 265 del CPCyC en cuanto a efectuar una crítica razonada y puntual.- - - - - - - -----Expresa que el acto que goza de presunción es aquel que reúne los requisitos del artículo 14 de la Ley A 2938, que no es el caso de las sanciones aquí cuestionadas, que no han cumplido con el debido proceso legal. - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----En lo que respecta a la declaración de puro derecho, entiende que al incorporarse el expediente administrativo de donde surge la negativa a producir la prueba ofrecida no resulta necesaria otra prueba para demostrar la afectación al derecho de defensa que torna nula la sanción.- - - - - - - - - - - - - - - -
-----A fs. 286/297, obra dictamen de la Sra. Procuradora General. En el mismo aconsejó hacer lugar al recurso interpuesto por la Fiscalía de Estado atento el desacierto de la Cámara a quo al hacer lugar a la demanda respectiva.- - - - - - - - - - - - - - -
-----En efecto, frente a la determinación del a quo de decretar la nulidad de lo actuado sobre la base de que se habría afectado el derecho de defensa y debido proceso, considera menester puntualizar que la garantía se encuentra contemplada en el art. 22 de nuestra Constitución en concordancia con el art. 18 de la C.N. y respecto de ello, en el ámbito y materia en tratamiento se ha dicho: “No importa violación a la garantía consagrada por el art. 18 de la CN las omisiones en el procedimiento administrativo, cuando el posterior trámite judicial ofrece ocasión de subsanarlo”(Fallos: 216: 48; 219:155; 518; 222:17 y 257:275, in re: “Bonfini s.a. C/Enargas -Res-3031/04” Cám. Nac. Cont. Adm. Fed. Sala V).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Señala que debe tenerse presente que el acta de infracción no adolece de vicio alguno y el propio infraccionado admite la existencia de los hechos allí plasmados. No ha sido cuestionada en cuanto a la realidad objetiva que en ella se plasma y afirma que es cierto que los actos administrativos dictados en su consecuencia gozan de las presunciones de legitimidad y de ejecutoriedad, como lo destaca la apelante. Presunción que, claro está, es “iuris Tantum”, de modo que si la Resolución adoptada en el marco del procedimiento administrativo a resultas del acta de infracción (no controvertida), adolecía de algún vicio que la tornara irregular, anulable o nula, en los claros términos del derecho administrativo, ello pudo ser merecedor de prueba en el propio proceso contencioso administrativo.- - - - - - - - - - - - -----Considera que debe quedar en claro que el proceso administrativo judicial no es continuidad de procedimiento administrativo, tal como pareciera aceptar el a quo en el inicio de su fundamentación. Sostiene que el proceso contencioso administrativo está dado justamente- para la revisión jurisdiccional de los actos administrativos, con el consiguiente debate y prueba, si son hechos los que se controvierten. Y agrega que en el caso, lo controvertido era que un foco se reavivó y otro no resultaba de un obrar o una omisión atribuíble al dueño del predio. Sin embargo, la cuestión fue declarada de puro derecho y la actora consintió el carácter de la litis (vid resolutorio de fs. 210), no sin antes mostrar un comportamiento errático (fs. 205/6) con relación al esbozado al momento de la impetrar la demanda respectiva (vid punto 8 fs. 139/140), que no pasó desapercibido para el Tribunal al dictar tal interlocutorio que zanjó definitivamente dicha cuestión.- - - - - - - - - - - -
-----Entiende que con la firmeza del aludido interlocutorio de fs. 210 por el cual: “…atendiendo que el hecho central del debate es la disputa sobre la jurisdicción del órgano administrativo para sancionar, y la juridicidad de su actuar en el caso…”, se desestima la apertura a prueba, lo cual a su entender equivale a declarar la cuestión “de puro derecho” (art. 359 segundo párrafo), y así, los hechos quedan incólumes, como así también el proceder de la administración, que en uso de las prerrogativas legales apuntadas aplicó las sanción respectiva.- - - - - - - - -----Por ello, consideró acreditadas en autos la incongruencia y demás deficiencias en la motivación que derivan en la absurdidad y arbitrariedad a las que alude el apelante. Expresa que la motivación de una sentencia implica necesariamente ingresar en los puntos planteados tanto por el actor como por el demandado, lo que no ha ocurrido en el caso de marras, en tanto el acto jurisdiccional, mediante el cual se materializa la tutela judicial efectiva, debe reunir los requisitos de fundamentación y motivación (art. 200 de la Const. Pcial.).- - - - - - - - - - - - -----En conclusión postula, hacer lugar al recurso y declarar la nulidad del fallo atento que del mismo “no puede inferirse fundamento de derecho alguno…” (Conf. STJ Drot de Gourville supra cit.).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Ahora bien, pasando a resolver el recurso de apelación incoado advierto, que asiste razón al apelante sólo en cuanto a que la Cámara ha omitido el tratamiento de cuestiones esenciales para arribar a una conclusión fundada en los términos del artículo 200 de la Constitución Provincial.- - - - - - - - - - -
-----Si bien el recurso cuestiona el fallo por la omisión de consideración por parte del Tribunal del principio de legitimidad del acto administrativo y la incongruencia entre la declaración de puro derecho y luego la resolución de la cuestión por falta de consideración de la prueba, todo ello no logra por si conmover el argumento central y único en el cual se sustenta el fallo.- - - ------Sin embargo, la omisión de consideración de cuestiones esenciales amerita la grave consecuencia de la nulidad de una sentencia. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Tal como lo advierte la señora Procuradora General la sentencia carece de motivación suficiente. - - - - - - - - - - --
-----En efecto, ha centrado toda su decisión en un único argumento: no se garantizó el derecho defensa y por ende se violó el debido proceso legal. Sin embargo, para llegar a tal conclusión la sentencia omite desarrollar los esenciales extremos traídos a debate por las partes, como: 1) la vigencia de la teoría de la subsanación; 2) la competencia del SPLIF Provincia de Río Negro- en virtud de la exclusión prescripta en el artículo 4º del Decreto Reglamentario; 3) en caso de considerar que era competente, evaluar si se ha encuadrado correctamente la infracción. Todas éstas, cuestiones propuestas por las partes al momento de trabar la litis y no consideradas por el Tribunal. - -
-----De lo expuesto he de concluir que, pese a la orfandad del recurso de apelación en cuanto a descalificar ese único argumento fundante de la decisión, es decir, a demostrar que efectivamente la Administración garantizó el derecho de defensa en el sumario administrativo, admitiendo al actor la posibilidad de probar el posible error en el Acta que originó el procedimiento sancionatorio, evidenciadas las cuestiones puntuales omitidas en el fallo ha de hacerse lugar al recurso de apelación y declarar la nulidad de la sentencia en examen por falta de motivación suficiente.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Para la resolución del presente caso es indispensable expedirse respecto a la Teoría de la Subsanación, cuestión también enunciada por la Procuración General (sin considerar la doctrina de este STJ). Téngase en consideración que este Cuerpo en “YENSEN” Se. Nº 15 de fecha 22.03.2010 ha expresado que “Tradicionalmente se ha sostenido que "En reiterados pronunciamientos, esta Suprema Corte ha sostenido que el cuestionamiento de una resolución administrativa, fundado en los vicios evidenciados en el procedimiento, en principio se halla excluído de su conocimiento, por cuanto en esta jurisdicción el afectado puede ejercer su defensa y probar las irregularidades incurridas por la entidad pública. No obstante, tal criterio cede paso cuando la irregularidad en el trámite previo al acto administrativo configura un atentado irreparable al derecho de defensa (doctr. de las causas B. 48.976, "Fernández", sent. de 19-VI-1984; B. 55.872, "Pretto", sent. de 20IV1999; B. 53.911, "Moyano", sent. de 7III2001; entre muchos otros). - - - - - - - - -----La posición reseñada puede interpretarse en el sentido de proclamar que la ilegitimidad del trámite administrativo es subsanable en sede judicial (conf. Linares Juan F. "La garantía de defensa ante la Administración", "La Ley", 1421137). Tal criterio no puede aceptarse como principio general. En primer lugar, por cuanto en un Estado de Derecho, el principio de legalidad impone a las Administraciones Públicas un obrar consistente con el ordenamiento jurídico.- - - - - - - - - - - -----En tal sentido hemos dicho: “Es indudable que como lo enseña Dromi, lo esperable de la Administración es un accionar legítimo, de allí el alegado principio de presunción de legitimidad consagrado en todos los ordenamientos jurídicos. Pero es tan viejo como el derecho administrativo, tan añeja como la "Nulidad por Exceso de Poder" o abuso de facultades (Dromi, "Derecho Subjetivo y Responsabilidad Pública", Ed. Groz, Madrid, l986, p g. 67 y sbsgtes.), que provenientes del derecho francés se han incorporado a los principios del debido proceso legal y administrativo - constitucional” (Conf. Se. Nº 107/05> "C., H. Y OTRO c/ C., J. Y OTRA s/ ORDINARIO s/ APELACION”). Desde esa perspectiva, el adecuado cumplimiento del procedimiento configura un elemento inherente a la legitimidad del acto administrativo. - -----Por otra parte, entre el procedimiento administrativo y el proceso judicial, no es dable interpretar la existencia de una relación de continuidad, en la que la indefensión producida en el primero pueda solucionarse en el segundo. Por cierto, no se trata de sostener que cualquier irregularidad en el procedimiento, por intrascendente que fuere, ha de proyectar inexorablemente sus consecuencias invalidatorias.- - - - - - - - - - - - - - - - - - ----- Este Cuerpo ha expresado que todo aquel a quien la ley reconoce personería para actuar en juicio en defensa de sus derechos está amparado por la garantía del debido proceso legal consagrada en el art. 18 de la Constitución Nacional, sea que actúe como acusador o acusado, como demandante o demandado, ya que en todo caso media interés institucional en reparar el agravio, si éste existe y tiene fundamento en la Constitución (CSJN., 02-07-67, ED., 20 - 50) Se. Nº 636/02 en autos "F., M. A. s/RECURSO DE AMPARO s/APELACION”).- - - - - - - - - - - - - - - -----En dicho precedente también se dijo que: “Si los sumariados pudieron defenderse en sede administrativa- de todos los hechos que se le atribuyen, no habrá violación palmaria del derecho de defensa. De lo contrario, tal omisión implica la declaración de la nulidad de todo lo actuado. Ello, por estar en juego garantías de rango constitucional que un Estado de derecho no puede vulnerar.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----En conclusión de tal doctrina legal surge que este Cuerpo, no adscribe a la teoría de la subsanación del vicio, esbozada por la Sra. Procuradora General en su dictamen e insinuada por el recurrente. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Por lo expuesto, atento las graves omisiones en que ha incurrido la Cámara al efectuar el control judicial suficiente, propongo nulificar tal decisorio para que con distinta integración analice las cuestiones de derecho involucradas en autos.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Este Cuerpo ha dicho al respecto en Se. Nº 96/04 en autos: "A., R. A. y B., M. A. c/Y.P.F S.A. s/DAÑOS Y PERJUICIOS s/CASACION que “No se advierte en el fallo atacado cuál ha sido el desarrollo del juez, ni como analiza los supuestos de hechos admitidos y las pruebas que los verifican, para subsumirlos en los preceptos jurídicos que invoca. La observancia del recaudo de la motivación constituye el modo más idóneo para controlar la actividad decisoria y verificar el efectivo respeto de los derechos y garantías constitucionales” (conf. Morello Sosa - Berizonce, “Códigos Procesales en lo Civil y Comercial”, T. II - A, com. al artículo 163).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Las resoluciones emanadas de los tribunales de justicia deben estar fundamentadas. Esto surge de manera explícita de los artículos, 200 de la Constitución Provincial y 34 inc. 4º y 163 inc. 5º del CPCC (norma ritual de aplicación al proceso contencioso administrativo). - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----En autos la omisión de fundamentación se advierte de la omisión de consideraciones esenciales para llegar a la conclusión a la que luego arriba simplificando todo el debate a un único argumento sin la debida fundamentación razonada y legal. - - - - -----Fundar las resoluciones judiciales responde a una consigna constitucional. Por ello, el operador jurídico no puede sustraerse a lo normado por los artículos 17 y 18 de la Constitución Nacional. Así, el primero de ellos requiere, tanto ante la privación de la propiedad como ante la exigencia de un servicio personal, la existencia de "sentencia fundada en ley"; por su parte, el artículo 18 dispone que ningún habitante de la Nación puede ser penado sin juicio previo fundado en ley anterior al hecho del proceso. Esta manda constitucional ha sido reconocida por la CSJN en "Rey c. Rocha" (Fallos, 112:384), donde descalificó a aquellas sentencias desprovistas de todo apoyo legal y fundadas sólo en la voluntad de los jueces. Por otra parte, el artículo 28 del citado texto, dispone que los principios, garantías y derechos reconocidos en él no pueden ser alterados por las que reglamenten su ejercicio (Conf. "DROT DE GOURVILLE GERALDINA c/ MUNICIPALIDAD DE SAN CARLOS DE BARILOCHE S/ CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO S/ APELACIÓN" (Expte. N° 24592/10-STJ-), Sentencia Nº 30/2011.- - - - - - - - - - - - - - -----Para saber si una sentencia es razonable, debe contarse con los elementos de análisis que permitan alcanzar una conclusión definitiva. Esos elementos conforman la fundamentación de un decisorio judicial. Y son estos mismos dispositivos los que permiten, antes de verificar la razonabilidad, constatar que la resolución en estudio existe, que no se trata de un ente abstracto del que nada se puede predicar más que su condición de entelequia judicial (Conf. Gascón, Santiago José en “Fundamentación de resoluciones judiciales. Notas sobre seguridad jurídica y prescripción”, LL Gran Cuyo 2009 (abril), 230).- - - - -----Esta doctrina permite colegir que la fundamentación de las resoluciones judiciales hace a la existencia misma de éstas como manifestaciones legítimas de un poder del estado tendientes a la resolución de un conflicto sometido a su decisión (Conf. MALEM, Jorge, OROZCO, Jesús y VÁZQUEZ, Rodolfo (compiladores), La función judicial. Ética y democracia, Gedisa, Barcelona, 2003; citado por Gascón en artículo antes citado).- - - - - - - - - - - -----La obligación constitucional de fundar en derecho las sentencias es una conquista del Estado de derecho. Sirve como garantía contra la desidia y la arbitrariedad; activa el rol ejemplificador de los fallos, al forzarlos a demostrar su basamento normativo; permite cuestionarlos y contribuye a crear una imagen mejor de la judicatura. Bueno es, entonces, afirmar cada vez más tal postulado (SAGÜÉS, Néstor Pedro, Recurso extraordinario, p. 161). Dentro de las "Razones básicas y generales a favor de la fundamentación de las sentencias", este autor enumera: a) el argumento de la justicia, b) el del control, c) el de la garantía contra la arbitrariedad, d) el de la dedicación judicial, e) el de la persuasión, f) el de la ejemplaridad y g) el del régimen republicano; a los que remito para un mayor y provechoso análisis.- - - - - - - - - - - - - - - -----Por todo ello: - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
----- 1) Declarar la nulidad del fallo apelado.- - - - - - - - - ----- 2) Reenviar la presente causa a la Cámara de origen para que con distinta integración dicte nuevo fallo ajustado a derecho.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----3) Costas en el orden causado atento a que se declara la nulidad por la falta de motivación de la sentencia del Tribunal a-quo (cf. art. 68, 2do. párrafo y 74 a "contrario sensu" CPCyC).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
----- MI VOTO.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
El señor Juez doctor Enrique J. MANSILLA dijo:- - - - - - - - - -
-----Adhiero al voto del señor Juez preopinante.ASI VOTO.- - - --
El señor Juez doctor Victor Hugo SODERO NIEVAS, dijo:- - - - - -
-----Atento la coincidencia de los señores jueces preopinantes, me abstengo de emitir opinión (art.39 L.O.). MI VOTO.- - - - - - -----Por ello,
EL SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA
R E S U E L V E:
Primero: Declarar la nulidad del fallo obrante a fs. 236/240, por los fundamentos dados en los considerandos.- - - - - - - - - Segundo: Reenviar la presente causa a la Cámara de origen para que con distinta integración dicte nuevo fallo ajustado a derecho.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Tercero: Costas en el orden causado atento a que se declara la nulidad por la falta de motivación de la sentencia del Tribunal a-quo (cf. art. 68, 2do. párrafo y 74 a "contrario sensu" CPCyC).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -- Cuarto: Regístrese, notifíquese y oportunamente, remítase al Tribunal de origen.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
Fdo.:SERGIO M.BAROTTO JUEZ ENRIQUE J.MANSILLA JUEZ VICTOR HUGO SODERO NIEVAS JUEZ EN ABSTENCION ANTE MI: EZEQUIEL LOZADA SECRETARIO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA
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Poder Judicial de Río Negro