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Proveído
Organismo: Secretaría Judicial Stj Nro. 4: Asuntos Originarios y Constitucional. (No Recursos) y Contenc.Adm
Ciudad: Viedma
N° Expediente: 23939/09
Fecha: 2012-09-25
Carátula: CATEDRAL ALTA PATAGONIA S.A. S/ ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD (ORDENANZA 1912-CM-09 DE LA MUNICIPALIDAD DE S.C.DE BARILOCHE)
Descripción: Sentencia-Ced.
///MA, 25 de septiembre de 2012.-
-----Habiéndose reunido en Acuerdo los señores Jueces del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro, doctores Sergio M. BAROTTO, Enrique J. MANSILLA y Víctor H. SODERO NIEVAS, con la presencia del señor Secretario doctor Ezequiel LOZADA, en autos caratulados: “CATEDRAL ALTA PATAGONIA S.A. S/ Acción de Inconstitucionalidad (ORDENANZA 1912-CM-09 DE LA MUNICIPALIDAD DE SAN CARLOS DE BARILOCHE)”, Expte. Nº 23939/09, deliberaron sobre la temática del fallo a dictar, de lo que da fe el Actuario. Se transcribe a continuación los votos emitidos.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
- - - - - - - - - - - - V O T A C I O N - - - - - - - - - - - - -
El señor Juez doctor Sergio M. BAROTTO dijo:- - - - - - - - - - -----Por las presentes actuaciones tramita acción de inconstitucionalidad, interpuesta a fs. 230/259 por apoderados de la empresa Catedral Alta Patagonia S.A. (CAPSA) en los términos de los artículos 793 CPCyC y ss. del CPCyC, contra la Ordenanza 1912-CM-09 de la Municipalidad de San Carlos de Barilohce de Bariloche.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Expresan que la mencionada Ordenanza violenta los derechos de propiedad, debido proceso legal, garantía de igualdad (arts. 17, 18 y 16 respectivamente de la CN) y el Rég. Federal de Coparticipación de Impuestos (art. 75 inc. 2º CN y 231 CP). Entienden que se ha afectado el principio de legalidad estricta en materia tributaria al incluir en el Cuadro de Categorización aplicable a la Zona IX, a los medios de elevación siendo que CAPSA es una mera concesionaria de obra pública y carece de una relación de titularidad de dominio con los inmuebles o predios concesionados (Dec. 1838/93 y Ley 3825) dentro de los cuales se encuentran instalados los citados medios.- - - - - - - - - - - --
-----Entienden que la norma cuestionada modificó la forma de cálculo de la base imponible del tributo denominado “Tasa por Servicios Municipales”, creando dos nuevas zonas: Zona VIII (Villa América) y IX (Villa Catedral) fijando para esta última una nueva metodología de cálculo que se desprende del hecho imponible titularidad del dominio de inmuebles o predios-, y determina que el tributo se cobre en función de los ingresos por el nivel de la actividad comercial; dejando de lado los parámetros anteriores (superficie y metros de frente).- - - - - - -----De tal metodología de cálculo de la tasa municipal resultan, a su entender, las siguientes conclusiones: 1) Aplicación de coeficientes que en su mayoría representan entre diez y cien veces el coeficiente fijado para el resto de las zonas y en combinación con los ingresos en función del nivel de la actividad, que tiene por resultado que los montos a pagar son notablemente superiores al abonado por los contribuyentes de la Zona Cero (comercios de calle Mitre que funcionan todo el año). 2) Inclusión del costo del servicio de mantenimiento y limpieza de la playa de estacionamiento, notoriamente ajeno a los retribuidos mediante la tasa por servicios municipales y, como tal, no incluido en el art. 86 de la Ordenanza Fiscal. 3) Desconocimiento que el mencionado servicio es prestado por CAPSA conforme el acuerdo suscripto con el Estado Provincial del 5/06/09 efectuado en el marco de la Concesión del Cerro Catedral. 4) Fijación como fechas de pago del tributo los días 1 de junio y 15 de julio, siendo que la actividad comercial productiva del sector del área Catedral comienza recién los primeros días del mes de julio conforme Decreto 1004/99. 5) La falta de pago de un período del tributo será causal de caducidad, no renovación y/u otorgamiento de la habilitación comercial provocando una interferencia jurídica y económica con el marco jurídico provincial de la concesión en violación al art. 229 inc. 16 CP. 6) Superposición con otros tributos ocasionando una múltiple imposición al tomar como parámetro los ingresos en función del nivel de la actividad.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----También detallan en la demanda la situación económica y financiera de su representada (concurso de acreedores) y destaca que el Municipio intenta extrapolar bajo el ropaje jurídico de una tasa el anterior esquema de gestión privada de los servicios municipales del Área Catedral que venía siendo realizada por una asociación civil sin fines de lucro (AEAC) conformada por los propios usuarios de los servicios, con base en principios de colaboración y asumiendo voluntariamente el costo que significaba los servicios de mantenimiento de la playa de estacionamiento a efectos de su uso gratuito; luego los servicios comunales pasaron a ser prestados bajo la figura de una concesión de servicios entre la Provincia y la Asociación, mediante Decreto 1004/99.- - -----Señala que en la actualidad la prestación se enmarca en la gestión pública y que la tasa debe cumplimentar determinados recaudos legales: el hecho imponible debe surgir de la propia ley; la tasa debe retribuir efectivamente el costo de los servicios prestados en razonable proporción con los mismos; las categorías deben ser conformadas de acuerdo a sus capacidades contributivas; y no invadir las atribuciones propias de la autoridad provincial en el marco de la concesión.- - - - - - - --
-----A fs. 277/289 el Municipio de San Carlos de Bariloche contesta el traslado de la demanda, luego de negar lo manifestado por la actora, sostiene que la acción intentada no es procedente y considera que la Ordenanza 1912-CM-09 no es inconstitucional.- -----En sustento de ello invoca que, la autonomía municipal nace de los arts. 5 y 123 de la Const. Nacional, de los arts. 225 y 229 inc. 15 de la Const. Provincial (Regimen Municipal, Autonomía), y de los arts. 29 inc. 3, 30, 31 y 35 de la propia Carta Orgánica municipal, carácter del municipio que fue reconocido expresamente por la CSJN con anterioridad a la reforma constitucional de 1994.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Señala que el ejercicio del Poder Legislativo constituye una manifestación de tal autonomía, y tiene la competencia para el dictado de reglamentos y ordenanzas en ejercicio del poder impositivo y financiero prescripto en la Constitución Provincial que reconoce en el Municipio la potestad impositiva, conforme la Carta Orgánica Municipal, en sus arts. 98, 100 y 101.- - - - - --
-----Entiende que en ejercicio de estas facultades constitucionales se ha dictado la Ordenanza 1912-CM-09, que no viola el art. 16 de la Constitución Nacional, ya que como bien ha establecido la jurisprudencia “No se transgrede el principio de igualdad cuando se otorga distinto tratamiento en vista de situaciones que se estiman diferentes, y en tanto esta diferenciación no sea producto de juicios arbitrarios ni irrazonables…”. Cita fallos de la CSJN en cuanto ha señalado reiteradamente que “la declaración de inconstitucionalidad de una disposición legal es un acto de suma gravedad institucional y una de las más delicadas funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia y por ello, debe ser considerada como última ratio del orden jurídico…”.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----También se ha señalado que los actos de los poderes públicos gozan de una presunción de legitimidad y que en materia de declaración de inconstitucionalidad de las normas, ha de tenerse presente siempre su carácter restrictivo y excepcional.- - - - - -----Sostiene que de los fundamentos de la Ordenanza 1912-CM-09 surge que el área comercial del Cerro Catedral se encuentra emplazada en el lugar de mayor afluencia turística del país en época invernal, beneficiada con mayores ingresos y surgiendo en dichas zonas una mayor capacidad contributiva; las tasas en cuestión han sido creadas teniendo en cuenta dicha capacidad contributiva de sus destinatarios.- - - - - - - - - - - - - - - -
-----Agrega que la garantía de igualdad de las cargas públicas no impide que la legislación considere de manera diferente situaciones que estima diversas, creando categorías de contribuyentes sujetos a tasas diferentes, siendo que esa diferencia depende de la condición de la explotación que se expone en los fundamentos de la norma, y por ello entiende que carece de toda lógica que CAPSA pretenda gozar de una indemnidad otorgada por el contrato de concesión o que la citada Ordenanza vulnera su derecho de propiedad imponiéndosele una carga tributaria diferente a la del resto de los ciudadanos. Cita fallos de la CSJN y doctrina en sustento de sus afirmaciones.- --
-----En cuanto la alegada desproporción entre el gasto para prestar el servicio y el monto establecido por la ordenanza, indica que no es condición de la tasa la existencia de una equivalencia matemática estricta entre ambos parámetros, bastando una razonable proporción. Por las características de los contribuyentes de la zona concluye que los montos establecidos en la Ordenanza no pueden ser confiscatorios atento que no afectan una parte significativa de sus patrimonios.- - - - - - - - - - - -----Destaca que los servicios públicos tienen por finalidad el resguardo del bienestar general de la población antes que proporcionar una ventaja o beneficio individual al contribuyente. Los tributos municipales tienen un sentido de solidaridad y redistribución de las cargas que se aplica a las tasas.- - - - - ------En lo que aquí importa señala que el área catedral tiene características especiales en cuanto a la mayor afluencia de público en época invernal que hace que el costo operativo de la zona sea mucho mayor a la de cualquier otra zona de la ciudad; que es arbitrario y carente de sustento técnico lo sostenido en la demanda respecto al gasto operativo -del área citada- para determinar el costo de la prestación de los servicios cubiertos por la tasa cuestionada.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Manifiesta que el artículo 3º de la ley N Nº 3787 establece que es obligación del Municipio prestar los servicios retribuidos en el área Catedral, resultando absurda la pretensión de CAPSA de que el Municipio preste esos servicios (limpieza, alumbrado, etc.) que le sirven a su ecuación económica final, sin pagar un peso y/o que los pague toda la ciudad menos ellos.- - - - - - - -
-----A fs. 323 obra constancia de la celebración de la Audiencia del artículo 361 del CPCyC, en la cual se ratifica la prueba documental acompañada por la actora, donde la demandada se compromete a acompañar el Presupuesto para el año 2009 y se coincide en la realización de una prueba pericial contable a realizarse en San Carlos de Bariloche. También se acordó sobre la prueba informativa a solicitar por oficio.- - - - - - - - - - - -
-----Producida la prueba antes detallada, las partes presentaron sus alegatos, la parte demandada a fs. 627/641 y la actora a fs. 642/652 Vlta..- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----A fs. 683/695, obra dictamen de la Sra. Procuradora General. En ajustada síntesis entiende que la cuestión ha devenido abstracta atento la Ordenanza 1912-CM-2009 ha sido abrogada por la Ordenanza 2008-CM-2009. También señala que el juicio de inconstitucionalidad es la ultima ratio y advierte que los accionantes no han logrado evidenciar y mucho menos probar de qué modo la Ordenanza 1912-CM-09 repugna, desconoce o vulnera los postulados constitucionales que resguardan el derecho de propiedad, la garantía del debido proceso legal, y de igualdad de los iguales en iguales circunstancias.- - - - - - - - - - - --
-----Entiende que tampoco surge de los obrados en qué medida se habría avanzado sobre el derecho de propiedad a los fines de calificar de confiscatoria la tasa que la ordenanza estableció.- -----Ahora bien, pasando a la resolución del cuestionamiento traído a debate del análisis se advierte que el mismo se encuentra circunscripto a la alegada inconstitucionalidad de la Ordenanza 1912-CM-2009 en cuanto dispuso la aplicación del tributo denominado “tasa por servicios municipales, regulado por las Ordenanzas 678/96 y 679/96, a los titulares de inmuebles en general ubicados en Villa América y Villa Catedral, y fijó una nueva metodología de cálculo para estas nuevas zonas, en base a los ingresos en función de la actividad comercial.- - - - - - - - -----Los actores entienden que tal metodología se aparta del hecho imponible predios o inmuebles- conforme la Ordenanza Fiscal (679-96) ya que pretende aplicarse sobre la actividad comercial.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Tal como se expuso, entienden que ello la torna inconstitucional por vulnerar el principio de legalidad tributaria, el principio de equivalencia, el principio de igualdad y el Régimen Federal de Coparticipación. También consideran que se interfiere jurídica y económicamente con el marco legal de concesión del Cerro Catedral.- - - - - - - - - -----El Municipio reivindica sus facultades y, como antes se expusiera, defiende la constitucionalidad de la norma sancionada, negando que sea confiscatoria y que vulnere algún principio constitucionalmente garantizado.-- - - - - - - - - - - - - - - --
-----Mencionado el tema a decidir y circunscripto el mismo, he de analizar, en primer lugar, la conclusión a la que arriba la Sra. Procuradora General que propone declarar abstracta la cuestión atento que la Ordenanza aquí cuestionada ha sido derogada. Ello porque de arribar a idéntica conclusión se torna irrelevante la resolución de la cuestión de fondo aquí debatida.- - - - - - - - -----Como lo observa la Sra. Procuradora General, la Ordenanza 1912-CM-2008, sancionada con fecha 29 de mayo de 2009, ha sido derogada por la Ordenanza 2008-CM-2009, sancionada el 30 de diciembre de 2009. Es decir, a la fecha no existe incorporada en el orden jurídico municipal la norma que aquí se cuestiona.- - --
-----Esta última Ordenanza también fue cuestionada oportunamente por la aquí actora en otra causa judicial- y tal acción concluyó por la falta de legitimación activa denunciada por el Municipio (por no ser sujeto pasivo de la tasa) y aceptada por la empresa, en tanto se entendió en aquella discusión que Catedral Alta Patagonia S. A. no se encontraba abarcada por la Tasa de Servicios Municipales en los términos propuestos por la Ordenanza 2008-CM-2009 (Conf. Se. Nº 12 del 04. 03.2011).- - - - - - - - --
-----Dictada la Sentencia antes citada los actores se presentaron en estos actuados solicitando al Municipio se expida atento entendían que la falta de legitimación opuesta en aquella causa tenía efectos también en esta litis (fs. 505/506). El representante del Municipio respondió que la situación contemplada en cuanto a los sujetos imponibles era distinta en una y otra Ordenanza atento si bien en la nueva Ordenanza 2008 no se encuentra comprendida la actora, si lo está en la anterior 1912.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Expuesto ello, advierto que en tanto la Ordenanza 1912-CM-2009 se encuentra derogada y si bien ha desplegado sus efectos sobre un período de tiempo (de mayo de 2009 a diciembre de 2009) impactando en una relación tributaria entre el Municipio y la actora, es improcedente que en la acción directa de inconstitucionalidad nos expidamos sobre la constitucionalidad de una norma que ha perdido virtualidad en el ordenamiento jurídico.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Al respecto ha de considerarse que el objeto de la declaración autónoma de inconstitucionalidad difiere del control difuso de constitucionalidad. En el primer caso, el juicio persigue quitar del ordenamiento jurídico la norma que colisiona con el mismo. En el control difuso, donde se debate una relación jurídica concreta, se controvierte la validez de una norma al caso concreto, ámbito que quedará expedito para las partes si pretendieran generar derechos y obligaciones de una norma que se pretende inconstitucional.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----A su vez, este Tribunal ha mencionado la imposibilidad de expedirse en abstracto, en cuanto sólo puede conocer en juicio ejerciendo sus atribuciones jurisdiccionales cuando se somete a su consideración un caso concreto y no una cuestión que ha devenido abstracta, atendiendo a las circunstancias existentes al momento de su decisión (Cf. CSJN., "Justo" del 23-11-95, [STJRNCO in re “ALVAREZ” Se. 111/01 del 31-08-01]. Los pronunciamientos de carácter abstracto están vedados a los tribunales de justicia (Corte Sup. Justicia de la Nación, Fallos 262: 367, “Bodegas y Viñedos Saint Remy, S.A.”, [STJRNCO in re “FERRO” Se. 39/04 del 19-08-04].- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----La CSJN tiene dicho: “…donde no hay discusión real entre el actor o el demandado, ya porque el juicio es ficticio desde su comienzo, o porque a raíz de acontecimientos subsiguientes se ha extinguido la controversia o ha cesado de existir la causa de la acción; o donde las cuestiones a decidir no son concretas o los sucesos ocurridos han tornado imposible para la Corte acordar una reparación efectiva, la causa debe ser considerada abstracta.” (Fallos: 193:524).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----La acción de inconstitucionalidad autónoma que regulan los artículos 793 y ss del CPCyC tiene por objeto impugnar aquella norma que afecte concretamente los derechos patrimoniales del actor (conf. Artículo 794 del CPCyC) por lo que su admisibilidad está condicionada a la concurrencia de una actividad de concreción suficiente de la norma impugnada, no siendo posible la articulación de esta vía procesal a fin de evitar una mera incertidumbre con respecto a la constitucionalidad de la citada norma en el período en que estuvo vigente. Lo expuesto se torna en un obstáculo que hace imposible expedirse sobre una norma que ya no existe.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Es decir, lo que impide adentrarnos a resolver la presente cuestión es la inexistencia de la norma que se cuestiona. Ahora, en cuanto a los posibles efectos por el lapso que estuvo vigente, ello correspondería ser debatido oportunamente en la relación jurídica concreta que se cuestione ante el fuero ordinario correspondiente.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----En esta instancia originaria abierta por la acción directa de inconstitucionalidad ha dejado de existir “un caso” por la derogación mencionada. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Por otro lado, se ha sostenido que para considerar configurado un caso que pueda ser resuelto por el Poder Judicial de la Nación era necesario una actividad administrativa que afecte un interés legítimo, que el grado de afectación sea suficientemente directo y que aquella actividad tenga concreción bastante, y se concluyó que tales requisitos no se configuran en un supuesto dado, en la medida en que no se hubiere demostrado la existencia de actividad alguna por parte del poder administrador que, en forma actual, ponga en peligro el derecho que se intenta ejercer (CSJN, 26/3/2002, "Porta, Pedro Juan c/ Buenos Aires, Provincia de s/ acción declarativa", Fallos 325:474. En igual sentido ver CSJN, 28/8/2007 (LLO), "Provincia de San Luis c. Estado Nacional y otro", Fallos 330:3777 (LA LEY, 2003-B, 537).- -----En igual sentido se ha tenido por incumplido el requisito-presupuesto del interés jurídico suficiente en cuando la actora no ha invocado siquiera la existencia de una actividad explícita del poder administrador dirigida a la percepción del tributo cuya validez se discute o que, por lo menos, importe una manifestación inequívoca de voluntad en el sentido que está dispuesto a usar del poder controvertido" (CSJN, 03/02/1987, "Gomer S.A. c/ Provincia de Córdoba", Fallos: 310:142 (LLO).- - - -----Sobre el particular se sostuvo que debe distinguirse entre las peticiones abstractas y generales de inconstitucionalidad, que no pueden revestir forma contenciosa por la ausencia de interés inmediato peticionario, y las acciones determinativas de derechos de base constitucional cuya titularidad alega quien demanda y que tienden a prevenir o impedir las lesiones de tales derechos, como son la acción de mera certeza y el amparo (CSJN, 12/12/1985, "Lorenzo, Constantino c/ Estado Nacional", Fallos 307:2384).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Expuesto lo anterior y siguiendo el dictamen de la Sra. Procuradora General, propongo al acuerdo declarar abstracta la cuestión. Costas por su orden atento las particularidades de la cuestión planteada.-MI VOTO.- - - - - - - - - - - - - - - - - - -
El señor Juez doctor Enrique J. MANSILLA, dijo: - - - - - - - - -
-----Adhiero al voto del señor Juez preopinante.ASI VOTO.- - - --
El señor Juez doctor Victor Hugo SODERO NIEVAS, dijo:- - - - - --
-----Atento la coincidencia de los señores jueces preopinantes, me abstengo de emitir opinión (art.39 L.O.). MI VOTO.- - - - - - -----Por ello,
EL SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA
R E S U E L V E:
Primero: Declarar que la acción planteada a fs. 230/259 por los apoderados de la empresa Catedral Alta Patagonia S.A. (CAPSA) ha devenido abstracta, por los fundamentos dados en los considerandos. Costas por su orden atento las particularidades de la cuestión planteada (art. 68 2do. párrafo del CPCyC).- - - - --
Segundo: Regístrese, notifíquese y oportunamente, archívese.- - -
Fdo.:SERGIO M.BAROTTO JUEZ ENRIQUE J.MANSILLA JUEZ VICTOR HUGO SODERO NIEVAS
JUEZ EN ABSTENCION ANTE MI: EZEQUIEL LOZADA SECRETARIO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA
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Poder Judicial de Río Negro