Proveído
Organismo: Secretaría Judicial Stj Nro. 4: Asuntos Originarios y Constitucional. (No Recursos) y Contenc.Adm
Ciudad: Viedma
N° Expediente: 25736/12
Fecha: 2012-08-09
Carátula: MENDIOROZ BAUTISTA JOSE S/ ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD (Ley 4.735)
Descripción: Auto Interl-Ced.
///MA, 08 de agosto de 2012.-
VISTO: Las presentes actuaciones caratuladas: "MENDIOROZ BAUTISTA JOSÉ s/ ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD -LEY 4735- (Expte. Nº 25736/12 -STJ-), puestas a despacho para resolver; y - - - - - - CONSIDERANDO:- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - El señor Juez doctor Sergio M. BAROTTO dijo:- - - - - - - - - - - -----Llegan a resolución estas actuaciones en virtud de la excepción de falta de legitimación activa deducida por la Fiscalía de Estado, a fs. 62/75, contra el Ing. Bautista Mendioroz, actor en la presente causa, quien entabla la demanda por inconstitucionalidad contra la ley 4735 de Emergencia institucional, económica, financiera, administrativa y social del sector público provincial, en su calidad de Legislador Provincial con el patrocinio letrado del Dr. Sergio CECI, en su carácter de Secretario Legislativo del Bloque de Legisladores de la Concertación para el Desarrollo. - - - - - - - - - - - - - - - - -----La Fiscalía de Estado, al contestar el traslado opone la citada excepción y en su presentación entiende, en primer lugar, que no es aplicable en autos el precedente “HORNE”, invocado por la actora, y en lo sustancial considera que el carácter de legislador que aquí esgrime no resulta suficiente para impugnar una norma que no lo afecta de manera inmediata.- - - - - - - - - -----Aclara que el carácter institucional o preventivo de la acción de inconstitucionalidad no lo exime de acreditar que se encuentra afectado en sus derechos patrimoniales o en sus derechos de la personalidad no patrimoniales, conforme lo disponen los artículos 794 y 795 del CPCyC.- - - - - - - - - - - -----A fs. 77/101, la parte actora contesta el traslado de la excepción planteada. Reitera los términos anticipados en la demanda para defender su legitimación activa.- - - - - - - - - - -----Considera que se encuentra legitimado en virtud del carácter preventivo e institucional que posee la acción que intenta y de la ampliación que el instituto de la legitimación ha tenido a partir de la interpretación que del concepto afectado y restringido se han realizado para el amparo –extensible a la acción de inconstitucionalidad- a su entender.- - - - - - - - - - -----Reitera la aplicación del precedente “HORNE” (Se.76/2010) por considerar que se trata de un supuesto en que la legitimación se sustenta en el derecho de función y en el carácter institucional de la norma atacada atento se acciona preventivamente en resguardo del personal legislativo del bloque que preside ante la disponibilidad o prescindibilidad dispuesta por la ley cuestionada.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----A fs. 104/131, obra dictamen de la Sra. Procuradora General. En lo aquí importa considera que la legitimación, para este tipo de acción -juicio de inconstitucionalidad- no escapa a los criterios y recaudos generales de la legitimación procesal.- - - -----Centra su opinión sobre la legitimación en el análisis de dos cuestiones medulares a saber: si la condición de legislador habilita al actor a demandar la declaración de inconstitucionalidad de la ley. Luego si, en todo caso, ha demostrado en autos revestir la condición de titular de los derechos pretensamente afectados por la norma.- - - - - - - - - - -----En cuanto a los precedentes “HORNE”, distingue que allí se ponderó que la Legisladora demostraba poseer legitimación en razón de estar ante normas que afectaban su “derecho a la función”, esto es: que impedían que desempeñe la tarea para la cual fue ungida.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----En el primer precedente (acción de inconstitucionalidad del Dec.81/09) porque la afectación de las cuentas del Poder Legislativo incidirían en su actividad y función como Legisladora. En el segundo caso (Amparo-art. 43 de la CN) contra el Decreto de ratificación de un convenio firmado por el Gobernador y las empresas Heilongjiang Beidahuang State Farmas Business Trade Group CQ LTD, Strong Energy SA, por afectar el principio republicano (Art. 1 de la Constitución Nacional), por afectar el principio de legalidad (Art. 31 de la CN) y por el exceso de atribuciones en que incurrió el Poder Ejecutivo en detrimento de las facultades del Poder Legislativo previstas por la Constitución provincial (Art. 181 inc. 13 y 14).- - - - - - --
-----Concluye al respecto que la situación planteada por el accionante no tiene similitud con aquellas acciones iniciadas por la Legisladora Horne ya que se está ante un Legislador, que además preside el Bloque de la Alianza Concertación para el Desarrollo, que pretende se declare la inconstitucionalidad de una ley, en cuyo iter formativo ha participado, sin impedimentos ni obstrucciones.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Cita lo resuelto por la CSJN in re: “THOMAS” donde delineó los conceptos generales respecto de la legitimación de los Legisladores que acuden en demanda de la inconstitucionalidad de las leyes en cuanto: “Carece de legitimación el actor, en su carácter de legislador, para impugnar la constitucionalidad de la ley 26.522 -de servicios de comunicación audiovisual- con fundamento en presuntas irregularidades en el trámite parlamentario, pues descartada la presencia de toda cuestión contenciosa que exija definir los alcances de los derechos, inmunidades y prerrogativas que le asisten en el carácter invocado, no surge la necesaria convicción que demuestre el modo en que fue inequívocamente privado de ejercer sus atribuciones…” señalando específicamente que participó de su discusión y votación. Con lo cual ha aplicado la Doctrina del “standing to sue” en razón de que los accionantes no han acreditado daño o agravio (injury); y ello resulta inequívocamente a consecuencia de la conducta del demandado, estableciendo una relación de causalidad (causation) entre ambos.- - - - - - - - - - - - - - - -----Reitera que en la acción directa de inconstitucionalidad, de competencia originaria y exclusiva del STJ, deben encontrarse reunidos los recaudos de procedencia y la legitimación de quien se presenta. Siendo ello así y teniendo en cuenta que cuando se demanda la inconstitucionalidad de una norma mediante la acción directa prevista en los arts. 793 y sgtes. del CPCC, la controversia debe existir frente a quién o quienes, en razón de la norma impugnada, ostentan un interés opuesto al de la parte actora; no se avizora en marras que exista dicha controversia concreta entre quienes defienden intereses opuestos en el marco de la relación jurídica alegada, necesaria para que proceda el requisito de estar ante un caso contencioso.- - - - - - - - - - - -----Pone de resalto que la jurisprudencia de la CSJN y del Superior Tribunal de Justicia ha sido restrictiva en cuanto a la interpretación de la legitimación activa de los legisladores y si bien han fijado algunas excepciones, no es el caso de autos.- - - -----En la alegada legitimación por la función en cuanto a la afectación a la labor como Parlamentario y Presidente de Bloque planteado por el actor, considera que resulta incierto e hipotético, toda vez que la ley impugnada se dirige a la Administración Publica, excluidos -expresamente en su articulo 2º- los Poderes Legislativo y Judicial. Si bien el art. 11 de las disposiciones transitorias invita a los restantes Poderes a adherir, lo hace en los siguientes términos: “adherir a la presente ley, legislando en el marco de su competencia”. Todo ello pone en evidencia que no se afecta la función propia del Poder que integra.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Diferencia la legitimación de una acción colectiva de la acción que se intenta y señala que el actor debe demostrar que se encuentra dentro de la zona de interés protegida por la ley en cuestión. Señalando que un mero interés no es suficiente por parte de alguien, aún cuando esa persona esté muy capacitada para evaluar el problema, no es suficiente para ser parte en juicio.- -----Concluye que debe declararse la falta de legitimación activa del Sr. Legislador y Presidente del Bloque Alianza para la Concertación, Ing. Bautista Mendioroz, haciendo lugar a la excepción interpuesta por la Fiscalía de Estado en representación de la Legislatura (Pcia. de Río Negro). Con costas al excepcionado.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Al ingresar al análisis de la excepción de falta de legitimación activa interpuesta por la Fiscalía de Estado, he de adelantar que coincido con lo dictaminado por la Sra. Procuradora General, a cuya fundada opinión remito en lo sustancial que he transcripto, en cuanto a que ha de hacerse lugar a la misma.- - -
-----La legitimación (legitimatio ad causam), ya sea activa o pasiva constituye uno de los requisitos de la acción. Esta debe ser ejercida por el titular del derecho y en contra del obligado a responder. Por lo tanto, se trata de un aspecto procesal de incuestionable importancia porque puede autorizar el ejercicio de defensas de fondo (cf. Alsina, Derecho Procesal, t. I, p.388; STJRNSC., Se. N* 254/95 in re "MUNICIPALIDAD DE BARILOCHE” del 6.9.95).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Corresponde señalar que al momento de analizar la legitimación procesal es esencial identificar el proceso en el cual se estudia la misma. Así, no ha de confundirse la legitimación amplia que poseen los institutos constitucionales específicos como el amparo colectivo o las acciones individuales homogéneas donde los derechos cuya protección se invoca son de naturaleza colectiva, con la legitimación –más restringida- que se da en los procesos autónomos de inconstitucionalidad.- - - - - -----No puede dejar de advertirse que el cuestionamiento ante el Poder Judicial de una norma sancionada con las formalidades propias del proceso de formación de la normas, previsto constitucionalmente, es de un impacto de tal trascendencia en la división de poderes que ha de analizarse con la mesura y profundidad que tal instituto amerita.- - - - - - - - - - - - - - -----El Superior Tribunal de Justicia ha reiterado que no puede suponerse por parte de los titulares de los poderes del gobierno, un propósito preconcebido de ejecutar actos contrarios a la Alta Carta Provincial y a la Ley Fundamental del país. Es por ello que los Tribunales deben, en principio, presumir su constitucionalidad mientras no se compruebe clara y precisamente lo contrario (Cf. V. Segundo Linares Quintana, Reglas para la Interpretación Constitucional, pág. 140-290, Ed. Plus Ultra; [STJRNCO in re “DEFLORIAN” Se. 20/97 del 11-04-97] y STJRNCO en autos “S., M. S. S/ ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD -DECRETO 38-ART. 1 INC. D; ART. 8 INC. B; ART. 13”, Se. 14/11).- - - - - - -----En dicho contexto ha de analizarse la legitimación del Legislador Bautista Mendióroz para entablar el Juicio de inconstitucionalidad previsto en los artículos 793/799 del CPCyC.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----El principio general que este Cuerpo ha delineado respecto a la legitimación de los legisladores para cuestionar la constitucionalidad de una norma por la vía autónoma ha sido que el cargo de legislador no lo legitima pues sólo lo habilita a quien lo ejerce para actuar como tal dentro del organismo que integra (STJRNCO: Sent. 117/01 en autos: "R., E. A. Y OTROS LEGISLADORES BLOQUE JUSTICIALISTAS DE LA PROVINCIA DE RIO NEGRO S/MANDAMUS").- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Así en la Sentencia Nº 21/97 del 11 de abril de 1997, actuaciones caratuladas: "GROSVALD, G. J. y Otro s/Acción de Inconstitucionalidad (Leyes Provinciales N* 2972 y N* 2973)" (Expte. N* 11487/97 - STJ) este Tribunal expresó que es insuficiente la invocación de la condición de legislador para representar a las personas directamente afectadas y suplir de este modo el extremo del interés legítimo exigido por el art. 207 de la Constitución Provincial. La calidad de representante del Pueblo asumida en virtud del mandato conferido por la ciudadanía lo es para ejercer todas las atribuciones propias y específicas asignadas, ya sea en la Constitución Provincial, mas no para representar en juicio a los ciudadanos - quienes se encuentran directamente afectados por las normas cuestionadas -, para lo cual deben tenerse otras aptitudes establecidas por las leyes (Conf. STJRNCO: Sent. 1/04 en autos: “PODER EJECUTIVO MUNICIPALIDAD DE ALLEN c/CONCEJO DELIBERANTE DE LA CIUDAD DE ALLEN s/Acción de Inconstitucionalidad”).- - - - - - - - - - - --
-----Este principio ha sido reiterado, siguiendo precedentes de la CSJN en idéntico sentido. Así se ha dicho:”En el fallo “TERRAGNO, R. c/PEN”, la CSJN se pronunció en el sentido de que la calidad de legisladores nacionales que invocaban los actores no los legitima a actuar en juicio en causas donde se plantea un eventual ejercicio indebido por parte del Ejecutivo de facultades propias del Congreso”. Ello, toda vez que el cargo que ocupa un legislador sólo lo habilita para actuar como tal dentro del organismo que integra, donde puede instar los remedios específicos que la Constitución prevé; y además, porque es ese cuerpo en su conjunto el que ejerce la representación del pueblo y no sus integrantes en forma individual. Que cada legislador debe contar con la posibilidad de la participación personal en la decisión colectiva que, por supuesto, se forma mediante las mayorías requeridas por la Constitución en cada caso. Y en el caso comentado, la Corte Suprema de Justicia de la Nación sostuvo que no confiere legitimación para la promoción de una acción de amparo la invocación de “representante del pueblo” con base en la calidad de diputado nacional, pues el ejercicio de esta representación encuentra su cauce constitucional en el ámbito del Poder Legislativo para cuya integración en una de sus cámaras fue electo, y en el terreno de las atribuciones dadas a ese Poder y a sus componentes por la Constitución y los Reglamentos del Congreso.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----También este Cuerpo ha dicho: “Que en “Rodríguez, J. en: NIEVA, A. y otros c. Poder Ejecutivo Nacional” (LL T. 1998 - A, 443 y ss. ; y v. Fallos: 320: 2851 y ss.) la Corte reiteró el principio en cuanto la calidad de legislador no legitima para actuar en juicio cuando ello signifique admitir que cada vez que su voto en el recinto no sea suficiente para alcanzar las mayorías requeridas por las respectivas reglamentaciones para convertir un proyecto en ley, puedan obtener por vía judicial un derecho que va más allá que el que está conferido por su propio cargo de legislador. (Conf. STJRNCO: Sent. 674/02 en autos "T., N. L. s/MANDAMUS”).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Un "legislador" integra un cuerpo colegiado que es uno de los tres Poderes de la Constitución, y el ejercicio de sus atribuciones están regladas por ésta en forma expresa y en principio, no incluye ninguna que le habilite a accionar en sede judicial cuando a su criterio y a resultas de una votación en la que resultó perdidoso, entienda que se vulnera alguna prescripción constitucional, ya que solo está habilitado para actuar en el órgano que integra (…) - Ha sido la Corte Suprema de Justicia de la Nación quien ha dicho que el cargo solo lo habilita para actuar dentro del organismo que integra, donde puede instar los remedios específicos que la Constitución prevé (ver "DROMI S/AVOCACION EN 'FONTENLA M. C/ESTADO NACIONAL'", La Ley 1990 - E - 97; "POLINO C/P. E. N. ", La Ley 1994 - C - 294, donde se establecieron las bases para la legitimación de legisladores, Defensor del Pueblo y simples ciudadanos).- - - - -
-----Asimismo, se ha señalado que no confiere legitimación para la promoción de la acción la invocación de "representante del Pueblo" con base en la calidad de legislador, pues el ejercicio de esta representación encuentra su cauce constitucional en el ámbito del Poder Legislativo, para cuya integración ha sido electo, y en el terreno de las atribuciones dadas a ese Poder y a sus componentes por la Constitución y los reglamentos pertinentes (cf. "DROMI, J. R. S/Avoc. ", 09-06-90, LL. 1990 - E, p. 97; [Voto del doctor Víctor Hugo Sodero Nievas en STJRNCO: Sent. 32/03 en autos: "G., G. J. s/Acción de Inconstitucionalidad -art. 10 Ley 3466-").- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Luego, en “ODARDA” (STJRNCO Se. 36/04 del 03-08-04) se reiteró que no puede tenerse por suficiente la invocación de legislador para representar a las personas directamente afectadas y suplir de este modo el extremo del interés legítimo exigido por las normas, en tanto la calidad de representante del Pueblo asumida en virtud de que el mandato conferido por la ciudadanía lo es para ejercer todas las atribuciones propias y específicas asignadas, ya sea en la Constitución Provincial o en la Carta Orgánica de un Municipio, pero no para representar en juicio a los ciudadanos -quiénes se encuentran directamente afectados por las normas cuestionadas -, para lo cual deben tenerse otras aptitudes establecidas por las leyes. (STJRNCO: AU. <215/06> “B., D. J. s/ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD LEY 3999/05").- - - - - --
-----Nótese, que el Artículo 139 de la Constitución Provincial referido a las ”Atribuciones de la Legislatura”, comienza señalando que “La Legislatura tiene las siguientes facultades...”, delimitando de este modo la competencia de dicho órgano. Ello hace presumir que las facultades que expresamente le otorgó el Constituyente en dicha norma son los únicos supuestos de actuación funcional. Se advierte que la Constitución de la Provincia de Río Negro no faculta, posibilita o legitima -ni en el Artículo 139, ni en ninguna otra disposición constitucional, a tenor del Inciso 18 del mencionado artículo- a los legisladores provinciales –en forma individual o como Cuerpo- a reclamar judicialmente en pos de la inconstitucionalidad de una ley por ellos sancionada, ni aún cuando se alegase la condición de “representantes del pueblo” (tal como lo sostiene el Legislador Mendioroz a fs. 49 in fine y primer párrafo de fs. 50). Entonces, aparece como indiscutible que el constituyente rionegrino no otorgó aquella tan relevante legitimación al legislador provincial pues si así hubiese sido su intención lo habría hecho, lo cual, obvio es decir, no ha ocurrido a tenor de la letra de la Carta local. Lo que resulta de toda lógica constitucional atento el sistema republicano de gobierno (Artículo 1º de la Constitución provincial) y el debido respeto, en dicho sistema, a la división de poderes.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----La división de poderes se resiente cuando un legislador (integrante del Poder Legislativo) pretende trasladar el debate democrático al ámbito judicial quitándolo de su ámbito natural, esto es, el recinto legislativo. El resultado de las mayorías no lo habilita a forzar el sistema republicano, intentando re-editar un debate que perdió en el proceso de formación de la ley.- - - -----En un juicio de inconstitucionalidad, previsto para resguardar y asegurar los derechos de los ciudadanos frente al actuar de las mayorías, de ninguna manera se puede legitimar a quienes forman parte del Poder Legislativo (legisladores) para accionar en representación de los afectados, pues ello significaría confundir la representación popular que se le dio en el acto eleccionario para integrar uno de los poderes del Estado, con la representación legal de los posibles afectados de un determinado derecho.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Reitero, sólo la afectación a sus derechos como legislador podrían habilitarlo a cuestionar una norma a través del Juicio de Inconstitucionalidad, cuando se afecten alguna de las facultades expresamente establecidas en el artículo 139 de la Constitución Provincial, antes mencionado.- - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----En el mismo sentido, cuando el Constituyente quiso facultar a un Poder para inmiscuirse en el funcionamiento propio de otro, lo hizo en forma expresa. Así otorgó al Poder Ejecutivo la facultad de dictar decretos sobre materias de competencia legislativa (artículo 181 inciso 6º); al Superior Tribunal de Justicia la iniciativa legislativa (artículo 206 inciso 4º); a la Legislatura Provincial, de crear comisiones investigadoras sobre hechos determinados (artículo 139 inciso 3º). Es decir, cuando se trata de la división de poderes ha de sentarse un principio restrictivo en cuanto a la posibilidad de interferencias entre los distintos poderes a fin de garantizar el pleno funcionamiento del sistema republicano de gobierno.- - - - - - - - - - - - - - -
-----Ahora bien, mención aparte merece la invocación de los precedentes originados en las acciones iniciadas por la Legisladora Silvia Horne. Cabe reiterar la diferencia sustancial existente entre dichos precedentes y la presente causa. Más allá del intento del accionante por vincular aquellas con la presente, lo cierto es que presentan diferencias sustanciales al momento de analizar la legitimación.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Así en "HORNE, SILVIA RENEE S/ ACCION DE AMPARO (ART. 43 C. PCIAL)", Expte. Nº 25301/11, se le otorgó legitimación porque los derechos cuya protección se invocaban eran de incidencia colectiva y el amparo interpuesto lo fue con este objeto, tal es así que se expresó: “…la actora posee legitimación por el solo hecho de ser habitante, en los términos del artículo 84 de la Constitución Provincial, que prevé la legitimación para actuar ante las autoridades en defensa de los intereses ecológicos reconocidos en la Constitución”, es decir, aquella causa de naturaleza colectiva no tiene vinculación alguna con el presente Juicio de Inconstitucionalidad.- - - - - - - - - - - - - - - - - -----Luego en la acción de inconstitucionalidad “Horne s/ Acción de inconstitucionalidad” –STJRN Sent. Nº 76/10-, la legisladora cuestionaba el Decreto que unificaba los fondos de los Poderes Legislativo y Judicial, por considerar que se dificultaba a través de dicha norma del Poder Ejecutivo el control del Presupuesto, lo que como Legisladora le corresponde (conf. art. 139 inc. 8 de la Const. Provincial) del mismo modo su ejecución, toda vez que considera se produciría un manejo discrecional desde el Ministerio de Hacienda. En este caso se consideró que se encontraba investida de un interés propio que califica como “derecho de función” derecho a ejercer la función que como propia de la Legislatura según la Constitución, comparten con los demás miembros del Cuerpo.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Comparando este último precedente citado con la acción que tramita en autos ha de observarse: 1º) se cuestiona una ley sancionada por el Poder que integra y 2º) alega una afectación invocando el derecho de función en resguardo de los derechos de los empleados legislativos del bloque legislativo que el actor preside. Ello pone de manifiesto que no estamos ante el ejercicio de un “derecho de función”, que se configura cuando el legislador actúa en resguardo de su propia función, no en representación de otros. Si el actor pretendía accionar en resguardo de los derechos colectivos de los posibles empleados legislativos afectados por la eventual adhesión por parte de ese Poder a la norma cuestionada erró la vía procesal intentada.- - - - - - - --
-----En efecto aquí no se prueba que la vulneración constitucional se produce en virtud de la afectación de su “derecho de función”, consecuencia de la afectación de un interés público y de valores jurídicos primordiales que afectan su función de Legislador. No se trata de la invocación de una afectación personal que lesiona el ejercicio del cargo que detenta que constituya un interés concreto, especial y personal para llevar adelante la misma, en tanto no existiría la posibilidad de una afectación con incidencia directa en el cabal cumplimiento de la función que ejerce como acontecía con el precedente citado.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----En cuanto a la presentación de fs. 134/148, atento al modo en que se resuelve la cuestión, deviene abstracto su tratamiento.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Por todo lo expuesto considero que el Legislador Bautista José Mendioroz no se encuentra legitimado para demandar la inconstitucionalidad de la ley 4735. Con costas. - - - - - - - - -----MI VOTO.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
El señor Juez doctor Enrique J. MANSILLA dijo:- - - - - - - - - - -----Luego de efectuado el análisis de la demanda interpuesta por el accionante y de los términos de la excepción de falta de legitimación opuesta por la Fiscalía de Estado a fs. 62/75, adelanto un criterio diferente al del distinguido colega que me precede en el orden de votación y por ello habré de propugnar el rechazo de la defensa en estudio.- - - - - - - - - - - - - - - --
-----El actor, en su calidad de Legislador Provincial y Presidente del Bloque de Legisladores de la Concertación para el Desarrollo, con el patrocinio letrado del Secretario Legislativo del Bloque antes referido, interpone acción de inconstitucionalidad, prevista en el art. 207 inc. 1 de la Constitución Provincial y arts. 793 y sgtes del CPCyC, en su modalidad preventiva, para que se declare la inconstitucionalidad de la ley Nº 4735, Ley de Emergencia institucional, económica, financiera, administrativa y social del sector público provincial. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Entre otros aspectos de su postulación señala la agresión a las normas constitucionales -tanto nacional como provincial- del art. 2 de la ley Nº 4735, por considerarla una amplia y desproporcionada delegación de funciones, que incluso abarcaría las legislativas -propias de la función del accionante-, lo que se sindica como constitucionalmente vedado. A su entender se asimila al otorgamiento de la “suma de poder público” en manos del Poder Ejecutivo.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Alega que se trata de una cuestión institucional y que, en forma similar a lo sucedido en el precedente “HORNE”, afecta la función de legislador para la cual ha sido electo y de esa manera se incide colectivamente en la sociedad toda. Señala que la demanda persigue la protección de derechos de incidencia colectiva. Arguye que cuando un legislador o varios entienden que se está sustrayendo a la Legislatura el ejercicio de una competencia que le incumbe, como órgano colegiado y complejo, ese legislador y los otros legisladores disponen de legitimación para acudir a la justicia y reivindicar la posibilidad de participar en la decisión parlamentaria impedida u obstruida por la interferencia del Poder Ejecutivo, aún cuando se encuentre en franca minoría.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----La Fiscalía de Estado, al contestar el traslado, opone la citada excepción y en su presentación entiende, en primer lugar, que no es aplicable en autos el precedente “HORNE”, invocado por la actora, y enfatiza que el carácter de legislador que aquí esgrime no resulta suficiente para impugnar una norma que no lo afecta de manera inmediata.- - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Aclara que el carácter institucional o preventivo de la acción de inconstitucionalidad no lo exime de acreditar que se encuentra afectado en sus derechos patrimoniales o en sus derechos de la personalidad no patrimoniales, conforme lo disponen los artículos 794 y 795 del CPCyC.- - - - - - - - - - --
-----Sostiene que cuestionar al art. 2º de la ley N 4735 por delegación tan amplia, no alcanza para sostener la legitimación desde una finalidad preventiva. - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----A fs. 77/101, la parte actora contesta el traslado de la excepción planteada. Considera que se encuentra legitimado en virtud del carácter preventivo e institucional que posee la acción que intenta y de la ampliación que el instituto de la legitimación ha tenido a partir de la interpretación que del concepto afectado y restringido se ha realizado para el amparo, extensible a la acción de inconstitucionalidad.- - - - - - - - - -----Reitera la aplicación del precedente “HORNE” (AI.76/10) porque se trata de un supuesto en que la legitimación se sustenta en el derecho de función y en el carácter institucional de la norma atacada.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Señala que la normativa puesta en crisis tuvo un “trámite parlamentario fugaz” –tres días-. Sostiene que allí se desempeñó como legislador e hizo un tratamiento y oposición política a tal iniciativa, en el marco de la representación institucional, y que aquí lo hace como legislador presidente del bloque, por entender afectados derechos de función, inherentes al cargo. - - - - - - -
-----Insiste que la amplitud desproporcionada del art. 2 de la ley Nº 4735, sin ningún tipo de limitaciones objetivas, en la práctica habilita a justificar cualquier medida que adopte el Poder Ejecutivo para superar el estado de emergencia económica. Destaca que en los hechos permite justificar intromisiones en las competencias inherentes a su condición de legislador. Puntualiza que si bien es una afectación potencial, entiende que la letra de la ley hoy lo permite y contra ello acciona preventivamente en estas actuaciones. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Sostiene que se ha delegado en el Poder Ejecutivo funciones exorbitantes. Agrega que las leyes son imperativas y “pensar en un efecto de apoyo al Poder Ejecutivo como propone el Fiscal de Estado, aparece como un tanto ingenuo o decididamente increíble”.
-----Arguye que el dictado del Decreto Nº 291/2012, que reglamenta el Capítulo II de la Ley 4375 y los integra a participar de la Comisión de Transparencia del Empleo Público, fortalece su legitimación activa, por cuanto participar de dicha Comisión implicaría aceptar la constitucionalidad del Régimen de Transparencia del Empleo Público.- - - - - - - - - - - - - - -
-----Al ingresar al tratamiento de la excepción articulada es dable recordar que el principio general que este Cuerpo ha delineado respecto a la legitimación de los legisladores para cuestionar la constitucionalidad de una norma por la vía autónoma ha sido que el cargo de legislador no lo legitima, pues sólo lo habilita a quien lo ejerce para actuar como tal dentro del organismo que integra (STJRNCO: “ROSSO” Se. 117/01) - - - - - - - -----Que en todo caso, la afectación de sus derechos como legislador podrían habilitarlo a cuestionar una norma a través del Juicio de Inconstitucionalidad, cuando se lesionan algunas de las facultades expresamente establecidas en el artículo 139 de la Constitución Provincial.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Entiendo que en el caso, al igual que en el precedente “HORNE” (AI. 76/10), la acción en algunos de sus tramos se esgrime en razón de la función que ejerce como legislador y el impacto que la norma tiene en el Poder Legislativo que integra, en las competencias inherentes a su condición de legislador y en el carácter institucional de la norma atacada.- - - - - - - - - -----Si bien hoy aparece como una afectación potencial, la ley permite hacerlo y contra ello acciona preventivamente el actor en estas actuaciones, porque acusa que por medio de la norma cuestionada se habrían delegado en el poder ejecutivo funciones exorbitantes y que serían propias del ámbito legislativo. Se trata, pues, de la invocación de una lesión al ejercicio del cargo que detenta. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Siguiendo al Dr. G. Bidart Campos, se ha señalado que cabe reconocer legitimación a los legisladores para actuar ante los jueces cuando ha mediado “esquivamiento” de una prescripción constitucional, investidos de un interés propio que califica como “derecho de función” (derecho a ejercer la función que como propia de la Legislatura según la Constitución, comparten con los demás miembros del Cuerpo). O sea, aquella participación personal en la decisión colectiva, que por supuesto se forma con las mayorías requeridas por la Constitución en cada caso.- - - - - --
-----Y éste es el interés o derecho de cada uno y todos titularizan de modo similar a como en los derechos de incidencia colectiva (art. 43 de la Constitución Nacional) o en los intereses difusos, la pertenencia grupal y común “no perjudica ni eclipsa la cuota parte del grupo o del conjunto” (cf. La Ley, 1997 - F 564 y ss; AU. 91/01, "G., G. J. s/Acción de Inconstitucionalidad", “HORNE”, AI. 76/10). - - - - - - - - - - -
-----Augusto Morello, por otro lado, ha destacado que el ensanchamiento de la legitimación es una "consecuencia natural de la modernización del derecho, y ciertamente de la vigencia autoaplicativa de los tratados sobre derechos humanos concluidos con las demás Naciones y Organismos internacionales, cuyas normas reconocen el libre acceso a la jurisdicción como condición necesaria para el efectivo goce y ejercicio de los derechos que tales documentos consagran" (Morello, Augusto, "Legitimaciones plenas y semiplenas, su importancia", "Constitución y Proceso", Abelo Perrot, pág. 265)”. En suma, toda la doctrina nacional coincide en destacar que la extensión de la legitimación "favorece el control de los actos de los poderes públicos y la más plena vigencia del principio de juridicidad" (Jeanneret de Pérez Cortez, María "La legitimación del afectado, del defensor del pueblo y de las asociaciones. La reforma constitucional de 1994 y la jurisprudencia", LA LEY, 2003-B, 1333)".- - - - - - - -
-----En el caso de la cuestión introducida el accionante acusa la afectación de un interés público y de valores jurídicos primordiales que lesionan su función de Legislador. Se trataría de una conculcación del ejercicio del cargo que detenta, puesto que a través de la normativa impugnada se avanzaría sobre competencias que le corresponden como Legislador (conf. art. 139 de la Constitución. Provincial); toda vez que considera que la amplitud del art. 2 de la ley Nº 4735, sin ningún tipo de limitaciones objetivas, en la práctica habilita a justificar cualquier medida que adopte el Poder Ejecutivo para superar el estado de emergencia económica y permitiría justificar intromisiones en las competencias inherentes a su condición de legislador. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Por ello, debe entenderse que su planteo -al menos en este punto de la presentación-, no lo es invocando el carácter de representante del pueblo sino su propio título de Legislador y su actividad como tal, sobre la que impactaría negativamente la norma puesta en crisis, impidiendo de esa manera -eventualmente- el ejercicio de su función. - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----La acción promovida por el Legislador Mendioroz, en cuanto al artículo en análisis, se funda en la existencia de una lesión o perjuicio a su persona y a sus atribuciones constitucionales, por cuanto limitaría el ejercicio del cargo que ostenta, lo que -sin abrir juicio de valor sobre el fondo del planteo- conduciría a la violación de derechos y garantías expresamente reconocidos por la Constitución. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----De ser así, entiende que la vulneración constitucional se produciría en virtud del avance sobre su “derecho de función” como Legislador. Se trata de la invocación de una afectación personal que lesiona el ejercicio de las atribuciones y deberes del cargo que detenta, lo que constituiría un interés concreto, especial y personal para llevar adelante la misma, que se encuentra amparado -a mi entender- en los postulados del art. 207 inc. 1º de la C. P. cuando refiere a "parte interesada". - - - --
-----"Interés" no significa "derecho" y, en todo caso, si hubiere contradicción entre los postulados del art. 207 mencionado y las prescripciones de los arts. 794 y 795 del CPCC -lo que no es motivo de análisis en este debate-, estaré a favor de la norma constitucional, obviamente.- - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----"Interés" es más amplio, más difuso, más comprensivo, más abarcativo, más flexible, y es con ese espíritu que analizo la disyuntiva y me inclino por permitir a un justiciable -sea cual fuere el cargo, función o lugar que ocupe en la comunidad- que ponga en duda el apego y respeto a la Constitución de una norma de singular trascendencia para la Provincia y sus habitantes, como es la cuestionada.-- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Dejo expresamente aclarado, desde ya, que no estoy presumiendo la inconstitucionalidad de la norma impugnada sino que sólo me pronuncio sobre la "aptitud" del demandante para cuestionarla.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Reconocerlo "legitimado" no implica de modo alguno aceptar hoy sus postulados "de fondo" -los que serán motivo de análisis y definición en la oportunidad procesal pertinente-, menos aún en este estado embrionario del proceso.- - - - - - - - - - - - - - - -----Por todo lo expuesto, considero que el actor se encuentra legitimado para demandar la inconstitucionalidad de la ley Nro. 4735, por lo que la excepción debe ser desestimada. Con costas por su orden en atención a las valederas razones que pudo tener la Fiscalía de Estado de la Provincia para oponer la defensa que se rechaza, en virtud de la doctrina del STJ, expuesta en el dictamen de la Procuradora General y el voto que me precede.- - -
-----MI VOTO.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
El señor Juez doctor Víctor Hugo SODERO NIEVAS, dijo: - - - - - - -----Puesto a dirimir las posturas que anteceden, adelanto que adhiero al voto del Dr. Enrique J. MANSILLA. - - - - - - - - - -
-----Y a ello agrego que en auto Inter. N°76/10 (causa “Horne”) en oportunidad de emitir mi voto conjunto con el Dr. Maturana, hemos tenido presente la legitimación que reconociéramos a quien ejerciera la función de legislador, en el precedente de este Superior Tribunal de Justicia, en sentencia Nº 128 del 11.12.08, en los autos caratulados: "PERALTA, CARLOS GUSTAVO Y SORIA MARTIN IGNACIO s/MANDAMUS" (Expte. Nº 23201/08-STJ-).- - - - - - - - - - -----Este Tribunal también ha señalado, siguiendo al Dr. G. BIDART CAMPOS, que cabe reconocer legitimación a los legisladores para actuar ante los jueces cuando ha mediado “esquivamiento” de una prescripción constitucional, investidos de un interés propio que califica como “derecho de función” (derecho a ejercer la función que como propia de la Legislatura según la Constitución, comparten con los demás miembros del Cuerpo). - - - - - - - - - -
-----Y éste es el interés o derecho de cada uno y todos titularizan, de modo similar a como en los derechos de incidencia colectiva (art. 43 de la Constitución Nacional) o en los intereses difusos, la pertenencia grupal y común “no perjudica ni eclipsa la cuota parte del grupo o del conjunto” (cf. La Ley, 1997 - F 564 y ss; AU. 91/01, "G., G. J. s/Acción de Inconstitucionalidad", Expte. N 15652/01, STJ, 03-07-01). - - - -
-----En el caso, la cuestión de autos, como bien señala el Dr. MANSILLA, se trataría de una afectación personal que lesiona el ejercicio del cargo que detenta.- - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Además, tengo en consideración lo resuelto por la CSJN en “Halabi, E.” sentencia del 24-02-09, considerando 10 a 20 y en particular el 12, que terminan de despejar toda duda sobre la procedencia de la tutela judicial efectiva para proteger derechos de incidencia colectiva, máxime cuando como ocurre en Río Negro existe legislación al respecto y además hasta el código de procedimiento en lo civil (art. 688 bis) regla: “Cuando se lesionen derechos subjetivos individuales, provenientes de origen común y tengan como titulares a los miembros de un grupo, categoría o clase, los afectados, la Fiscalía de Estado, el ministerio público, los municipios y comunas, las entidades legalmente constituidas para la defensa de derechos colectivos y cualquier persona física que actúe en resguardo de los derechos afectados estarán legitimados para promover la acción en defensa de los derechos individuales homogéneos.”.[…]. (Conf. Se. Nº 51/11 en autos: “APDH S/ AMPARO S/ APELACION").- - - - - - - - --
-----A mayor abundamiento, siguiendo lo resuelto por la CSJN el 8 de mayo de 2012 en la causa “M.G. s/ rec. de queja”, mutatis nmutandi se colige que en todas las causas que existan comprometidos intereses de los trabajadores estatales o empleados públicos, o vinculados al Estado, o que administran recursos del mismo se encuentra subyacente un interés público que debe atenderse, sobre todo, si por la naturaleza y alcance de la ley que se impugna se pueden afectar otros principios y garantías específicos de los trabajadores públicos que emanan del art. 14 bis de la Constitución Nacional y el art. 40, 51, 52, 53 y 54 de la Constitución Provincial. - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Entonces, el interés público surge nítido de una cuestión como la presente, sumado a la garantía contra el despido arbitrario y la estabilidad en sentido propio (Art. 14 bis y su interpretación a partir del caso “MADORRAN”). - - - - - - - - - -
-----Por último en función de las garantías de los arts. 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos y 23 y 24 -sobre la igualdad ante la ley-, el derecho de participación y resolución del conflicto de los representantes del Pueblo, en este caso diputados provinciales, no puede negarse cuando se trata precisamente de la discusión de los alcances de una ley que comprende precisamente aquellos funcionarios o empleados que bajo distintas modalidades de designación estarían “prima facie” comprendidos en la tutela genérica de garantía de estabilidad en el empleo público. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----MI VOTO.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Por ello:
EL SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA
R E S U E L V E:
Primero: Rechazar la excepción de falta de legitimación interpuesta a fs. a fs. 62/75 por la Fiscalía de Estado de la Provincia de Río Negro, con costas por su orden (art.68 2do.pá. C.P.C.y C.), por lo fundamentos dados en los considerandos.- - -
Segundo: Regístrese, notifíquese y oportunamente, sigan los autos según su estado.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Fdo.:SERGIO M.BAROTTO JUEZ en disidencia ENRIQUE J.MANSILLA JUEZ VICTOR HUGO SODERO NIEVAS JUEZ ANTE MI: EZEQUIEL LOZADA SECRETARIO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA
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Poder Judicial de Río Negro