Proveído
Organismo: Secretaría Judicial Stj Nro. 4: Asuntos Originarios y Constitucional. (No Recursos) y Contenc.Adm
Ciudad: Viedma
N° Expediente: 24293/10
Fecha: 2012-05-08
Carátula: LAURIENTE, GASTON EDGARDO S/ ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD
Descripción: Sentencia-Ced.
///MA, 8 de mayo de 2012.-
-----Habiéndose reunido en Acuerdo los señores Jueces del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro, doctores Víctor H. Sodero Nievas, Roberto H. Maturana y Gustavo A. Azpeitía, con la presencia del señor Secretario doctor Ezequiel LOZADA, para el tratamiento de los autos caratulados: “LAURIENTE, GASTON EDGARDO S/ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD”, Expte.Nº 24293/10-STJ, deliberaron sobre la temática del fallo a dictar, de lo que da fe el Actuario. Se transcriben a continuación los votos emitidos, conforme al orden del sorteo previamente practicado.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
- - - - - - - - - - - - -V O T A C I O N - - - - - - - - - - - --
El señor Juez doctor Victor HUGO SODERO NIEVAS dijo: - - - - - -----A fs. 4/16 el Dr. Gastón E. Lauriente, por derecho propio, con el patrocinio del Dr. Juan A. Huenumilla, interpone acción de inconstitucionalidad por omisión a fin que se ordene a la Legislatura de Río Negro el dictado de la ley necesaria para que el Gobierno provincial cumpla, a partir del ejercicio presupuestario del año en curso, con las mandas establecidas en los arts. 110 y 22 inc. 4º apartado a) de las “Normas complementarias”, ambos de la Constitución Provincial.- - - - - - -----Alega inconstitucionalidad de una conducta renuente del Estado Provincial, al omitir dictar las leyes que resulten necesarias para dar cumplimiento a la manda constitucional. Entiende que la Legislatura debe proyectar, en el presupuesto del año en curso, la partida que satisfaga el porcentaje expresamente determinado por el Constituyente de 1988 para el Ente de la Línea Sur, es decir, el 2,5 % de las rentas generales de la Provincia.- -----Sostiene que la omisión de las sucesivas leyes de presupuesto, violan, afectan, desconocen y tornan ilusorios los derechos de todos los habitantes consagrados en los arts. 110 y 22 inc. 4º apartado a) de las “Normas complementarias”; postergando y discriminando injustificadamente el desarrollo social, cultural y económico de la región, con inmediata y directa repercusión en los patrimonios y personas que la habitan.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----En función de la operatividad del art. 22, inc. 4º a) de las “Normas complementarias” de la Constitución Provincial, el accionante entiende que nació en cabeza de todos y cada uno de los habitantes de la línea sur el derecho colectivo, a que el Estado -como poder constituido- invierta el 2,5 % de las rentas generales de la Provincia a través del Ente de Desarrollo respectivo.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Destaca que la acción reviste gravedad institucional y citan el precedente “Trentacoste” Se. 674/02 de este Superior Tribunal de Justicia. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Aduce que la acción es promovida por sujetos afectados ante el incumplimiento de un plan de desarrollo para la línea sur, y que el Constituyente de 1988 plasmó un modelo de Estado rionegrino con ejes concretos, entre los que sobresale el fomento del cooperativismo y de la participación ciudadana en la administración de las cuestiones públicas. Además, definió concretamente como anhelo desarrollar económicamente la Línea Sur y General Conesa, mediante la creación de Entes públicos que pudieran planificar y solventar dicho progreso.- - - - - - - - --
-----Puntualiza que el Constituyente determinó un plazo exacto de dos años para que el legislador dicte las leyes necesarias para poner en funcionamiento al Ente, lo que incluye la partida presupuestaria.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Argumenta que el art. 19 inc. h de la ley E Nº 2583 de creación del Ente de desarrollo de la Línea Sur, es inconstitucional, atento a que el inc. 4 del art. 22 de las normas complementarias de la Constitución, no autoriza ni otorga la facultad de asignar o no el 2,5 % de las rentas generales de la Provincia al presupuesto del referido Ente, sino que impone un piso mínimo que debe acatar rigurosamente. - - - - - - - - - - - -----Relata que el Ente, cumplió diecisiete años el 11/01/2010 (restando sólo tres años de vida) y nunca recibió la asignación presupuestaria mínima establecida por la Constitución. Las sucesivas leyes de presupuesto prorrogaron inmotivadamente los plazos previstos en el art. 19 inc. h) de la Ley E 2583, cuya adecuación presupuestaria debería haberse concretado a los seis años de entrada en vigencia. Finalmente, enfatiza que tampoco se amplía el plazo de vigencia mínima de veinte años establecido por la Constitución Provincial, con lo cual se desvanecen las posibilidades de que algún día se haga efectivo el porcentaje del 2,5 % de las rentas generales de la provincia.- - - - - - - - - - -----A fs. 22/28, la apoderada de la Fiscalía de Estado, Dra. Natalia Falugi contesta el traslado conferido, negando que su mandante haya incumplido con el dictado de normas tendientes al cumplimiento de la manda constitucional.- - - - - - - - - - - - -----Sostiene que la cuestión a dilucidar, conforme el art. 207 ap. 2 inc. d) de la Constitución Provincial, es si el Estado, a través del Poder Legislativo, se halla en mora en cumplir con esa tarea inherente a su competencia.- - - - - - - - - - - - - - - --
-----Afirma que no se desconoce la relevancia de la reforma constitucional de 1988, las necesidades de la región involucrada, ni mucho menos la denunciada discriminación. Indica que la reforma se impulsó en el marco de una coyuntura económico-financiera radicalmente diferente a la que sobrevino posteriormente.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Argumenta que en diciembre de 1992 se sancionó la Ley E 2583 creándose los Entes de desarrollo y que a partir de ese momento siempre se cumplió con la manda constitucional de asignación de un porcentaje de las rentas generales. Destaca que no hubo omisión alguna; el cumplimiento se hizo efectivo en la medida de las reales posibilidades económico financieras de la Provincia.- -----Agrega que el Estado ha demostrado su intención de atender a la región a partir de importantísimas obras de infraestructura (escuelas, viviendas, hospitales, obras vinculadas al trayecto de la ruta 23), que le han cambiado la calidad de vida a los habitantes de la línea sur.- - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Señala que la asignación económica del 2,5%, ha estado signada por la situación de emergencia económica del país y de la Provincia. Agrega que en 1995 se dictó la Ley Nº H 2881 estrechamente vinculada con la emergencia decretada a nivel nacional, subsistiendo en la actualidad. - - - - - - - - - - - - -----Manifiesta que las rentas generales de la provincia se integran de recursos propios del Estado y también de créditos y/o refinanciaciones obtenidas. Subraya que dicho estado de emergencia implica que los ingresos se destinan a cubrir los servicios básicos e indelegables del Estado (salud, educación, justicia, seguridad) y luego al pago de la deuda considerando que tales pagos le son automáticamente descontados.- - - - - - - - - -----Aduce que revertir ese estado de emergencia depende indefectiblemente de las distintas variables económicas del Estado Nacional. Indica que la falta de la sanción de una ley de presupuesto para el 2010 obedece justamente a la no suscripción del Programa de Asistencia Financiera con la Nación, afectando las arcas provinciales. Añade que aún en caso de sanción de la ley de presupuesto, las asignaciones presupuestarias en particular no dependen exclusivamente de la voluntad del Poder Ejecutivo, sino de los distintos sectores políticos representados en el recinto legislativo, como ha sucedido siempre con las asignaciones destinadas a atender las necesidades del Ente de Desarrollo de la línea Sur.- - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Enfatiza que no existe retardo imputable al Estado, tratándose de un tema complejo, de carácter institucional, que involucra a distintas áreas, no dependiendo de los funcionarios de turno, sino de circunstancias (como las aludidas) que los exceden. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Con referencia a la omisión aludida por el actor, considera que no es tal, en virtud que no hay retención o desviación de fondos sino la administración de los mismos en un contexto de emergencia económica y que no se ha desatendido nunca, por esta causa, a la zona geográfica involucrada.- - - - - - - - - - - - -----Concluye que no se dan los extremos previstos en el art. 207 inc. d) de la Constitución Provincial.- - - - - - - - - - - - - -
-----A fs. 30/35, el accionante sostiene que en autos está en discusión si la Provincia a través de sus poderes constituidos violó el art. 22 inc. 4º ap. a) de las normas Complementarias de la Constitución Provincial. - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Alega que la demandada se explaya sobre supuestos argumentos de carácter político-económicos que a su criterio han imposibilitado cumplir con la Constitución. Sostiene que en el presente caso, al asignársele sólo el 0,10 % anual se recargó la supuesta crisis en forma injustificada sobre el presupuesto del Ente de la región sur. Entiende que no se puede comparar con otras partidas presupuestarias, como la destinada a salarios que tiene un monto fijo, resultando inaplicable la jurisprudencia del STJ citada por la apoderada de la Fiscalía de Estado.- - - - - - -----Rechaza la justificación del incumplimiento a través de la construcción de obras, lo cual no puede utilizarse para no cumplir con la voluntad del convencional de asignar un plus de recursos a la región sur para igualar el progreso, social, cultural y económico de toda la provincia. En relación a la Ruta Nacional Nº 23, observa que se financia íntegramente con fondos del Estado nacional. A continuación se explaya acerca de la emergencia económica alegada por la accionada. Expresa que la Provincia ha abusado de esta medida excepcional para transformarse en una forma de administrar común y corriente. - - -----Destaca que la ley de emergencia H Nº 2881, es una ley especial y no otorga expresa ni tácitamente facultades para no cumplir con la manda Constitucional. - - - - - - - - - - - - - --
-----Denuncia que el Poder Ejecutivo ha priorizado la distribución de los recursos escasos de una manera arbitraria.- - -----Cuestiona la constitucionalidad de la emergencia económica y financiera por exceder los límites temporales razonables, constituyéndose en un sistema que cercena indebidamente las expectativas de crecimiento de una región de la provincia. Finalmente, rechaza el argumento de la demandada referido a la no suscripción del Programa de Asistencia Financiera con la Nación que impide –a su entender- sancionar la ley de presupuesto. En este orden, denuncia como hecho nuevo que la Sra. Presidenta decretó la puesta en marcha del Programa Federal de Desendeudamiento de las Provincias Argentinas. - - - - - - - - --
-----A fs. 38/40 contesta el Sr. Fiscal de Estado el traslado conferido del escrito presentado por el actor en el que denuncia un hecho nuevo que tendría incidencia en la cuestión. Adjunta el informe del Sr. Ministro de Hacienda, Obras y Servicios Públicos de la Provincia. Sostiene que, de su análisis resulta que la situación financiera para el ejercicio fiscal 2010 no presentará modificaciones relevantes, toda vez que quedará sin cobertura un monto estimado de $40.000.000, que deberán ser asumidos por la Provincia de Río Negro.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Menciona que la Provincia no se ha limitado a “excusarse” por no poder cumplir con la asignación presupuestaria reclamada sino que ha puesto de manifiesto la realidad económico financiera, sin desconocer las necesidades de la línea Sur.- - - -----A fs. 50/102, obra copia del expediente 1044/10 Proyecto de Ley de Presupuesto General de la Administración Pública Provincial para el ejercicio fiscal 2010.- - - - - - - - - - - --
-----A fs. 103/105, en fecha 15 de noviembre de 2010, el Sr. Ministro de Hacienda, Obras y Servicios Públicos, acompaña nota Nº 197/10 de la Subsecretaría de Presupuesto, con relación a los montos asignados presupuestariamente al Ente de Desarrollo de la Línea Sur. El Ing. Carlos Oliva, con relación a la posibilidad de contemplar en el ejercicio en curso el porcentaje del 2,5% asignado a dicho Ente, sostiene que es preciso considerar que los montos se han asignado en la medida de las reales posibilidades económico-financieras de la Provincia. Refiere al contexto crítico y de emergencia que impone el cumplimiento de los servicios básicos e indelegables del Estado.- - - - - - - - - - - -----La Dra. Liliana Piccinini, Procuradora General del Poder Judicial, a fs. 111/128 dictamina que se debe rechazar la acción de inconstitucionalidad por omisión incoada por el Dr. Gastón E. Lauriente. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Para así dictaminar, sostiene que quien tiene la atribución constitucional de dictar la Norma, cumplió con la obligación que manda el artículo 110 de la Constitución Provincial y el artículo 22 inciso 4), apartado a) de las Normas Complementarias de la misma. Corolario de ello, considera que no existe vacío normativo ni mora o renuencia en cumplir con la tarea inherente a su competencia. En consecuencia, afirma que no es la vía elegida la inconstitucionalidad por omisión para acudir a la justicia.- - - -----Puntualiza que no ha habido en autos abstinencia legislativa, en cuanto no falta la ley ordenada por la Constitución Provincial. Entiende que se ha cumplido con la tarea encomendada dictando la norma infraconstitucional respectiva. Por ello, opina que el planteo de la acción no puede prosperar.- - - -----Expresa que, al contestar la demanda, la Fiscalía de Estado rebate los argumentos del accionante al sostener que, a partir de la sanción de la Ley E Nº 2583, siempre se cumplió con la asignación de un porcentaje en la medida de las reales posibilidades económicas financieras de la Provincia, y que debido a la prórroga sucesiva de las leyes de presupuesto por la emergencia económica decretada no se ha podido cumplir con el porcentaje del 2,5%.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Además, considera que los accionantes no han logrado presentar una argumentación jurídica capaz de conmover la circunstancia de crisis sobreviniente señalada por la demandada, manifestando solamente su disconformidad con el tratamiento legislativo dado, cuestionando las decisiones políticas adoptadas en la Provincia, sin hacer referencia a afectación concreta alguna en sus derechos y con carácter de actualidad, esto es sin acreditar el perjuicio, que justifiquen la intervención del Superior Tribunal de Justicia.- - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Enfatiza que si los presentantes manifiestan su desacuerdo con la letra de la ley y denuncian la inconstitucionalidad de lo reglado específicamente en el art. 19 inc. h) de la Ley E Nº 2583 relativo a todo lo atinente a las partidas presupuestarias, a la implementación gradual de los aportes de la Provincia hasta alcanzar el 2,5% establecido en la Constitución Provincial, hubiera correspondido que plantearan directamente la inconstitucionalidad del citado inciso h)o en su caso, de las sucesivas leyes de presupuesto que prorrogaron el plazo previsto en el mencionado art. 19 inc. h); como así también acreditar la inconstitucionalidad de los Decretos Leyes, mediante los cuales se ha prorrogado el plazo de la emergencia económica y financiera de la provincia. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----A fs. 132 se requiere, como medida para mejor proveer, al Ente de Desarrollo de la Línea Sur informe sobre: 1) el patrimonio y recursos del mismo según lo dispuesto por el art. 19 de la ley E 2583; 2) las funciones que le hubieren sido delegadas por el Poder Ejecutivo provincial (art. 6 de la Ley) y 3) los servicios que actualmente presta e ingresos en particular como organismo autárquico de derecho público según el art. 4, 6, 14 y 19 de la ley. Asimismo, se peticiona al Sr. Ministro de Hacienda Obras y Servicios Públicos la actualización del informe de fs. 105, de fecha 15 de noviembre de 2010 en orden a la prórroga de la emergencia económica y la asignación de recursos que corresponde al Ente, en razón de los montos asignados presupuestariamente para el ejercicio de 2011.- - - - - - - - - - -----A fs. 139 el Presidente del Ente de Desarrollo de la Región Sur acompaña copia del presupuesto de 2011, en el que figuran los recursos del expediente 127533/2006 del Ente por el cual se solicitó la propiedad del edificio sede del Ente en Maquinchao, siendo éste patrimonio del mismo. Además, aporta listado de bienes, addenda con Senasa y Funbapa por convenios de erradicación de sarna ovina, Convenio de Programa Redes, Actas Acuerdos de Prórrogas, Convenios con Consorcio de Gestión para el Desarrollo Local de la Provincia de Río Negro, anillado con resumen de programas y actividades del Ente. - - - - - - - - - --
-----Por último, manifiesta que las funciones delegadas por el Ejecutivo Provincial son las que resultan de la ley de creación del Ente y su decreto reglamentario. - - - - - - - - - - - - -- -----A fs. 143/146 el Sr. Ministro de Hacienda Obras y Servicios Públicos presenta informe de la Subsecretaria de Presupuesto con relación a los datos solicitados, aclarando que la ley 4668 prorroga la emergencia económica, dispuesta por la ley H Nº 2881. Indica que el presupuesto asignado para el Ente en el año 2011 ha sido de $8.185.485 (cf. fs. 145).- - - - - - - - - - - - - - - - -----Pasando a tratar la acción intentada debe reiterarse que en “D'ONOFRIO EDUARDO LUCAS Y OTRA S/ ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION (art. 56 Ley L Nro. 4232)”, Se. Nº 02/10, se señaló que: “…El art. 207 inc. 2, apart. d) de la Constitución de la Provincia de Río Negro prevé la acción de inconstitucionalidad por omisión y otorga competencia en el proceso al Superior Tribunal de Justicia en forma originaria y exclusiva. Al ser de suma gravedad la declaración de una inconstitucionalidad, el Poder Judicial, debe mostrarse celoso en las facultades que le son propias y se impone la mayor mesura a fin de no desequilibrar el sistema institucional de los tres poderes, fundado no en la posibilidad de que cada uno de ellos actúe obstruyendo la función de los otros, sino de que lo haga con la armonía que exige el cumplimiento de los fines del Estado, para lo cual se requiere el respeto de las normas constitucionales y un poder encargado de asegurar ese cumplimiento (Cf. Segundo V. Linares Quintana, "Reglas para la interpretación constitucional", Ed. Plus Ultra, p.141, p rr.2939; STJRNCO: "Cuellar Carlos Marcelo s/Acción de Inconstitucionalidad", Aut.14/96 del 3-7-96; Gomez Daniel Alberto y Otros s/Acción de Inconstitucionalidad”, Aut. 37/96 del 29-8-96). - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----La regulación de la particular acción de inconstitucionalidad por omisión en nuestra Provincia tiene en cuenta el equilibrio de Poderes y la armonía a las que se ven aunados los mismos. Las disposiciones referidas a esta acción son de avanzada con relación a las otras pocas similares, vigentes en el derecho comparado (Cf. Sagüés, en referencia al art. 207 inc. 2 ap. d de la CP. y como comentario al fallo del STJRN. In re: "Gomez D. s/acción de inconstitucionalidad" -Expte. 11418/96-; LL. T. 1997 –D- 59 y ss.; STJRNCO: voto del Dr. Lutz en "Larroulet, Nestor Roberto s/Acción Declarativa", Se. 73/00 del 13-09-00). - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----[…]El propósito de la cláusula fue "... confiar la decisión de un asunto tan delicado y de trascendencia jurídico-política como es atacar un caso de inconstitucionalidad por omisión, a la cúpula del Poder Judicial, lo que se supone sería un resguardo de calidad y madurez en el pronunciamiento del caso" (Cf. Sagües, N., "La acción de inconstitucionalidad por omisión en la Constitución de la Prov. de Río Negro", LL. 07-07-97; cf. STJRNCO:"Cirillo, Azucena s/Mandamus", Se. 179/97 del 29-09-97).- -----La doctrina de inconstitucionalidad por omisión y su eventual subsanamiento por obra de la judicatura, tiende a afirmar los principios de supremacía constitucional y de control judicial de constitucionalidad.- - - - - - - - - - - - - - - - - -----[…]La acción prevista en el art. 207 inc. 2, ap. d) de la Constitución provincial habilita el agotamiento de una etapa de amplitud de debate y prueba, en la que el órgano responsable de la creación de la norma omitida cuenta con la oportunidad, constitucionalmente garantizada, de ser escuchado en lo atinente a sus argumentos y puntos de vista sobre la cuestión planteada, requisitos esenciales para proceder a la eventual declaración de tamaña gravedad y excepcionalidad como es la de inconstitucionalidad por omisión (cf. STJRNCO: "Cirillo, Azucena s/Mandamus", Se. 179/97 del 29-09-97). - - - - - - - - - - - - - -----[…]Si falta la norma, conforme lo tiene ordenado la Constitución, tenemos la forma de ponerla en marcha porque el vacío legal o laguna del derecho sólo puede llenarse por medio de esta acción. Es decir, cuando el interesado se presente a ejercer su acción por inconstitucionalidad por omisión, el Superior Tribunal de Justicia va a tener la posibilidad de dirigirse al Poder Legislativo o Ejecutivo para que en un plazo determinado dicte la norma en cuestión. Si eso no ocurre, el Poder Judicial -en el caso el STJ- ha de dictar la norma que corresponda para la situación específica. Además podrá condenar al Estado por los daños y perjuicios que pudieran haber ocurrido (Cf. Dra. Graciela Campano en la Sesión del 08-05-88; STJRNCO: Voto del Dr. Lutz en "Larroulet, Néstor Roberto s/Acción Declarativa", Se. 73/00 del 13-09-00). - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Por ejemplo, si quien tiene la atribución constitucional se abstiene de pronunciar la norma reglamentaria de la cláusula constitucional programática, con una abstinencia y un silencio que se prolonga durante un lapso temporal considerable, cabría reconocer al Superior Tribunal de Justicia la facultad de fijar un plazo para que se subsane la omisión, y así dar cumplimiento con sus obligaciones constitucionales. En tal sentido, el constituyente rionegrino ha previsto la mora y la ha enfrentado, consignando en la Carta Magna provincial tres niveles de solución a cargo del Tribunal. Primero, la fijación de un plazo para que se subsane la omisión -una suerte de llamado de atención al órgano renuente para que cumpla con sus obligaciones constitucionales en un tiempo prudencial-. Segundo, y ante el supuesto de incumplimiento por parte del órgano intimado, integra el orden normativo resolviendo el caso con efecto limitado al mismo -sentencia que cubre la norma faltante-. Tercero, y en el caso de no ser posible tal solución, determina el monto del resarcimiento a cargo del Estado conforme el perjuicio indemnizable que se acredite (cf. STJRNCO: “Gomez Daniel A. s/Inconstitucionalidad por omisión", Se. 36/96 del 20-11-96). - - -----El Dr. Néstor Pedro Sagüés, manifiesta que la inconstitucionalidad por omisión pone en juego cuestiones vitales, como la responsabilidad del constituyente al enunciar derechos; la responsabilidad del legislador de instrumentar las normas reglamentarias de los derechos constitucionales; el rol del Poder Judicial y sus poderes expresos y tácitos para hacer cumplir la Constitución (Ver Néstor Pedro Sagüés, “Derecho Procesal Constitucional. Logros y Obstáculos, Ed. Ad-Hoc, 2006, pág. 137).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----En ese andarivel, debemos mencionar que la acción de inconstitucionalidad por omisión, prevista en la Constitución Provincial, se encuentra reglamentada en los artículos 793 a 799 del Código Procesal Civil y Comercial. - - - - - - - - - - - - - -----Ahora bien, en primer término vale advertir que el precedente “Trentacoste” no resulta aplicable al caso de autos, atento a que la situación fáctica y jurídica son sustancialmente distintas.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Repárese que el Ente de Desarrollo de la Línea Sur y el de la zona de General Conesa fueron creados por el constituyente en 1988, cuyo art. 110 establece: “Se crean los entes de desarrollo de la Línea Sur y de la zona de General Conesa, en función del objetivo de igualar el progreso social, cultural y económico de todas las regiones de la Provincia para su definitiva integración. Concentran las acciones provinciales de promoción de la economía, industrialización de los productos regionales, defensa de la producción y otras acciones de fomento, con las funciones de planificación y ejecución que se les encomiendan; y las coordinan con los organismos competentes del Estado. Tienen carácter autárquico, recursos propios y su conducción se integra con representantes regionales.”- - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Al respecto, no puede soslayarse que tal norma se inscribe dentro de una política general de igualar social, cultural y económicamente las regiones, y por eso está en el capítulo de “Políticas de Planificación y Regionalización”. - - - - - - - - - -----Nuestra Constitución Provincial define además su naturaleza jurídica como entes autárquicos con recursos propios y dispone que su conducción se integra con representantes regionales, a fin de concentrar la promoción de la economía, industrialización de productos regionales, defensa de la producción y otras acciones.-
-----Debe recordarse, con relación al art. 110 de la Constitución Provincial, que en la Reunión Nº 11 (22/05/1988) de la Convención Constituyente de 1988, el Sr. Convencional Carosio, como miembro informante de la mayoría, manifestó que “…cuando se estableció el régimen de regionalización, se puso como pauta para establecer la conformación de esas regiones los antecedentes o lazos históricos que la ligara; pues bien, […] Todo esto habrá de ser sin perjuicio de lo que la ley orgánica del Ente establezca, como lo hacen todas las leyes orgánicas con institutos de este tipo, la posibilidad de crear delegaciones, esto va a ser imperioso en el resto de las localidades de la línea. […] Y agregó: “En definitiva, el tren del desarrollo de la Línea Sur lo pone en marcha este Despacho de la mayoría de la Convención, y esperamos que a ese tren se suban ahora, después de todas estas demoras, todos los Convencionales que hayan ganado en la comprensión que no tuvieron antes. Respecto de las acciones de los objetivos que se ponen en cabeza de este Ente, se ha especializado la cosa en el orden de la promoción del desarrollo. Dice claramente la fórmula que propone la mayoría de la Comisión, que concentrará las acciones provinciales de promoción de la economía e industrialización de los productos regionales; promoción de la economía significa: crear nuevas pautas de desarrollo que en verdad le han faltado a la Línea, que no le faltan riquezas, sino que le pongan valor, que no le han faltado posibilidades, sino pobladores, que no le han faltado declamaciones de desarrollo, sino medidas concretas. La industrialización de los productos regionales que en varios artículos del articulado que hemos estado aprobando, se orienta especialmente a los lugares de producción, va a tener a través de este Ente de Desarrollo de la Línea Sur, una acabada aplicación. Los enormes volúmenes de lana, la posibilidad de una buena producción de carnes a través de las ovejas doble propósito, la posibilidad de reactivar la minería, que todos conocemos su significación y su riqueza, y la posibilidad de agregar otras industrias que procesen tanto los productos de ganadería, como los recursos naturales que contiene la Línea Sur, habrán de cambiarle la cara a estos desafortunados y desolados parajes que ahora pasan a tener en concreto la posibilidad de industrializarse a través del esfuerzo provincial que se ha hecho, para arrimarle fuentes de energía; como es notorio se está llevando electricidad y gas, no alcanza todavía ésta en sus extremos. […] Cuando se menciona defensa de la producción, aquí también se está haciendo aplicación del Dictamen que sancionáramos ayer, de que este organismo deberá procurar ponerse en lugar de los productores, en este caso pecuarios y mineros. […] Sr. Presidente, se está dejando abierta la puerta para que, aunque no sea materia específica del Ente de Desarrollo de la Línea Sur que estamos proponiendo, pueda tener alguna intervención en las falencias notorias que al momento se tienen en órdenes ajenos al desarrollo de la economía pero de alta significación social que son la cultura, la educación y la salud. Este organismo, entonces, va a poder hacer aportes significativos en la planificación del desarrollo de la Línea Sur, va a poder hacer acciones de promoción de la economía y de la industria, va a poder ejercitar defensa de la producción y, finalmente, va a tener también posibilidades que el Poder Ejecutivo, por la conocida figura de la obra delegada, le derive la ejecución de trabajo público en particular. Todo esto y, por supuesto, lo expresa la norma, en coordinación con los organismos competentes del Estado Provincial. Estamos en presencia, Sr. Presidente, Sres. Convencionales, de un sistema que por primera vez en la Provincia de Río Negro atiende el desequilibrio existente en el desarrollo de una de las regiones más grandes y más ricas de la Provincia, potencialmente. Este sistema va a estar en combinación con la regionalización que también hemos establecido y que permitirá contar en la zona con un Consejo de Desarrollo Regional que se complementará en sus acciones con el Ente de la Línea Sur. El establecimiento de carácter autárquico le aseguran manejo autónomo de fondos y los recursos propios le asegura una base financiera suficiente para manejarse con estabilidad. El cambio que hemos de referir un porcentaje mayor del originalmente previsto a las rentas generales y no al presupuesto provincial, ha sido en función de asegurar la continuidad de sus aportes. Todos sabemos que las rentas generales tiene un crecimiento predecible, es decir, que se van incrementando a medida que se incrementan los recursos generales de la Provincia. En cambio, la referencia al presupuesto general de la Provincia era errática porque las fluctuaciones que tienen el presupuesto en el orden de los trabajos públicos traería acarreada la imposibilidad de formular planes de mediano plazo por lo menos, que requieren necesariamente continuidad en los ingresos, previsiones y planificaciones a corto y medio plazo. La vigencia de los veinte años que aquí se otorga es porque conceptúa la mayoría de la Comisión que es el lapso mínimo que requiere una acción sostenida y profunda para sacar a esta querida y hermana zona provincial de su subdesarrollo relativo. Por todo ello, Sr. Presidente, y por los conceptos que aquí se vertieron antes de ayer en favor de la norma y convencidos de que la excepción que está haciendo la Convención Constituyente de la Provincia de Río Negro que esperamos acompañen a este Dictamen respecto de la Línea Sur, se justifica plenamente, cubre expectativas que todos los gobiernos proclamaron y que nadie cumplió y abre en concreto la posibilidad de que el equilibrio de toda la zona provincial y su integración definitiva deje de ser un tema de las tribunas electorales y pase a ser una acción concreta, una acción vigente, una acción de futuro. Por todo ello, Sr. Presidente, la mayoría de la Comisión solicita al Plenario la acompañe con su voto unánime de la integralidad del Dictamen, por cuanto ambos aspectos, la norma de fondo y la disposición transitoria, son complementarios de un elevado objetivo común.” - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Por su parte, el Convencional Rodrigo señaló que “no queremos un Ente para el desarrollo sino que queremos el desarrollo; queremos ese Ente como herramienta, como instrumento y no con el sentido finalista que muchas expresiones contienen, porque si no le aseguro, Sr. Presidente, que los hombres de la Línea Sur lo van a rechazar y van a buscar otros canales de acción. […]. - - - - - - - - - - - - - - -- - - - - - - - - - --
-----A su vez, el Sr. Convencional Reyes, en la misma reunión Nº11 (22-05-88) manifestó: “Frente a la magnitud de los problemas a resolver y a la relación de esos problemas con los recursos disponibles, resulta minúscula, Sr. Presidente, toda situación de competencia, de dispersión de esfuerzos, porque este esfuerzo mayor necesita una instancia de conducción clara que debe contar con un presupuesto acorde con la tarea a desarrollar, de manera tal que disponga de la autonomía financiera que le permita desarrollar su accionar en forma continua, coherente, superando los tiempos políticos, los tiempos electorales, más allá de la voluntad circunstancial del mandatario que tiene un término….No queremos entes políticamente autárquicos que deban recorrer quinientos o seiscientos kilómetros para obtener los recursos necesarios para funcionar de una tesorería que siempre tiene problemas y que los va a seguir teniendo, y que más problemas tiene todavía cuanto más lejos vive quien viene a pedir la plata. Por eso decimos presupuesto, por eso se habla del dos y medio por ciento de las rentas generales y por la continuidad, por la necesidad de coherencia, por la necesidad de que este esfuerzo supere el mandato de un gobernador y de cuatro gobernadores hablamos de veinte años”.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Por último, cabe recordar que en la reunión del 29 de mayo de 1988 (reunión Nro.13) el Sr. Convencional Carosio manifestó: “En este caso, creemos necesario hacer la misma salvedad que cuando corregimos la fórmula del Ente de Desarrollo de la Línea Sur, de forma que específicamente los recursos determinados del presupuesto estén liberados del cumplimiento de otras acciones sociales del Estado que esta Provincia debe cumplir por imperio de esta Constitución y por voluntad de los Gobiernos. Me refiero al cumplimiento de las acciones de asistencia social, salud, cultura, así como la delegación de facultades del Poder Ejecutivo para utilizar todos sus recursos en la promoción de la economía y del poblamiento.”- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Del análisis del Libro de Sesiones de la Convención Constituyente, surge que se pretende desarrollar la Línea Sur para igualarla e integrarla al resto de la Provincia en términos sociales, culturales y económicos; objetivo que se logrará mediante una inversión financiera en la región, a través de un órgano administrativo descentralizado, autárquico que asegure el manejo autónomo de fondos y recursos propios, a fin que le garantice una base financiera suficiente para manejarse con estabilidad. Surge nítidamente que el Convencional constituyente optó por el modelo autárquico con recursos propios.- - - - - - -
-----En función de lo precisado, corresponde analizar la viabilidad de la acción intentada en autos. A tal fin, es dable puntualizar que bajo el título PLAZOS LEGISLATIVOS, el artículo 22 de las normas complementarias de la Constitución rionegrina, establece términos específicos para dictar determinadas leyes. Así, en relación a la cuestión planteada ha dispuesto: “La Legislatura dicta, en los plazos que en cada caso se indican, las leyes que dispongan: 4. En el plazo de dos años: a. La creación de los entes de desarrollo de la Línea Sur y General Conesa. Las sedes de los mismos se establecerán en las localidades de Maquinchao y en el Departamento Gral. Conesa, respectivamente. Anualmente se les asignará un presupuesto mínimo del 2,5 % y del 1,25 % respectivamente de las rentas generales de la Provincia. Tendrán una vigencia mínima de veinte años”.- - - - - - - - - - -----Consecuencia de ello, concretamente al Ente de Desarrollo de la Línea Sur se le fija un asiento legal (Localidad de Maquinchao) y anualmente se le asigna un presupuesto mínimo del 2,5% de las rentas generales de la Provincia con una vigencia mínima de 20 años. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Más tarde, mediante ley E N° 2583 de Creación del Ente de Desarrollo para la Línea Sur (Sancionada el 21/12/1992 - Promulgada el 11/01/1993 Publicada en el B.O. Nº 3031), se estableció en el artículo 1º que: La presente Ley reglamenta el artículo 110 de la Constitución Provincial y el artículo 22 inciso 4), apartado a) de las Normas Complementarias de la misma, dando efectiva instrumentación al Ente para el Desarrollo de la Línea y Región Sur de la Provincia de Río Negro, el que estará sujeto en su jurisdicción, competencia, organización y funcionamiento, a las disposiciones de la presente Ley y su Reglamentación.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Luego, la referida norma, agrega que el Ente tendrá su sede en la localidad de Maquinchao, asiento de sus autoridades y oficinas administrativas” (artículo 2º) y su objetivo será planificar y coordinar la ejecución de todas las acciones necesarias para la promoción integral, económica y social del área de su jurisdicción, ejerciendo las competencias que le fija esta Ley…” (artículos 6º, incs. a) y sgtes.).- - - - - - - - - --
-----Más adelante, bajo el título régimen patrimonial, el art. 19 de la ley E N° 2583 establece que “el patrimonio y recursos del Ente estará compuesto por: a) Las tierras y demás bienes que adquiera o reciba por expropiación, compra, permuta, donación o cualquier otro título. b) Las obras de propiedad del Estado Provincial ubicadas en jurisdicción del Ente, útiles para el cumplimiento de su objetivo y que aquél le transfiera. c)Los bienes ubicados en su jurisdicción que correspondan al Estado Provincial por herencias vacantes. d) El producido de la venta, arrendamiento, canon y demás derechos que establezca por los bienes que integren su patrimonio. e) El importe de las comisiones, intereses y derechos de cualquier naturaleza originados en las actividades que realice. f) Por las utilidades que arrojen las empresas en que participe. g) El importe de los empréstitos que obtenga. h) Por los aportes de la Provincia de Río Negro los que en ningún caso podrán ser inferiores al diez por ciento (10%) del mínimo establecido por el artículo 22 inciso 4 de las Normas Complementarias de la Constitución Provincial. Este aporte se incrementará, conforme las inversiones y proyectos aprobados para el área y en un plazo no mayor de seis (6) años deberá alcanzar como mínimo los porcentajes establecidos en el texto constitucional. Las partidas correspondientes serán presupuestadas específicamente a favor del Ente e ingresadas a su presupuesto, conforme los programas de ejecución de las respectivas obras o contrataciones de las que se tratare. Las remesas deberán efectuarse mensualmente a partir del ejercicio presupuestario de 1993. i) El importe de las tasas y contribuciones que perciba y en especial, las que correspondan por el mayor valor que adquieran los bienes ubicados en su jurisdicción como consecuencia de las obras de infraestructura para el desarrollo, que la provincia emprenda. j) El Ente podrá afectar a gastos de funcionamiento, hasta el diez por ciento (10%) de su presupuesto.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----El art. 110 de la Constitución Provincial ha sido reglamentado por la ley E Nº2583. De tal modo corresponde señalar que los derechos se ejercen en la medida de su reglamentación, más allá de sus déficits o de la medida de las asignaciones presupuestarias anuales afectadas. - - - - - - - - - - - - - - --
-----Cabe ser destacado que a partir de la reglamentación antes aludida, la accionante no ha cuestionado oportunamente la constitucionalidad de la norma reglamentaria ni de las sucesivas leyes presupuestarias que asignaron las partidas correspondientes al Ente desde su creación, y que se detallan a continuación: - -
Normas de aprobación del Presupuesto General de Gastos y Cálculo
de Recursos.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
EJERCICIO FISCAL NORMA LEGAL
1993 Ley 2562
1994 Ley 2722
1995 Ley 2860
1996 Ley 2860 - Reconducido
1997 Ley 3073
1998 Ley 3178
1999 Ley 3260
2000 Dcto.Ley 03/1999
Ley 3382
2001 Ley 3501
2002 Dcto. Ley 01/2002 reconducido
2003 Dcto.Ley 06/2002 reconducido,
Ley 3812 (Ratifica Dcto. Ley 06/2002)
2004 Dcto.Ley 04/2003 (29/12/2003 reconducido)
Ley 3867 (Ratifica Dcto.Ley 04/2003)
Ley 3836 fija nuevo presupuesto
2005 Ley 3903
2006 Ley 4015
2007 Ley 4147
2008 Ley 4244
2009 Ley 4372
2010 Dcto-Ley 05/2009 – Prórroga
Ley 4527-(Ratifica Dcto.Ley 05/2009
2011 Ley 4599
2012 Ley 4733
-----Además, surge de la documental obrante a fs. 144 que el Presupuesto asignado para el Ente de Desarrollo de la Línea Sur ha sido el siguiente, a partir del año 1999: - - - - - - - - - - Año MONTO
1999 - - - - - - - - - -2.199.994
2000 - - - - - - - - - -1.816.421
2001 - - - - - - - - - -1.822.432
2002- - - - - - - - - - 2.394.395
2003 - - - - - - - - - -1.656.711
2004 - - - - - - - - - -1.517.740
2005- - - - - - - - - - 2.168.237
2006 - - - - - - - - - 2.569.500
2007 - - - - - - - - - 4.725.121
2008 - - - - - - - - - 4.428.822
2009 - - - - - - - - - 3.432.100
2010 - - - - - - - - - 3.567.163
2011 - - - - - - - - - -8.185.485
-----Como bien puede advertirse, durante estos años se ha asignado discrecionalmente presupuesto al Ente.- - - - - - - - --
-----En la lógica descripta, se impone como segunda cuestión que si bien el art. 110 de la Constitución Provincial crea al Ente como autárquico “con recursos propios”, luego en las normas complementarias de la Carta Magna Provincial (artículo 22 inciso 4to. a) se le asigna un “presupuesto mínimo del 2,5 % de las rentas generales” de la Provincia transformando de este modo la naturaleza de la asignación de recursos, cuestión que, posteriormente, en virtud de lo dispuesto por la ley E Nº 2583, se profundiza en punto a la constitución, designación y facultades del Directorio.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Por esa razón, vale advertir que los tratadistas de nuestra doctrina coinciden, en líneas generales, en indicar que ente autárquico es el que perteneciendo a la Administración Pública posee personería jurídica, un patrimonio propio, con afectación y un fin público a cumplir (ver De Estrada, “Atribución de los poderes legislativo y ejecutivo para crear entidades autárquicas”, en LL, 156-412).- - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Miguel S. Marienhoff, en su clásica obra ha definido a la autarquía como la atribución que tienen las personas públicas estatales de administrarse a sí mismas, pero de acuerdo a la ley de su creación (Marienhoff, “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo 1, pág. 371). - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Además, el citado autor señala que los rasgos esenciales de las entidades autárquicas son: 1) constituyen una persona jurídica; 2) trátase de una persona jurídica “pública”; 3) es una persona jurídica pública “estatal”, pertenece a los cuadros de la Administración Pública e integra los mismos; 4) realiza o cumple fines “públicos” que son fines propios del Estado; 5) su competencia o capacidad jurídica envuelve esencialmente la de “administrarse” a sí misma, conforme a la norma que le dio origen; 6) siempre es creada por el Estado. La personalidad jurídica es lo que distingue a la entidad autárquica de los meros “organismos” administrativos. La autarquía traduce la idea de un ente dotado de “personalidad”, con facultades para administrarse a sí mismo de acuerdo con la norma de su creación (cf. “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo I, Teoría General, Quinta edición actualizada, Edit. Abeledo-Perrot, Buenos Aires –). - - -
-----Bartolome A. Fiorini, precisa que la autarquía proviene de la organización administrativa cuando se establece un órgano con personalidad jurídica integrando un órgano de la administración Pública. Este órgano de la administración está creado como sujeto de derecho para realizar una actividad atribuida a la administración pública. En cuanto a los elementos de la autarquía, menciona: a) personas jurídicas de derecho público, b) formar parte de la organización administrativa del Estado, c) cumplimiento de fines públicos asumidos por el Estado, d) administración propia, e) y patrimonio propio o afectado en forma especial al fin que debe cumplir (Manual de derecho Administrativo, Primera Parte, La ley, Buenos Aires 1968, pags.145/155). - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Juan Carlos Cassagne, menciona que los elementos constitutivos de la entidad autàrquica son: a) personalidad jurídica propia; b) substractum económico financiero que permita la constitución de un patrimonio estatal de afectación a fines determinados, y; c) cumplimiento de una finalidad específicamente estatal, es decir no industrial o comercial (Derecho Administrativo, Septima edicion, Lexis Nexis, Abeledo Perrot, pag 359). - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Roberto Dromi, considera que por entidad autárquica debe entenderse a toda persona jurídica pública estatal con aptitud legal para administrarse a sí misma, de acuerdo con la norma de su creación, que cumple con fines públicos específicos. Entiende que el concepto de autarquía no encierra la noción de independencia absoluta del ente frente al poder administrador central, limitación que importa la sujeción del organismo, en el grado pertinente, a las medidas dispuestas por el poder central. El vínculo de subordinación se mantiene por cuanto las entidades autárquicas integran la administración pública, de manera tal que están obligadas a respetar los lineamientos y principios de conductas y políticas administrativas generales que se fijen para la administración en su conjunto, con alcance para todas las ramas de ésta (Derecho Administrativo, 12ª edición- act. Buenos Aires-Madrid-Mexico: ciudad Argentina-Hispania Libros, 2009, pag. 701).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Carlos F. Balbín, destaca que el concepto de autarquía comprende el poder del ente de administrarse a sí mismo (“Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, 1a. Ed., Buenos Aires, La Ley 2011, pag 132). - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Alfredo Silverio Gusman, resalta los siguientes rasgos característicos de las entidades autárquicas: 1) Son personas públicas estatales; 2) Tienen capacidad de administrarse a sí mismas, sin tener que recurrir a la administración central más que en los casos que expresa y excepcionalmente se establezcan en sus estatutos; 3) Tienen personalidad jurídica propia, quedando facultadas a actuar por sí mismas, en nombre propio, estar en juicio como actoras o demandadas, celebrando contratos, etc. 4) Cuentan o han contado con una asignación legal de recursos, ya sea que tienen por ley la percepción de algún tributo o bien reciben sus fondos regularmente del presupuesto general; 5) Su patrimonio no deja de ser estatal, pues es ostensible que estas entidades son propiedad del Estado. 6) Tampoco dejan de estar sometidas al control de la administración central, aunque limitado, en principio, a la legalidad de sus decisiones (cf. “Autarquía y descentralización“, ED, 179-755).- - - - - - - - - -
-----Del racconto efectuado, ab initio resulta que el Ente de Desarrollo para Línea Sur es por vía de reglamentación constitucional y legal un Ente estatal, que por su propia estructura normativa constitutiva no está en condiciones de cumplir sus objetivos, o por lo menos, los nobles fines para el que fue creado. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----En función de lo precisado y merituando lo informado por el propio Ente a fs. 139, se observa que carece de recursos propios suficientes y ello se corrobora con lo informado, a fs. 105 y 143/146, por el Ministro de Hacienda Obras y Servicios Públicos, que para el ejercicio de 2011 el presupuesto asignado es de $8.185.485.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----En la lógica descripta, en tercer lugar puntualizo que la manda constitucional refiere a rentas generales según los alcances de la ley de Administración Financiera y Control Interno del Sector Público Provincial (H Nº 3186) y su Decreto Reglamentario Nº 1737/98.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Ahora bien, definido el marco normativo y los conceptos implicados corresponderá decir en cuarto lugar, que, efectivamente existe una legislación constitucional a cumplir, en orden a lo dispuesto por el art. 110 de la Constitución Provincial y art. 22 inc. 4) de las Disposiciones Complementarias de la Carta Magna Provincial.- - - - - - - - - - - - - - - - - -----Ciertamente, la Legislatura reglamentó por ley E Nº 2583 dicha creación, atribuciones, recursos, etc., conforme nos hemos referido anteriormente. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----A partir del año 1999, la Legislatura Provincial asignó al Ente de Desarrollo de la Línea Sur un porcentaje equivalente al 0,68% en relación al total de gasto de la administración provincial, llegando ese porcentaje 0,25% en el año 2011 (cf. Fs. 144)- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----El art. 19 de la ley E Nº 2583 impuso un punto de gradualidad hasta alcanzar el 2,5% de las rentas generales en un plazo de seis años. Precisamente, el plazo dispuesto en la norma reglamentaria venció en el año 1999 y no se ha cumplido con lo allí previsto hasta el día de la fecha. - - - - - - - - - - - - -----Expuesto lo anterior y no existiendo controversia sobre la situación fáctica reseñada se advierte que la cuestión a resolver es de puro derecho. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Desde éste ángulo y en quinto lugar, corresponde analizar si es posible condenar al Estado Provincial a otorgar recursos equivalentes al 2,5 % de las rentas generales de la Provincia en los términos peticionados por el accionante. - - - - - - - - - - -----Para responder a la cuestión tengo en cuenta lo alegado por la Fiscalía de Estado a fs. 22/28 y 38/40 y lo dictaminado por la Sra. Procuradora General a fs. 111/128, quienes proponen el rechazo de la acción. Me anticipo a señalar que, en mi parecer, cabe rechazar la acción intentada, pero por las razones que en adelante expongo. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Debe señalarse que la Constitución Provincial establece que "los derechos y garantías establecidos por ella expresa o implícitamente, no pueden ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio, ni ser entendidos como negación de otros derechos y garantías no enumerados" (art.15). Esos derechos y garantías tienen plena operatividad, correspondiendo al Estado asegurar la efectividad de los mismos (cf. art.14). - - - - - - -
-----Cassagne considera que la tesis del acto constitucional no justiciable tiene un campo estrecho de aplicación siendo de interpretación restrictiva pues, frente a cualquier acto que afecte en forma directa a un sujeto, este tiene la posibilidad de acudir a la justicia cualquiera fuera la fuente de la que proviene el agravio para obtener el restablecimiento de sus derechos, cuando el acto lesivo conculque una prescripción constitucional o legal. Además, sostiene que la tesis del acto constitucional justiciable, aún con sus limitaciones, traduce la idea de compensar las potestades de los jueces para fiscalizar al Congreso y al Presidente y el respeto de las facultades privativas de éstos, sin resignar los postulados del sistema judicialista razonablemente interpretado ni la garantía de la tutela judicial efectiva, principios cuya observancia aseguran el adecuado equilibrio orgánico y funcional que impone el principio de separación de poderes, ínsito en la Constitución histórica argentina y en el orden de la realidad de nuestro Estado de Derecho (Conf. “La judicialización de las cuestiones políticas, por Juan Carlos Cassagne en: Tratado de Derecho Procesal Administrativo, Capítulo VI, T. I, La Ley, Primera Edición, Buenos Aires, 2007, Pág. 768).- - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Al respecto, no puede soslayarse que el Superior Tribunal ha expresado que no corresponde al Poder Judicial el examen o corrección de las estrategias implementadas por el Poder Legislativo, o Ejecutivo, para arribar a determinados objetivos mediante una tarea legislativa. No es función de los jueces participar en los actos de esa índole. Calificada una situación como crítica, tampoco pertenece al ámbito de la gestión judicial, la evaluación y ponderación del modo en que esa crisis intenta ser superada, ni la equidad en la localización de las medidas rigurosas dispuestas con el fundamento habitual de las conocidas leyes de emergencia. (STJRNCO: “D'ONOFRIO EDUARDO LUCAS Y OTRA S/ ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION (art. 56 Ley L Nro. 4232)”, Se. 2/10). - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Hay criterios jurisprudenciales a seguir en cuanto a la preservación institucional y jurisdiccional de la división de poderes a fin de evitar el abuso de la jurisdicción o el “gobierno de los jueces”, conforme se ha señalado en “ARRIAGA” Se. 81/01, “SALTO” Se. 118/01, “LAZZARETTI” Se. 145/02. “TRENTACOSTE”, Se. 674/02 (cf. STJRNCO: “C., M. Y OTRAS c/ PROVINCIA DE RIO NEGRO (MINISTERIO DE GOBIERNO) S/ AMPARO S/ APELACION"; Se. 39/10). - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Por ende, en cuanto a la emergencia económica, alegada como justitificación de la imposibilidad de contemplar en los distintos presupuestos el porcentaje del 2,5% de Rentas Generales, fijado por la Constitución Provincial, debemos mencionar que en varias ocasiones, el alto Cuerpo Provincial sostuvo que no es del resorte de los Tribunales revisar una declaración de “emergencia” efectuada por los poderes políticos del Estado.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Cabe aquí señalar que la irrevisibilidad de la declaración de emergencia -como tal- en modo alguno obsta al control jurisdiccional de la “razonabilidad” de las medidas adoptadas con motivo, o a resultas, de una situación de aquella naturaleza (conf. “MORAGA” del 10-02-95 y muchos posteriores y concordantes); pues la “emergencia” a diferencia del estado de sitio, no suspende las garantías constitucionales (CSJN. en Fallos 243: 467 y muchísimos en igual sentido). Pregona cierta doctrina que la Corte ha dejado sentado que el “control de razonabilidad” supone “... la adecuación de causa y grado en las restricciones impuestas y los motivos de excepción” (conf. Aberastury, La Consolidación de deudas del estado, Ed. Abeledo Perrot, pág. 34, con cita de la CSJN. in re: “ZAMORANO” de Fallos 298: 443; concepto ya sentado por este Superior Tribunal in re: “MIGLIERINI” del 01-11-01). No ha desconocido este Cuerpo en sus pronunciamientos la existencia, como dato de la realidad, de una profunda crisis económica y financiera de neto corte estructural, tanto en la Nación como en la Provincia (vgr. “SIMON” del 06-09-99, “MIGLIERINI” ya citado). Pero no menos trascendente es que no toda o cualquier norma puede ser lisa y llanamente validada como parte del “derecho de emergencia” por la sola circunstancia de así expresarlo su texto, pues ese argumento facilista podría implicar “... reconocer grados de omnipotencia al legislador” o “... excluirlo del control de constitucionalidad” (C.S.J.N in re: “RISOLÍA DE OCAMPO” del 02-08-00) lo que ofendería a la Ley Fundamental(MAYORIA de los Dres. Balladini y Sodero Nievas; STJRNSL: SE. 29/02 “A., M. C. c/UNIDAD DE CONTROL PREVISIONAL DE RIO NEGRO s/Contencioso Administrativo s/ Inaplic. de Ley".- - - - - - - - - - - - - - --
-----Bien puedo aseverar que la distribución de los recursos disponibles que encaran los poderes competentes del Estado es, de suyo, una actividad signada con un amplio contenido de “interés público”, o “interés general”, en orden al cumplimiento de sus obligaciones básicas y el sostenimiento de los servicios y actividades esenciales para la sociedad, incluidos aquellos de contenido social y asistencial que no pueden verse interrumpidos ni alterados. De ahí que aquellos otros derechos subjetivos de contenido patrimonial, de por sí legítimos, pueden en tiempos de “emergencia” ser objeto de ciertas restricciones razonables, en aras de la prevalencia de otros valores superiores. - - - - - - - -----La emergencia y su extensión temporal ha sido considerado por este Superior Tribunal de Justicia en los autos “MIGLIERINI” (STJRNSL Se. 82/01 del 01-11-01), a cuyos fundamentos que se dan íntegramente por reproducidos a los fines de la presente corresponde remitirse, en lo pertinente, por razones de brevedad.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Cabe aquí resaltar que con anterioridad a la reglamentación del art. 110 de la Constitución Provincial, la ley H Nº 2331 (BOP. del 26-12-89) declaró la emergencia en el ámbito de la Provincia de Río Negro, en consonancia con las leyes nacionales Nros. 23696 y 23697 (de emergencia económica y de reforma del estado). Asimismo, la posterior ley local H Nº 2881 declaró expresamente la emergencia económica financiera provincial (Sancionada el 30/06/1995, Promulgada el 03/07/1999), prorrogada sucesivamente disponiendo una serie de medidas en orden al objetivo de alcanzar el saneamiento económico y financiero. Y en análogos propósitos declarados se inscriben otras posteriores a las que se ha debido recurrir para paliar la coyuntura de un Estado que gasta más de lo que debe y puede gastar, organizado bajo las formas del sistema democrático, donde los que han decidido y deciden integran los Poderes Públicos electos periódicamente por la ciudadanía (cf. STJRNSL: “S. A. K. c/ CONSEJO PROVINCIAL DE EDUCACION DE RIO NEGRO Y PROV. DE RIO NEGRO s/ SUMARISIMO s/ INAPLICABILIDAD DE LEY”; SE. 82/99).- - - - - - -----Como corolario de lo hasta aquí expuesto, es necesario ver las condiciones jurídicas de cada ente y la ley de creación. Empero ello tampoco resulta definitivo porque para la calificación de autárquico, autónomo o desconcentrado se debe analizar cómo funciona el ente y qué tipo de controles tiene (Cf. Gusman, Alfredo Silverio, “Autarquía y descentralización” ED, 179-755). - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----En este contexto, conforme a los términos de la ley de creación, a las asignaciones presupuestarias subsiguientes durante casi veinte años y lo informado por el propio Ente respecto a sus actividades en cuanto el mismo carece de recursos (fs. 139), fácil es colegir que el Ente referido no ha funcionado como autárquico desconociendo el legislador lo normado en el artículo 110, último párrafo.- - - - - - - - - - - - - - - - - - -----En efecto, al analizar la documental adjunta resulta con claridad que existe un presupuesto para el Ente de Desarrollo de la Línea y Región Sur de la Provincia de Río Negro definido como organismo 51 que enuncia un conjunto de políticas a efectuar en los siguientes programas: 11. fortalecimiento institucional, 12. programa de desarrollo sustentable para el sector ganadero de la región sur, 13. programa de alternativas productivas, 14. un programa forestal, 15. programa turístico regional, 16. programa de recursos humanos regional, 17. programa cultural, 18. relación institucional y comunicación, 19. financiamiento productivo, 20. programa cuidado del medio ambiente, 21. programa servicios regionales.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----A poco de auditar los mismos, se concluye que el programa de fortalecimiento institucional para el año 2011, prácticamente consume la totalidad del presupuesto del Ente por impacto del Directorio, Gerencias y empleados. - - - - - - - - - - - - - - - -----Por otro lado, en el presupuesto 2011 elevado por el Secretario Ejecutivo del Ente de Desarrollo de la Línea y Región Sur, documental adjunta, surge que los recursos propios suman $250.000 y que Rentas generales debía incorporar $21.248.906,00, de los que solo asignó $8.185.485 (cf. fs. 145). Es decir, apenas un tercio de lo requerido.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Al analizar las partidas del organismo 51, N° 1 Directorio, 2 Presidencia, 3 Secretaría Ejecutiva, 4 Gerencia de Desarrollo Rural, 5 Gerencia de Diversificación Productiva, 6 Gerencia de Gestión Institucional, 7 Gerencia de Desarrollo Social, 8 Dirección de Gobierno, 9 Dirección de Haciendas, 10 Maestranza, 11 Fortalecimiento Institucional, 12 Programa Desarrollo Sustentable, 13 Alternativas Productivas, 14 Programa Forestal, 15 programa Turístico Regional, 16 Programa de Recursos Humano Regional, 17 Programa Cultural, 18 Relaciones Institucionales y Comunicación, 19 Financiamiento Productivo, 20 Programa cuidado del Medio Ambiente, 21 Programa Servicio Regional; se observa que todos los programas se financian con recursos del Tesoro General de la Provincia que reiteramos, solo cubren un tercio de lo proyectado.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----A modo de breve reseña, las partidas principales se adjudican así: 100 Gastos en personal $ 3.568.900,00; 200 Bienes de Consumo $ 3.158.416,00; 300 Servicios no personales $ 6.967.590,00; 400 Bienes de Uso $1.282.000,00; 500 Transferencias $ 4.272.000,00; 600 Activos Financieros $ 2.000.000,00, lo que suma un total de $ 21.248.906,00.- - - - - - - - - - - - - - - - -----En función de lo precisado, con solo sumar las partidas 100 y 200 llegamos a $ 6.727.316,00, y en virtud de los recursos asignados ($8.185.485) quedan prácticamente sin recursos el resto de los programas, ya que absolutamente todos dependen de Rentas Generales de la Provincia de Río Negro, y bien puedo aseverar que con solo $250.000 de recursos propios es imposible cumplir con obligación presupuestaria alguna, lo que conlleva la desaparición de políticas públicas efectivas y eficaces para desarrollar nada menos que “la Línea y Región Sur de la Provincia de Río Negro”.- -----La prolijidad con la que se presentan los expedientes respectivos, incluida la sede del Ente para adquirir la propiedad, como el resumen de programas y actividades sirven para acreditar la desproporción, la desmesura y la pérdida de la finalidad para la cual ha sido creado ya que resultan exiguos la asignación legal del 10% sobre el 2,5% asignado constitucionalmente. Ello es así, porque debe asumir el desarrollo de una superficie del 60% del territorio provincial.- -----En la sede de Maquinchao se cumplen funciones administrativas, como se cumplen en cualquier organismo de la Provincia, resultando un sofisma la propia afirmación “además, de interactuar lógicamente con todas las autoridades del Ente para la coordinación y administración de los recursos presupuestarios y financieros de la institución”. Es decir, de recursos que no son propios en casi la totalidad, y sin recursos propios suficientes no puede funcionar de modo autárquico conforme lo dispuesto en el art. 110 de la C. Provincial. - - - - - - - - - -
-----Del propio listado de bienes del Ente se observa un centro administrativo como los que tiene la Provincia en cualquier ciudad o Circunscripción donde no existe ningún Ente de Desarrollo.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----En síntesis, juzgando bajo el principio de realismo jurídico no puedo dejar de decir que el Ente que se creó con la finalidad de posibilitar el desarrollo económico social, cultural y concentrar las acciones de promoción de la economía, industrialización de los productos regionales, defensa de la producción, etc., no ha cumplido con ninguno de estos objetivos, mucho menos ha planificado y poco o nada se le ha delegado, según los distintos gobiernos que llevan casi veinte años. - - - - - --
-----Surge “in re ipsa” y de los informes agregados que los programas presupuestarios son etiquetas burocráticas, que no funciona como ente autárquico y depende de los recursos del tesoro provincial que se utilizan, en su mayor medida, solo para pagar sueldos y gastos de funcionamiento. - - - - - - - - - - - - -----Sobre el valor justicia, específicamente, remitimos “in totum” al trabajo de Germán Bidart Campos (Ed. Ediar 1983) con particular referencia a la jurisprudencia de la CSJN y al principio de realismo jurídico tratado en el apéndice, pág. 215 y siguientes, y el destacado voto de los Dres. Pedro J. Frías y Elías Guastavino, en los autos “S.D., C.G. s/ autorización”, del 6 de noviembre de 1980, Fallos 312:1284, con el particular acento por la vigencia real y efectiva de los principios constitucionales según los considerandos N° 7 a 12 del voto de la mayoría. Precisamente el principio de realismo jurídico obliga a correr el velo jurídico sobre esta persona de derecho público que ocupa la atención de todos los rionegrinos, no solo de los pobladores urbanos y rurales de la Línea y Región Sur y ver tal como se ha afirmado que no funciona como un ente autárquico sino como una delegación administrativa del gobierno provincial, que se inscribe en el capítulo de planificación y regionalización; es decir, que integra las políticas específicas del Estado. - - - - -----No obstante ello, no se puede permitir que continúe esta ficción y se reiteren conductas y gastos que han traspasado largamente el plazo sin producir los resultados conforme la finalidad para la cual fue creado. - - - - - - - - - - - - - - - -----En otras palabras, se ha confundido al Ente de Desarrollo (artículo 110 de la Constitución Provincial) con un Consejo Regional previsto en el art. 109 de la misma, siendo que ambos se diferencian conceptualmente. Ello porque en el citado artículo 110 in fine se agregó “Tienen carácter autárquico, recursos propios y su conducción se integra con representantes regionales”, lo que no sucede con los consejos regionales. - - --
-----En tal sentido la Ley E Nº 2583 en su artículo 6 inciso b) dispone que el Ente de Desarrollo para la Línea Sur actúa “previa delegación que le formule el Poder Ejecutivo…” y luego en el artículo 7º expresa que dicho Ente asumirá su competencia funcional y material “por delegación expresa que le formule el Poder Ejecutivo”, y finaliza diciendo que el Ente tendrá relación funcional con el Ministerio de Producción de la Provincia o el que lo sustituya en el futuro. Luego en el artículo 13 se dispone que las asignaciones y/o retribuciones que por cualquier concepto pueda percibir el Presidente del Directorio serán fijadas por el Poder Ejecutivo. En el capítulo III Del Órgano Consultivo, en el artículo 17 prevé que el Ente tendrá como órgano consultivo a las Entidades Intermedias de la zona, organizaciones no gubernamentales en dicha jurisdicción y a la Comisión Intergubernamental creada por la Ley Provincial k Nº 2516.- - - -----Reseñado lo anterior se advierte que el Ente de Desarrollo de Línea y Región Sur no ha sido reglamentado conforme a la naturaleza jurídica de un ente autárquico pese a la expresión “organismos autárquicos” utilizada en el artículo 20.- - - - - - -----Nada impide que los organismos descentralizados recauden impuestos y contribuciones (art. 97 de la C. Provincial) o se creen impuestos para fines determinados (art.96 de la Constitución Provincial) con sujeción al planeamiento (art.89 Constitución Provincial) todo lo cual se inscribe en el paradigma del art. 91 de la Constitución Provincial (Defensa de la Producción) que tiene un extenso y claro contenido y que recepta expresamente el art. 110 de la Constitución Provincial. - - - - -----En estos autos, no es un Ente autárquico en el sentido y alcance querido por el constituyente, porque es de público conocimiento la falta de iniciativas y proyectos a fin de abordar la problemática propia de la región como el despoblamiento, la crisis generalizada de los pueblos de la Línea Sur, y del resto de la región Sur, los castigos de tipo climático (sequías prolongadas) y cenizas del Volcán Puyehue durante el último año.- -----Si bien estos hechos de la naturaleza solo se computan en el último trienio, junto con el deterioro de los precios de la lana, y otras adversidades; lo cierto es que el retroceso, pese a la pavimentación por el Gobierno nacional de la ruta 23, sigue incesante y agravado.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Basta computar lo que ocurrió con la población en la última década, según datos del INDEC, Censo Nacional de Población Años 2001/2010, en los Departamentos a los que alude el Artículo 3º de la ley E Nº 2583 de: Valcheta, 9 de Julio, 25 de Mayo, Ñorquinco, Pilcaniyeu y El Cuy, a saber:- - - - - - - - - - - - - - - - - --
DEPARTAMENTO - - - - - -Año 2001- - - - - Año 2010- - - - - - -
Valcheta - - - - - - - 4946- - - - - - - 7101- - - - - - - - -
9 de Julio - - - - - - 3501- - - - - - - 3475- - - - - - - - -
25 de Mayo - - - - - - 13153- - - - - - - 15743- - - - - - - - -
Ñorquinco - - - - - - 2079- - - - - - - -1736- - - - - - - -
Pilcaniyeu - - - - - - 6114- - - - - - - -7428- - - - - - - -
El Cuy- - - - - - - - - 4252- - - - - - - -5280- - - - - - - -
-----De los datos referidos se advierte que el crecimiento poblacional de la Línea y Región Sur no ha logrado el objetivo de igualar el progreso social previsto en la Constitución de 1988.- -----Descubierto el velo jurídico se ve claramente que está desvirtuada la finalidad del Ente y el ropaje jurídico que se le puso. Se reglamentó como una agencia del Estado, o como se dijo, como un Consejo de Planificación Regional (arts. 108 y 109 de la Constitución Provincial). Es decir, se reglamentó como el Ente de Desarrollo creado en el art. 110 de la Constitución Provincial, autárquico con recursos propios. - - - - - - - - - - - - - - - - -----A dicho organismo no se le ha podido asignar, pese al tiempo transcurrido, el 2,5% de las Rentas Generales del Presupuesto Provincial, tal monto sería equivalente a una suma cercana a los $150.000.000 anuales, en una Provincia que no puede sostener su sistema de salud, ni atender necesidades básicas y urgentes de las personas humanas. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Ciertamente, la asignación de recursos no es facultad del Poder Judicial, sino del Poder Legislativo y Ejecutivo. Empero ello no implica que puedan eludir, a través de una ley, la finalidad que tuvo en miras el constituyente al crearlo. La Administración debe cumplir con los principios sentados por el art. 47 de la Constitución Provincial, que la obliga a asumir un comportamiento moral ejemplar en todo su accionar y a no desentenderse de las consecuencias de sus propios actos. - - - - -----Además, se debe tener en cuenta la doctrina de las autolimitaciones administrativas que guarda relación con la idea alemana de la ausencia de una fuerza heterónoma al propio Estado que los ciña a la observancia del derecho, si no que, por el contrario, es el mismo quien lo crea y, así, se autolimita por una decisión soberana y autónoma (Von Ihering Rudolf, citado en: El Derecho, Buenos Aires, 30 de Marzo de 2012, Nº 12.969.Año L EDA 2012, “La fuerza de las autolimitaciones administrativas y de la motivación del acto administrativo en un pronunciamiento de la Corte Suprema”, por Pedro José Jorge Coviello, pags. 5/10).- - -
-----La Corte Suprema de Justicia de la Nación tomó nota de la fuerza obligatoria que tienen –aunque sin mencionarlas- las autolimitaciones administrativas y siguiendo en la línea de afirmar la competencia constitucional de los jueces para controlar los actos de los poderes públicos y exigir racionalidad y razonabilidad en el ejercicio del poder (CS, diciembre 27-2011. “Silvia Tamayo, Gustavo Eduardo c. EN Sindicatura General de la Nación Resol. 58/03, 459/03 s/ empleo público (S. 897.XLV).- - --
-----La emergencia prolongada durante más de 20 años obliga a rever la situación; pero no para violar la Constitución, sino para cumplirla. Cuando el reclamo se inscribe en el contexto de una situación de emergencia, anormalidad o crisis, no sólo corresponde valorar el interés particular del accionante, sino que es menester merituar el fin público perseguido a través de la modalidad instrumentada y la conveniencia de la sociedad en su conjunto. Ello en virtud de la clara concurrencia de una situación financiera del Estado en la que se ven severamente comprometidas las rentas y recursos públicos, los que resultan indispensables para la vida y desarrollo normal de la Provincia, así como la continuidad en la prestación de servicios públicos, y por ende el bienestar general de la comunidad en su conjunto, todo ello dentro de un presupuesto (art. 99 de la Constitución Provincial).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----En tal inteligencia, como Juez, también, estoy obligado a ponderar las consecuencias económicas de la decisión, ya que la sentencia a dictar sería económicamente caótica para las finanzas públicas y de imposible cumplimiento por el Estado, excediendo largamente la cuota de discrecionalidad de los jueces en la toma de decisiones, dado que participamos de la corriente del auténtico realismo y no estamos en condiciones legales ni constitucionales de construir otra respuesta jurídica (cf. “El Derecho y el quehacer de los jurtistas”, Tomás Ramón Fernández, La Ley del 13 abril de 2012, p 2, punto V, VI y VII in fine).- --
-----Además surge la necesidad de efectuar un control de convencionalidad, analizando las nuevas perspectivas a la luz del derecho internacional de los derechos humanos y de los pronunciamientos vertidos tanto por las Cortes Regionales como por los Tribunales Constitucionales encargados de su protección, ello supone redefinir las fuentes escritas y no escritas del derecho administrativo y los parámetros sobre los que hemos de fiscalizar la función administrativa. A partir del control de convencionalidad es posible afirmar la existencia en cabeza de las personas de un derecho a la supremacía de los derechos humanos de carácter regional, lo que le permite, a cualquier justiciable, exigirle a un Juez ordinario o constitucional la aplicación directa o inmediata en ese orden jurídico con preferencia a la legislación interna que lo contradiga ( Conf. El Derecho, Buenos Aires, 30 de Marzo de 2012, Nº 12.969.Año L EDA 2012, “La construcción de un derecho administrativo común interamericano. Reformulación de las fuentes del derecho administrativo con la constitucionalización del derecho internacional de los derechos humanos”, por Ernesto Jinesta L, pags.1/5).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Pues bien, si aún no se ha logrado satisfacer la deuda pública, superar el reiterado déficit estructural, garantizar los derechos humanos básicos de la población, no puede este Poder Judicial asumir las responsabilidades propias de los otros poderes del Estado para decir cuánto y cómo gastar. - - - - - - - -----Por los fundamentos expuestos se desprende que desde la reforma constitucional nacional y de las directivas legales concordantes y complementarias surge un especial trato para aquellos supuestos en los que no existe solo un conflicto individual, sino que, enfocada la cuestión desde el agravio a los derechos, se hace patente la dimensión o repercusión social de la afectación -su incidencia colectiva-, y la dimensión social, colectiva, general, del interés comprometido. La incidencia colectiva del agravio y del interés público comprometido (que se hace patente por el reconocimiento de una especial protección, mediante una legitimación que va más allá de la iniciativa particular) pueden considerarse características de los llamados “derechos de incidencia colectiva”. Su defensa es admisible no solo mediante la acción de amparo si no también en otro tipo de procesos, cuando ellos sean más idóneos –como lo ha reconocido la CSJN en Fallos 320:690; 328:1146- y puede provocar una sentencia con efectos favorables para múltiples sujetos afectados –integrantes del grupo o sector incidido- o, incluso, erga omnes (Conf. Juan Carlos Cassagne, Tratado de Derecho Procesal Administrativo, T. I, La Ley, Primera Edición, Buenos Aires, 2007, pág. 549).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----En el caso de autos, el respeto que merece el Legislador en virtud del principio de división de poderes hace que el análisis y ponderación de las partidas que hayan de afectarse al Ente de Desarrollo de la Línea y Región Sur sean formuladas por dicho Poder, sin ingerencia del Poder Judicial, tal como se sostuvo en STJRNCO: SE. 118/11 “BIBLIOTECA QUINTUN DE J.J. GOMEZ Y OTROS S/ MANDAMUS”.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Cabe señalar que el presupuesto de la acción de inconstitucionalidad por omisión es el no dictado de la norma. Empero, cuando la norma está dictada, y no se la cuestiona constitucionalmente, nos quedamos sin materia, sin causa sobre la cual expedirnos. Tampoco estamos ante un supuesto que habilite la declaración de inconstitucionalidad de oficio. - - - - - - - - --
-----No obstante, el Tribunal se encuentra habilitado para exhortar a los Poderes involucrados cuando se advierte, y es de público conocimiento, que las finalidades no se cumplieron ni se cumplirán si no se reforma el régimen legal vigente.- - - - - - -
-----Para efectuar dicha exhortación, tengo presente lo manifestado por María Sofía Sagüés, en “El Activismo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el marco de desconstitucionalización” (cf. Asoc. Argentina de D. Constitucional, www. encuentroparana.aadconst.org/ archivos/ponencia-28.pdf) donde señala: “En los últimos años (…) puede vislumbrarse la existencia de una nota común transversal a diversos pronunciamientos y decisiones de la Corte Suprema de Justicia de la Nación argentina: su tendencia a potenciar su poder como cabeza de una rama de gobierno del estado, lo cual ha sido calificado como el activismo judicial de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. En primer lugar, se advierte un interés concreto en dotar de mayor de eficiencia a su accionar, y al control de constitucionalidad en general, mediante la utilización de la fórmula de “trascendencia institucional” en una serie de supuestos que constituían decisiones o temas relativos a la política jurisdiccional del tribunal. En segundo término, se identifica que, en algunos supuestos definidos como casos trascendentes o institucionales, la Corte se ha proyectado como legislador positivo, ya sea desarrollando sus potestades reglamentarias, en particular de aspectos procesales relativos a la tramitación de causas ante el tribunal o bien adoptando decisiones propias de la modalidad de sentencias aditivas o intermedias. Incluso, puede observarse que el Tribunal ha recurrido a fórmulas propias de las sentencias exhortativas, en temas tales como los derechos de las personas privadas de su libertad, o bien la operatividad de los derechos sociales (…).La combinación de todas estas decisiones, como se ha señalado, se caracteriza en perfilar un tribunal potente, vigorizado por su propio criterio, preocupado por poseer las herramientas necesarias que le permitan, de manera eficiente, ejercer su carácter de cabeza de un poder del Estado. Estos aspectos, propios del activismo judicial adoptado por el Tribunal, evidencian las características de los escenarios donde actúa el órgano. Desde la perspectiva comparada, sin duda la influencia del modelo concentrado, o bien mixto, de control de constitucionalidad, puede haber contribuido a la adopción de nuevas modalidades de acción por la Corte Suprema. Asimismo, a ello ha contribuido las exigencias de los sistemas regionales de protección de derechos humanos, los cuales, mediante el recurso a su jurisdicción tuitiva, abren las puertas, e incluso exigen, la adopción de pautas interpretativas tuitivas por los órganos judiciales nacionales, con la consiguiente reformulación de su accionar jurisdiccional.”- - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Tengo presente que en el Fallo “Halabi, Ernesto c/ P.E.N. - ley 25.873 - dto. 1563/04 s/ amparo ley 16.986", del 24 de febrero de 2009 (H. 270. XLII), la CSJN entendió que “…11) Que los derechos de incidencia colectiva que tienen por objeto bienes colectivos (art. 43 de la Constitución Nacional) son ejercidos por el Defensor del Pueblo de la Nación, las asociaciones que concentran el interés colectivo y el afectado. En estos supuestos existen dos elementos de calificación que resultan prevalentes. En primer lugar, la petición debe tener por objeto la tutela de un bien colectivo, lo que ocurre cuando éste pertenece a toda la comunidad, siendo indivisible y no admitiendo exclusión alguna.--
-----Entiendo entonces, que se encuentra acreditado un interés razonable y suficiente para poner en marcha el interés colectivo; estamos frente a una acción individual con alcances colectivos para todos los habitantes de la Línea y Región Sur de la Provincia de Río Negro, y que va más allá de las circunstanciales emergencias económicas, propiciando por ello: 1) rechazar la demanda en los términos en que está propuesta (artículo 207 ap. 2do inciso d), puesto que en el caso no se dan las condiciones que justifiquen la intervención del STJ cuya finalidad consiste, en los casos de inconstitucionalidad por omisión, en fijar el plazo para que se subsane la omisión o, en su defecto, integrar el orden normativo y, de no ser posible, determinar un resarcimiento. Repárese que el presupuesto de la acción de inconstitucionalidad por omisión es el no dictado de la norma, situación que no acontece en autos. Sin perjuicio de ello, se deberá: 2) exhortar a la Legislatura provincial para que analice la adecuación de la ley E Nº 2583 al art. 110 de la Constitución Provincial, en cuanto dispone que tienen carácter autárquico y recursos propios; y -en su caso- determine las asignaciones presupuestarias pertinentes en el próximo ejercicio presupuestario, para dar cumplimiento efectivo a lo dispuesto en el mismo artículo en cuanto al objetivo de igualar el progreso social, cultural y económico de todas las regiones de la Provincia para su definitiva integración; concentrar las acciones provinciales de promoción de la economía, industrialización de los productos regionales, defensa de la producción y otras acciones de fomento, con las funciones de planificación y ejecución que se les encomiendan. Para el caso que el Legislador entendiera que no es posible el cumplimiento del último párrafo del art. 110 de la Constitución Provincial, deberá declararlo expresamente.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----3) Sin costas atento la complejidad de la cuestión y la forma en que se resuelve (art.68 2do.pá CPCyC.). 4) Notifíquese a las partes y oficiese al Presidente de la Legislatura Provincial.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----MI VOTO.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
Los señores Jueces doctores Roberto H. MATURANA y Gustavo A. AZPEITIA, dijeron:- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Adherimos a los fundamentos y solución propuesta en el voto del señor Juez preopinante.- - - - - - - - - - - - - - - - - - -----ASI VOTAMOS.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Por ello,
EL SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA
R E S U E L V E:
Primero: Rechazar la demanda en los términos en que está propuesta, por las razones dadas en los considerandos.- - - - - Segundo: Sin costas atento la complejidad de la cuestión y la forma en que se resuelve.(art.68 2do.pá.CPCyC).- - - - - - - - -
Tercero: Exhortar a la Legislatura de la Provincia de Río Negro en los términos expuestos en los considerandos.- - - - - - - - --
Cuarto: Regístrese, notifíquese a las partes, ofíciese al Presidente de la Legislatura Provincial, oportunamente
archívese.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
(fdo)VICTOR HUGO SODERO NIEVAS-JUEZ-ROBERTO H.MATURANA-JUEZ SUBROGANTE-GUSTAVO A.AZPEITIA-JUEZ SUBROGANTE-ANTE MI:EZEQUIEL LOZADA SECRETARIO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA
PROTOCOLIZACION: TOMO I SENT.Nº49 FOLIO 270/312 SEC. NRO. 4
<*****>
Poder Judicial de Río Negro