Proveído
Organismo: Secretaría Judicial Stj Nro. 4: Asuntos Originarios y Constitucional. (No Recursos) y Contenc.Adm
Ciudad: Viedma
N° Expediente: 25366/11
Fecha: 2012-02-17
Carátula: ANTOLIN, RICARDO GABRIEL Y OTROS C- PROVINCIA DE RIO NEGRO S- CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO S/ APELACION
Descripción: Sentencia-Ced.
///MA, 17 de febrero de 2012.-
-----Habiéndose reunido en Acuerdo los señores Jueces del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro, doctores Víctor H.SODERO NIEVAS, Roberto H.MATURANA y Gustavo A.AZPEITIA, con la presencia del señor Secretario doctor Ezequiel LOZADA, para el tratamiento de los autos caratulados: "ANTOLIN, RICARDO GABRIEL Y OTROS C- PROVINCIA DE RIO NEGRO S- CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO S/ APELACION" (Expte.Nº 25366/11-STJ-), elevados por el señor Presidente de la Cámara de Apelaciones Civil y Comercial de la ciudad de S.C.de Bariloche que ha concedido a fs.389 el recurso de apelación interpuesto a fs.388 por la parte actora, deliberaron sobre la temática del fallo a dictar, de lo que da fe el Actuario. Se transcriben a continuación los votos emitidos, conforme al orden del sorteo previamente practicado.- -
- - - - - - - - - - - - -V O T A C I O N- - - - - - - - - - - - -
El señor Juez doctor Víctor Hugo SODERO NIEVAS dijo:- - - - - - ------Las presentes actuaciones ingresan nuevamente a esta instancia en virtud del recurso de apelación interpuesto a fs. 388, por los actores contra el Auto Interlocutorio 158/11 por el cual la Cámara Civil y Comercial de la IIIa. Circunscripción Judicial, se declaró incompetente para entender en el cuestionamiento de autos por falta de habilitación de la vía contencioso administrativa.- - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Los actores apelan y aducen que la sentencia en cuestión es nula. Señalan que la misma viola la cosa juzgada y revoca una cuestión resuelta y firme. En sustento de ello aluden que la sentencia recurrida vuelve a tratar el planteo efectuado por el Colegio de Agrimensores (fs. 172 vta.), lo que a su entender ya estaba resuelto y firme por el auto interlocutorio 292 /2006 (fs. 194/196). - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Por otra parte se agravian por entender que la sentencia vuelve sobre una cuestión precluida, expresando que cuando a fs. 15/16 declara habilitada la instancia contencioso-administrativa en su parte resolutiva, lo hace sin ningún condicionamiento, quedando cerrada toda discusión de lo pasado en el proceso (art. 484 CPCyC). - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
------El letrado de los actores expone que la sentencia carece totalmente de fundamentación, considera que realiza una mera enumeración parcial de los escritos por los cuales los actores reclamaron ante la Administración sin fundar por qué los mismos eran insuficientes a los efectos de agotar la vía administrativa. Por ello considera violados los artículos 34 inc. 4 del CPCyC, art. 163 inc. 5) y 200 de la Constitución Provincial. - - - - -
-----Señala también que la Cámara omite tratar lo ordenado por el Superior Tribunal el 6-5-2010, en cuanto al planteo de la Provincia de Río Negro referido a la falta de agotamiento de la instancia administrativa.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Considera que se ha agotado la vía administrativa atento que la demanda se notificó al Gobernador de la Provincia, que la provincia se presentó alegando la legalidad del convenio, que el letrado de la Provincia expuso en su primera presentación que lo hacía siguiendo expresas instrucciones del Sr. Gobernador y el Fiscal de Estado, concluyendo al respecto que estaba clara la voluntad final de la administración de mantener la resolución y el convenio impugnados en este juicio y que cualquier trámite administrativo en más no es otra cosa que un exceso ritual innecesario, de acuerdo a la doctrina mayoritaria del STJ.- - - - -----Solicita que de no considerarse la nulidad de la sentencia, la misma debe ser revocada por exceso ritual, si está clara la voluntad de la administración de mantener el acto, añadiendo finalmente que no hay duda que se ha completado el trámite administrativo, atento que la decisión final lesiva es dictada por el Ministro de la cartera respectiva que es la expresión del gobernador en la materia que se trate.- - - - - - - - - - - - - ------A fs. 415/422, la Fiscalía de Estado contesta el traslado conferido y señala que la postura de la actora es errónea y que sus agravios deben ser desestimados. Explica que existe una sentencia del Superior Tribunal con dictamen previo de la Procuración General, que determinó la nulidad de la anterior sentencia de Cámara, por haber omitido tratar la cuestión relativa a si en el caso se daban los presupuestos para tener por habilitada la instancia contencioso administrativa, la cual quedó firme, por lo cual entiende que es la actora la que desconoce los efectos que tal sentencia produce en el caso.- - - - - - - - - -
-----Se refiere luego al incumplimiento de los presupuestos de habilitación de instancia y el rechazo de la demanda por esta causal, aludiendo a su anterior contestación y a precedentes de ese Cuerpo, señalando que en autos, conforme los términos de la demanda, contra la resolución del Ministro de Producción que ratificó el convenio suscripto, los actores plantearon su discrepancia y cuando el Ministerio -mediante carta documento suscripta por el Director de Tierras y Colonización- les rechazó el reclamo, dieron por agotada la instancia administrativa, ocurriendo sin mas ante la justicia.- - - - - - - - - - - - - - -
-----Entiende que por más que se utilice el informalismo a favor del administrado, dicha carta documento sólo puede considerarse en el mejor de los casos como que resuelve un recurso de revocatoria, por tratarse del mismo organismo que celebró el convenio y ratificó el acto cuestionado, debiendo entablarse el recurso jerárquico ante el Sr. Gobernador.- - - - - - - - - - - -
-----También entiende que no empece a ello que el Gobernador haya ratificado la resolución y el convenio anexo, con posterioridad, pues lo hizo sin poder analizar un eventual recurso jerárquico. Finalmente se refiere a la importancia institucional de la etapa del procedimiento administrativo y la necesidad del agotamiento de la instancia.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----A fs. 424/425 obra contestación de expresión de agravios del apoderado del Colegio de Agrimensores de Río Negro, señalando –en lo sustancial- que los argumentos del recurrente resultan insuficientes para revocar la resolución recurrida, propone el rechazo de la demanda a lo que considera como un “dislate jurisdiccional”, considerando que una nueva declaración de nulidad acarrearía una demora injustificada en claro beneficio para la perdidosa.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
------A fs. 427/444, la Sra. Procuradora General, considera que a la luz de la nueva normativa orgánica los Jueces no se encuentran obligados a acatar la doctrina emanada de los fallos del STJ, pero si deben -y por tanto es obligatorio- considerarla. En el auto en crisis no ha existido por parte de los sentenciantes la más mínima ponderación de los distintos aspectos que cuadra analizar a la hora de expedirse sobre la habilitación de la instancia contencioso administrativa, no obstante la abundante y aleccionadora doctrina que, debieron considerar para luego discernir si la misma era o no aplicable al caso.- - - - - - - - -----Por ello considera que procede el agravio del recurrente, centrado en la ausencia de fundamentación legal y razonada, que descalifica a la sentencia apelada como acto jurisdiccional válido.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Considera que en función de lo reglado en los artículos 34 inc. 4 y 163 ap.5 del C.P.CyC. y 200 de la Constitución Provincial en cuanto imponen el deber del Juez de fundamentar sus fallos existe omisión de la obligación de motivar las sentencias que es la esencia del sistema republicano de Gobierno, en el que el Juez ejerce su jurisdicción por delegación de la Soberanía del Pueblo que tiene el derecho a controlar sus actos.- - - - - - - -
-----En orden a ello, entiende que si este STJ comparte la existencia de la causal nulificante deberá declarar, aún de oficio, la nulidad de la sentencia y luego resolver la cuestión.- -----Finalmente considera que en razón de la equidad y justicia debe resolverse haciendo prevalecer el principio “in dubio pro actione” como principio rector en materia contencioso administrativa, por aplicación de la sobrada y solvente doctrina del Tribunal y declarar habilitada la instancia.- - - - - - - --
----En síntesis, la Sra. Procuradora General dictamina considerando que ha de declararse la nulidad de la sentencia apelada en tanto adolece de falta de fundamentación razonada y legal e ingresar en la decisión del capítulo apelado, y por aplicación de la Doctrina legal (Tassara) declarar habilitada la instancia contencioso administrativa, remitiendo al origen para que con distinta integración se resuelva la litis trabada en autos.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Ahora bien, puestos a resolver el recurso de apelación contra el Auto Interlocutorio Nº 115/11 por el cual la Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial de San Carlos de Bariloche, en su carácter de Tribunal contencioso administrativo, se declaró incompetente, adelanto que el mismo ha de prosperar.- - - - - - - -----Aún cuando la incompetencia declarada por el Tribunal no reúne los caracteres de definitividad que se requiere para que la apelación en el presente proceso sea procedente, las particulares consideraciones de la presente causa ameritan el excepcional tratamiento a fin de no producir un dispendio jurisdiccional que cercene el derecho a una tutela judicial efectiva.- - - - - - - -
-----Dicho ello, tengo en consideración que en anterior oportunidad, en las presentes actuaciones, este Cuerpo resolvió anular el fallo que resolvía rechazar la acción interpuesta por Ricardo Gabriel Antolín y otros agrimensores de la ciudad de San Carlos de Bariloche, que peticionaban se declare la nulidad de la Resolución 1212/04 del Ministerio de la Producción por la que se ratificó el Convenio para la Regularización de las Tierras Fiscales, suscripto entre el Colegio de Agrimensores y el Ministerio de la Producción, por el que se encomendaba al Colegio la realización de los respectivos concursos entre los colegiados para titularizar las tareas de ejecución, entre otros.- - - - - - -----En aquella ocasión, la Cámara rechazó la acción, ingresando al fondo de la cuestión, sin expedirse sobre la habilitación de la instancia. Este Cuerpo anuló el decisorio y reenvió para que se expida sobre tal cuestión esencial previamente a ingresar al fondo.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Ahora por un auto interlocutorio infundado, tal como lo advierte el recurrente y la Sra. Procuradora General, la misma Cámara se declara incompetente por no estar habilitada la instancia contencioso administrativa, cuando ya se había declarado competente a fs. 194/196, al rechazar la excepción de incompetencia incoada.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Nuevamente la Cámara equivoca el camino procesal que corresponde a la acción contenciosa conforme a la doctrina legal de consideración obligatoria.- - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----En efecto, la ausencia de alguno de los presupuestos para tener por habilitada la instancia (plazo de caducidad; agotamiento de la vía administrativa y materia administrativa) son recaudos de procedencia de la acción, y de ninguna manera delimitan la competencia que la Cámaras de Apelación Civil tiene en función del artículo 14 de la Cláusulas Transitorias de la Constitución Provincial y lo dispuesto en la Ley Orgánica del Poder Judicial.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Si la Cámara considera que alguno de los presupuestos no se dan entonces corresponderá así declararlo, y de modo fundado.- - ----Atento a lo previsto en el texto del art.98 de la ley A 2938, cabe advertir que es errónea la cita de la Ley 525, que integra el digesto histórico desde el año 2007.- - - - - - - - - - - - --
-----Este Cuerpo ha remarcado que fundar las resoluciones judiciales responde a una consigna constitucional. Por ello, el operador jurídico no puede sustraerse a lo normado por los artículos 17 y 18 de la Constitución Nacional. Así, el primero de ellos requiere, tanto ante la privación de la propiedad como ante la exigencia de un servicio personal, la existencia de "sentencia fundada en ley"; por su parte, el artículo 18 dispone que ningún habitante de la Nación puede ser penado sin juicio previo fundado en ley anterior al hecho del proceso. Esta manda constitucional ha sido reconocida por la CSJN en "Rey c. Rocha"(Fallos, 112:384), donde descalificó a aquellas sentencias desprovistas de todo apoyo legal y fundadas sólo en la voluntad de los jueces. Por otra parte, el artículo 28 del citado texto, dispone que los principios, garantías y derechos reconocidos en él no pueden ser alterados por las que reglamenten su ejercicio (Conf. "DROT DE GOURVILLE GERALDINA c/ MUNICIPALIDAD DE SAN CARLOS DE BARILOCHE S/ CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO S/ APELACIÓN", Sentencia Nº 30/2011 y "FOROPON JUAN Y OTRA c/ MUNICIPALIDAD DE SAN CARLOS DE BARILOCHE S/ CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO S/ APELACIÓN", Sentencia Nº 115/11.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ------Llegados a esta instancia, resultaría un dispendio inútil anular el fallo por segunda vez, por carecer de motivación y con ello continuar demorando el acceso a la revisión judicial del actuar administrativo intentado por los actores violentando el principio de tutela judicial efectiva.- - - - - - - - - - - - - -
-----Tal como detallé, este Cuerpo entendió, en la anterior intervención, que la Cámara había omitido expedirse, en su sentencia definitiva, sobre la habilitación de instancia que ella misma había dejado supeditada al responde de la demanda, oportunidad en que la demandada cuestionó la falta de agotamiento de la vía administrativa.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----En dicha oportunidad se evaluó la omisión de tal cuestión esencial en el proceso contencioso administrativo cuál es la verificación de oficio de los recaudos para habilitar la instancia. Máxime cuando la Fiscalía de Estado había manifestado tal extremo y nada se había dicho sobre ello en la Sentencia que rechazó la acción.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Por ello se anuló aquel fallo traído en recurso y se remitió al origen para que trate tal cuestión conforme a los parámetros que allí se dieron de análisis de cada uno de los presupuestos para considerar habilitada o no la instancia, para entonces el Tribunal ya se había declarado competente y tal cuestión se encontraba precluída. - - - - - - - - - - - - - - - -
----- Luego, en ejercicio de la jurisdicción devuelta el Tribunal se declara incompetente para entender en autos por considerar que no se puede habilitar la instancia contencioso administrativa por falta de agotamiento de la vía administrativa sin dar mayores fundamentos que meras enumeraciones de presentaciones administrativas.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Téngase en consideración que respecto a la habilitación de la instancia administrativa este Superior Tribunal ha expresado: 1º) Que la habilitación de instancia es condición ineludible, siempre que no se demuestre su inutilidad, para acceder a la vía judicial, o sea para demandar al Estado. 2º) Que el cumplimiento de esta exigencia puede ser cuestionada tanto por la demandada principal como de oficio por el mismo Tribunal. De ello surge que tanto la habilitación de instancia y el contralor judicial de las decisiones administrativas son verificables de oficio por el Tribunal interviniente antes de correr traslado de la demanda (Fallos 316: 239). 3º) La habilitación de instancia solo es renunciable por la Administración (CSJN., Fallos 316: 239). Todo ello ha quedado consolidado por la doctrina sentada por la CSJN. en Fallos 313: 228 y “Construcciones Tardía” (Fallos 315: 2217). “… Sin embargo hemos dicho que realizar una interpretación literal en orden a las secuencias de los recursos conllevaría “un exceso ritual manifiesto” -CSJN. Fallos 297: 531- (Conf. Se. Nº175/06 “CASVE SRL c/MUNICIPALIDADDE CIPOLLETTI s/CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO s/APELACION” (Expte. Nº 21380/06 – STJ -).- - - - -----La Cámara también soslayó todo análisis de los nuevos precedentes de este Superior Tribunal en cuanto a la aplicación de los principios “pro actione” y tutela judicial efectiva. En tal sentido se ha expresado: “… En casos como el presente debe optarse por soluciones compatibles con la aplicación del principio “pro actione” o “in dubio pro actione” que, “según Bidart Campos, constituye una de las reglas implícitamente incluidas en el sistema axiológico de la Constitución Nacional, pues ni el derecho de fondo ni el derecho procesal deben imponer obstáculos frustratorios del acceso fácil y rápido al proceso, configurando el derecho a la tutela judicial efectiva (ver 'Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino' T. II-A-p.26); en igual sentido mi voto en Sentencia Nº 107/2010 “AMX”.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----En autos: “Tassara” Sentencia Nº140/10, se expresó que no hay “motivos que justifiquen la necesidad de introducir plazos cuando en la vía reclamatoria media una ausencia total de pronunciamiento de la Administración, teniendo en cuenta que tampoco hay allí ninguna urgencia por dar estabilidad a ningún acto administrativo. Por el contrario, ello conspira contra un procedimiento administrativo basado en la buena fe y contra el derecho de acceso a la jurisdicción. Es más, tal como ha sido contemplado en el art. 18 de la Ley A Nº 2938, la negativa por silencio administrativo juega siempre a favor del administrado y se aplica en la sustanciación de los recursos administrativos; de allí que, en el art. 93 referido al recurso jerárquico, se consigne que para su interposición, además de los requisitos formales previstos en el art. 90, es requisito previo que se haya rechazado en forma expresa el de revocatoria o mediante la vía del artículo 18. Aun en ese caso, tal solución parece contradictoria con la esencia y finalidad del instituto y con el artículo 88 de la misma ley porque, según éste, es impugnable por vía de los recursos que ella regula toda declaración administrativa que produzca efectos jurídicos individuales y, naturalmente, el silencio es ausencia de toda declaración. Desde esta perspectiva, frente al silencio el administrado tendría la opción de esperar el dictado de la resolución o bien acudir a la instancia administrativa o judicial que corresponda (vid. CSJN in re: “V.,C.B. c/ ANSES”, del 24.04.01, Fallos 324:1405). “… En suma, en casos como el de autos se puede apreciar nítidamente la irrazonabilidad de mantener criterios que conspiran contra el acceso a la justicia, máxime teniendo a la vista el precedente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso “Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado A. y otros) Vs. Perú” (sent. del 24.11.06), en el cual se declararon violadas las garantías judiciales consagradas en los arts. 25, 8.1 y 1.1 de la Convención y se analizaron distintas vías administrativas y judiciales, incluida la acción de amparo, para la protección de esos derechos. Concretamente, en el considerando 112, se dijo: “En lo que respecta a la vía administrativa intentada ante el Congreso por algunas de las presuntas víctimas, la Corte se encuentra imposibilitada de analizar con mayor profundidad lo acontecido en esa vía, en razón de la falta de elementos probatorios suficientes y adecuados (supra párrs. 87 y 89.29)”. -----En dicho precedente también se dijo que a la luz de las normas locales aplicables en autos, puede afirmarse -como mínimo- que no está del todo claro el modo como debía transitarse la instancia administrativa, y que también debe computarse en la interpretación el “contexto”, para evitar que con argumentos formales o excesos rituales manifiestos se frustre el derecho de acceso a la justicia y se impida que sean los jueces los que terminen dirimiendo las controversias y su solución quede librada al silencio de la Administración. Tal directiva es la que establece la sentencia de la Corte Interamericana citada, expresamente en el considerando 128, que manda al Poder Judicial ejercer no solo el control de constitucionalidad sino también el de convencionalidad “ex officio”.- - - - - - - - - - - - - - - - -----En este sentido, también la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en el informe 105/99 (caso “Palacios, N. c. Argentina”), sostuvo que el derecho a la tutela judicial efectiva y al debido proceso, garantizados por los arts. 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, imponen una interpretación más justa y beneficiosa de los requisitos de admisión a la justicia y, por el principio pro actione, deben interpretarse en el sentido más favorable a la jurisdicción. Señaló también que el principio de la tutela judicial efectiva puede traducirse en la garantía de la libre entrada a los tribunales para defensa de los derechos e intereses frente al poder público, aun cuando la legalidad ordinaria no haya reconocido un recurso o acción concreto. Expresó que puede darse el caso de que la incertidumbre o falta de claridad en la consagración de estos requisitos de admisibilidad constituya una violación a dicho recaudo fundamental.- - - - - - - - - - - - - - -----En definitiva, de lo que se trata es de evitar que el acceso a la justicia se convierta en un desagradable juego de confusiones en detrimento de los derechos de los justiciables, por ello concluyó que en autos corresponde: - - - - - - - - - - -
-----1º) Hacer lugar al agravio introducido por los actores en cuanto a la falta de motivación del auto interlocutorio recurrido; 2º) Declarar la nulidad de la Sentencia Interlocutoria de la Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial y de Minería de la IIIa Circunscripción Judicial, de fecha 7 de abril de 2011, atento carecer de motivación y fundamentos mínimos que sustenten su validez como acto jurisdiccional; 3º) Declarar habilitada la instancia contencioso administrativa por aplicación del principio in dubio pro actione a fin de garantizar la tutela judicial efectiva conforme los fundamentos antes vertidos; 4º) Remitir al origen para que con distinta integración se pronuncien sobre el fondo de la cuestión.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----MI VOTO.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----El señor Juez doctor Roberto H. MATURANA, dijo:- - - - - - - -----Adhiero al voto del señor Juez preopinante.- - - - - - - - -
-----ASI VOTO.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----El señor Juez doctor Gustavo A.AZPEITIA, dijo:- - - - - - - -----Atento la coincidencia entre los señores jueces que me preceden, me abstengo de emitir opinión. (art.39 L.O.).- - - - - -----Por ello:
EL SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA
R E S U E L V E:
Primero: Hacer lugar al agravio introducido por los actores en cuanto a la falta de motivación del auto interlocutorio recurrido; y declarar la nulidad de la Sentencia Interlocutoria de la Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial y de Minería de la IIIa Circunscripción Judicial Nº158, de fecha 7 de abril de 2011, atento carecer de motivación y fundamentos mínimos que sustenten su validez como acto jurisdiccional.- - - - - - - - - - Segundo: Declarar habilitada la instancia contencioso administrativa por aplicación del principio in dubio pro actione a fin de garantizar la tutela judicial efectiva conforme los fundamentos antes vertidos.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - Tercero: Regístrese, notifíquese y oportunamente, remítase al origen para que con distinta integración se pronuncie sobre el fondo de la cuestión.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
Fdo.:VICTOR HUGO SODERO NIEVAS-JUEZ-ROBERTO H.MATURANA-JUEZ SUBROGANTE-GUSTAVO A.AZPEITIA- JUEZ SUBROGANTE EN ABSTENCIÓN (art.39 L.O.)-
ANTE MI: EZEQUIEL LOZADA-SECRETARIO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA
PROTOCOLIZACION: TOMO I SENT. NRO. 13 FOLIO 74/85 SEC. NRO. 4
<*****>
Poder Judicial de Río Negro