Proveído
Organismo: Secretaría Judicial Stj Nro. 4: Asuntos Originarios y Constitucional. (No Recursos) y Contenc.Adm
Ciudad: Viedma
N° Expediente: 25502/11
Fecha: 2011-09-09
Carátula: UNION CIVICA RADICAL S IMPUGNA CONVOCATORIA S/ APELACION
Descripción: Sentencia-Ced.
///MA, 9 de septiembre de 2011.-
-----Habiéndose reunido en Acuerdo los señores Jueces del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro, doctores Víctor H. SODERO NIEVAS, Alberto I. BALLADINI y Roberto H.MATURANA con la presencia del señor Secretario doctor Ezequiel LOZADA, para el tratamiento de los autos caratulados: "UNION CIVICA RADICAL S/ Impugna convocatoria S/ APELACION" (Expte.Nº 25502/11-STJ-), elevados por el Tribunal Electoral Provincial, deliberaron sobre la temática del fallo a dictar, de lo que da fe el Actuario. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
- - - - - - - - - - - - V O T A C I O N- - - - - - - - - - - - - -----Los Señores Jueces doctores Víctor H. SODERO NIEVAS, Alberto I. BALLADINI y Roberto H.MATURANA dijeron :- - - - - - - - - - --
-----Llegan las presentes actuaciones a consideración de este Superior Tribunal de Justicia en virtud del recurso de apelación interpuesto a fs. 282/291 por la apoderada de la Municipalidad de San Antonio Oeste, Dra. Giannina E. Olivieri, contra la sentencia del TEP de fs. 173/176 vta. Del mismo se ha corrido traslado a fs. 292, y a fs. 293/304 es contestado por la Unión Cívica Radical del distrito Río Negro.- - - - - - - - - - - - - - - - - -----El Tribunal Electoral Provincial, a fs. 173/176 vta., hizo lugar a la impugnación planteada por el Partido Unión Cívica Radical (UCR) dejando sin efecto la fecha de la convocatoria a elecciones municipales fijadas para el 23 de octubre de 2011, por Decreto 1260/11 dictado por el Intendente de San Antonio Oeste, que fuera ratificado por Res. 35/11 del Concejo Deliberante del mismo.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----El TEP sostuvo que el art. 154 de la COM no colisiona con la ley O Nº 2431, art. 225, que establece: “Convocadas las elecciones por el Poder Ejecutivo, la Provincia prestará servicio electoral a los municipios y comunas que convengan con el Poder Ejecutivo Provincial la realización simultánea de sus elecciones y una sola vez más, en la época establecida en el artículo 141”. Aclaró que la norma en cuestión alude al caso de convocatoria de competencia del Poder Ejecutivo Provincial y Municipios que estén en condiciones de realizar el acto eleccionario en la misma fecha; es decir, aquellos que no contengan en sus normas impedimentos de simultaneidad, que no es el caso de San Antonio Oeste.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----El TEP consideró que la materia electoral es tema de derecho público propio del Estado que integra el Municipio, que la ley O Nº 2431 es de orden público (art.50) y en su art. 1º determina el ámbito de aplicación incluyendo a los municipios al consignar que “la presente ley reglamenta los artículos…228, 229 inc 1º, 233, 237, 238 y 239 de la Constitución Provincial”.- - - - - - - - - - -----Seguidamente, el TEP se cuestiona si el art. 154 de la COM, incumplido por el Decreto del Intendente, contraviene normas de la ley O Nº 2431, a la luz de la primacía de la autonomía municipal y de los precedentes “Rodrigo” STJRN Nº 61/07 y CSJN in re “Ponce” (LL 2005-B.352).- - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Al respecto, señala que el STJ, en “Rodrigo” ha dicho que la ley O Nº 2431 es normativa de carácter general y regulatorio del sistema electoral provincial y municipal y confirma la plena autonomía Municipal al consignar que las convocatorias electorales las ejercen los Ejecutivos Municipales y Provincial independientemente.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Sostuvo que el art. 154 de la Carta Orgánica Municipal de San Antonio Oeste no colisiona con las normas aplicables al caso contenidas en la ley O Nº 2431 en particular el art. 225 al establecer que convocadas las elecciones por el Poder Ejecutivo, la Provincia prestará servicio electoral a los municipios y comunas que convengan con el Poder Ejecutivo Provincial la realización simultánea de sus elecciones y una sola vez más, en la época establecida en el art. 141. - - - - - - - - - - - - - --
-----Expresó que la norma en cuestión alude al caso de convocatoria de competencia del Poder Ejecutivo provincial y respecto a aquellos municipios que estén en condiciones de realizar el acto eleccionario en la misma fecha; es decir aquellos que no contengan en sus normas impedimentos de simultaneidad, que no es el caso de SAO. Lo normado en los artículos siguientes son objeto de la misma interpretación, se refiere a aquellos municipios que normativamente no se encuentren impedidos de efectuar elecciones simultáneas con Nación o Provincia.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Agregó que los demás argumentos utilizados en los considerandos del decreto impugnado resultan inconsistentes. Ellos son la imposibilidad de establecer otra fecha dado el calendario electoral ya establecido, la existencia de otras convocatorias simultáneas anteriores y el ahorro de los gastos que eroga un acto eleccionario. Con relación a la primera de las cuestiones, el Tribunal advirtió que el calendario nacional de elecciones era de conocimiento público y general con la antelación suficiente como para efectuar la convocatoria en los plazos legales sin que interfiriera con aquél, y además estaban al alcance otras fechas alternativas que no hubiesen importado violentar la Carta Orgánica.- Ya respecto a la existencia de convocatorias simultáneas anteriores en violación del mentado art. 154 señaló que no autoriza a persistir en la misma, que por otro lado se verificaron ante la ausencia de impugnación en tiempo propio.- Finalmente respecto a la necesidad de atenuar las erogaciones del erario público no pueden justificar de manera alguna el quebrantamiento del orden jurídico establecido.- - - --
-----Al expresar agravios, la recurrente señala que la sentencia incurre en un gravamen irreparable al no efectuar un desarrollo de la cuestión constitucional efectuada en referencia al art. 154 de la COM; y considera contradictorio el resolutorio del TEP, sosteniendo que la autonomía electoral lo es para convocar, resolver la convocatoria, el acto en si mismo, no su forma; y que atento el art. 154 el Intendente se encuentra plenamente habilitado y facultado por la Ley O Nº 2431 toda vez que el art. 227 (la que emana del Poder Legislativo conforme lo establece la Constitución Provincial) especifica que cuando coincida le época de elecciones nacionales y municipales, los municipios podrán convocar las elecciones para la misma fecha, aun cuando ello resultara distinto a lo dispuesto por la COM. - - - - - - - - - -
-----Señala que la autonomía del municipio de SAO deviene originariamente de la Constitución Provincial y por lo tanto debe entenderse que la COM cede ante ella, por tratarse de un ente autónomo jerárquicamente inferior a la Provincia. - - - - - - - -
-----Explica que resulta arbitraria la resolución del TEP toda vez que el decreto municipal se ajusta a la COM siendo competencia del Intendente dictar el mismo y convocar al acto eleccionario juntamente con el de la Nación. - - - - - - - - - --
-----Expresa que el decreto del Intendente fue ratificado por el Concejo Deliberante quien entendió que la convocatoria era válida, y que la UCR no tiene como partido agravio suficiente en cuanto a que la convocatoria no afecta derechos de partido político alguno (no obstante no discutir su legitimación para impugnar). - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Añade a ello su agravio respecto a los argumentos del TEP en cuanto ha señalado que su postura resulta inconsistente en relación a la imposibilidad de establecer otra fecha como así tampoco del criterio adoptado respecto del gasto, cerrando arbitrariamente la puerta a la posibilidad de contar con el servicio electoral provincial. – - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Al contestar agravios, los apoderados del partido de la Unión Cívica Radical, peticionan el rechazo de la apelación incoada, indicando que los argumentos son repetición de los ya vertidos, señalando contradicción en sus dichos. - - - - - - - --
-----Añade que cabe en autos apuntalar el principio de primacía de la autonomía municipal; y que todos los argumentos para defender la convocatoria que han sido invocados por el Municipio, resultan intrascendentales y ya han sido descartados con suficiencia por el TEP. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----En su dictamen, la Sra. Procuradora General propone rechazar el recurso de apelación impetrado, confirmando el Fallo del Tribunal Electoral, en cuanto deja sin efecto la convocatoria a elecciones Municipales efectuada por el Decreto 1260/11.- - - - - -----Considera que en autos existe incumplimiento del art. 265 del CPCyC., en cuanto tal norma exige que el escrito de expresión de agravios debe contener una crítica concreta y razonada de las partes del fallo que el apelante considere equivocadas, no bastando para su procedencia la reedición de cuestiones introducidas en etapas anteriores. En el caso, no solo se reeditan argumentos ya vertidos en la contestación de la impugnación sino que es el mismo recurrente quien -además- así lo manifiesta, al sostener que los fundamentos con los que intenta impugnar el fallo del TEP, “resultan una cuasi reproducción de los fundamentos dados en la presentación anterior”. - - - - - - - -----Agrega que sin perjuicio de ello, cabe destacar que la Constitución Nacional dispone: "Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo prescripto por el art. 5 asegurando la autonomía municipal reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero"(art. 123); y que el Preámbulo de nuestra Constitución Provincial recoge este principio al expresar entre sus finalidades las de “…consolidar las instituciones republicanas reafirmando el objetivo de construir un nuevo federalismo de concertación (...) fortalecer la autonomía municipal… - - - - - - -----Cita precedentes de este STJ, tales como “RODRIGO” y “BORDENAVE” (Se. 25/05) y añade que los impugnantes de la convocatoria señalan con certeza en su contestación al traslado de la apelación, que los fundamentos que esboza el Municipio a fin de validar el decreto de convocatoria resulta una “claudicación de la autonomía municipal”, “relativizando la operatividad de su Carta Orgánica” y alegando una contraposición entre el art. 154 de la COM y lo dispuesto por el art. 227 de la Ley O 2431 que no es tal, pues tal como lo señala el art. 225 de la Constitución Provincial una ley de jerarquía inferior a la Carta Magna provincial no prevalece ante la legislación del Municipio en materia específicamente comunal. - - - - - - - - - - -----De manera tal –señala- que en lo que respecta a la prelación normativa de la COM por sobre toda otra norma inferior a la Constitución Provincial - en materia comunal- es de imperiosa interpretación contraria a la alegación de la apoderada del Municipio. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Pasando a resolver la apelación intentada en autos, corresponderá en primer lugar visualizar la cuestión propuesta a la luz de la autonomía municipal.- - - - - - - - - - - - - - - --
-----Reconocida la existencia de los municipios por la Constitución Nacional (art. 5 régimen municipal), es necesario desentrañar las facultades que ésta confirió a las Provincias para regular su alcance, a efectos de armonizarlas con las garantías consagradas en la cláusula aludida. En ese orden de ideas, el límite fundamental para determinar el ámbito de legitimidad y de legalidad de las autonomías de los municipios en los referidos órdenes institucional, político, administrativo y financiero, se encuentra en el principio de razonabilidad contenido en el art. 28 de aquella Carta, en virtud del cual las Constituciones Provinciales no pueden, bajo la apariencia de reglamentar tal autonomía, transponer los límites de lo racional y razonable para la vigencia efectiva de los municipios. No se trata, entonces, de imponer un alcance determinado a la autonomía municipal, pues ello es atribución del constituyente provincial, sino que una vez ejercido ese poder, las autoridades constituidas respeten el grado de autonomía asignado a los diferentes niveles de gobierno (STJ, sentencia 93/06 en “T., H. R. c/ MUNICIPALIDAD DE SAN ANTONIO OESTE s/ CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO s/ APELACIÓN", 16 08 06; y Dictamen Proc. General en P. 95. XXXIX. “Ponce, C. A. c/San Luis, Provincia de s/Acción declarativa de certeza”.- - - - -----El art. 123 Constitución Nacional preceptúa que "...cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el art. 5 asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero". Del juego armónico de los arts. 5, 75 inc. 30 y 123 de la Constitución Nacional, impone a las provincias la obligación de asegurar la autonomía municipal, la que presenta variedad de matices y modulaciones normativas, ya que por la autonomía política los municipios eligen a sus propias autoridades, lo que supone una base popular, electiva y democrática de la organización del gobierno local; en el aspecto administrativo organizan su propia estructura de gobierno y la prestación de servicios públicos, sin interferencia de otras jurisdicciones del Estado; la autonomía económica y financiera que se traduce en la potestad de crear tributos libremente, recaudar e invertir los fondos para el cumplimiento de sus cometidos esenciales y, asimismo, la autonomía municipal en su aspecto institucional dota a los municipios de la potestad de dictar sus propias Cartas Orgánicas, que se erigen en verdaderas constituciones locales, adquiriendo con ello una autonomía plena (ver Ildarraz, Benigno, Zarza Mensaque, Alberto y otro, "Derecho Constitucional y Administrativo", 1999, Ed. Eudecor, p. 182; Hernández, Antonio M. [h.], "Derecho Municipal", 1997, Ed. Depalma, p. 386). (STJRNCO: se. 118/10, “T., E. Y C., M. J. C/ MUNICIPALIDAD DE VIEDMA S/ CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO S/ APELACION", 30 11 10).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----En “OPAZO” [STJRNCO Se. 25/09 del 15 04 09] se hizo referencia a lo expuesto en las actuaciones caratuladas: “RODRIGO” [STJRNCO Se. 61/07 del 16 05 07], donde se destacó el primado de la autonomía municipal, sobre todo a partir del precedente de la CSJN., "Ponce, C. c/Pcia. de San Luis" del 24 02 05, publicado en LL. 2005 b 352 (y cf. STJRNCO: SE. 34/10 “ENTRETENIMIENTOS PATAGONIA S.A. S/ ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD RESOLUCION 198/07 DE LA MUNICIPALIDAD DE EL BOLSON", 17 10 10). En las actuaciones caratuladas: “RODRIGO” [STJRNCO Se. 61/07 del 16 05 07], se tuvo en cuenta que este STJ. carece de facultades para fijar las fechas de las elecciones porque es propio del poder político, y sólo controla los procedimientos y términos para asegurar que los electores y los partidos políticos puedan ejercer lealmente y de buena fe deberes impuestos en la Constitución, en la Ley O Nº 243l, y en la Carta Orgánica Municipal. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----En dichas actuaciones (“Rodrigo”) se sostuvo que este STJ quiere ser absolutamente claro y terminante, en no permitir improvisaciones ni manipulaciones en los procesos electorales. Y en tal inteligencia, se destacó el primado de la Autonomía Municipal, como lo ha hecho en los precedentes anteriores pero sobre todo a partir del fallo de la CSJN., "Ponce, C. c/ Pcia. de San Luis" del 24 02 05, publicado en LL. 2005 – b 352, Considerando 16, al expresar: "Que la Soberanía popular es un principio de raigambre constitucional que en el sistema democrático se integra con el reconocimiento del pueblo como último titular del poder político, pero, al mismo tiempo, y para cumplir con tal objetivo, pone sus acentos en los procedimientos habilitados para hacer explícita aquella voluntad". Por ello, el Estado de Derecho y el imperio de la ley son esenciales para el logro de una Nación con instituciones maduras. Se ve en éstas afirmaciones y en los fundamentos del voto concurrente del Dr. Ricardo Lorenzetti, que sin Debido Proceso Electoral no hay Democracia, ni es posible cumplir con un Federalismo de Cooperación (voto Dres. Sodero Nievas y Balladini, en STJRNCO SE. 25/09 “O., A. M. Y OTROS S/ MANDAMUS", del 15 04 09.– - - - - -----Enrique José MARCHIARO (“Derecho Municipal”, Ed. Ediar, p. 45 y ss.) señala que el art. 225, 2* parte de la Constitución de Río Negro adopta un concepto clave, en tanto establece que la Provincia no puede vulnerar la autonomía municipal consagrada en la Constitución y en caso de superposición o normativa contradictoria inferior a la Constitución, prevalece la legislación del municipio en materia específicamente comunal. Agrega el autor que la autonomía municipal, a partir de la reforma de 1994, ha quedado reconocida definitivamente en el orden jurídico nacional, teniendo como su punto de partida el nuevo art. 123 de la Constitución Nacional. De la lectura del diario de sesiones de la Convención Constituyente se desprende un elevado consenso entre los convencionales sobre la necesidad de consagrar dicha autonomía, con fundamentación a partir de enfoques de la descentralización del poder, la democratización, del vecinalismo, del principio de subsidiariedad, de la autonomía jurídica, el proceso constitucional de las provincias y lo tributario (STJRNCO SE. 34/10 “ENTRETENIMIENTOS PATAGONIA S.A. S/ ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD RESOLUCION 198/07 DE LA MUNICIPALIDAD DE EL BOLSON", 17 10 10).- - - - - - - - - - - - - -----La consagración constitucional de la autonomía municipal implica el reconocimiento de potestades normativas originarias de los municipios en relación a competencias materiales propias, que se hacen efectivas sobre las personas o las cosas que conforman su riqueza local, disponiendo en relación a estas últimas su distribución en el modo y alcance que estimen oportuno, sin más limitación que la que surge del propio texto constitucional (SE. 96/09, “K., M. C. Y OTROS C/ CONSEJO DE ECOLOGÍA Y MEDIO AMBIENTE S/ CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO S/ APELACIÓN”, 20 10 09). - - - - - -----La autonomía municipal de los arts 225 y ss de la Constitución Provincial está limitada al contenido del art. 229 de la misma. En la materia comicial, a determinar la oportunidad de la convocatoria art. 225 inc. 1) y a realizar sus elecciones bajo el contralor de la propia Junta Electoral Municipal, siendo sus resoluciones apelables ante la Justicia Electoral (SE. 61/07, “R., R. S/IMPUGNACION CONVOCATORIA ELECCION MUNICIPAL S.C. DE BARILOCHE S/ APELACIÓN", 16 05 07). - - - - - - -----Por aplicación del principio de soberanía popular, las cuestiones relativas a la autonomía municipal y a su efectiva vigencia en la estructura del Estado Federal deben ser garantizadas, rechazándose actos y procedimientos que traduzcan el desprecio y el quebranto de las instituciones locales (ídem, SJA. 03 08 05, LexisNexis – sumarios; SE. 93/06, “T., H. R. c/ MUNICIPALIDAD DE SAN ANTONIO OESTE s/ CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO s/ APELACIÓN", 16 08 06). - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Alejandro, Pérez Hualde ha señalado que el sistema de elecciones de representantes de un país está regulado jurídicamente por lo que se denomina el derecho electoral, que es una disciplina ubicada dentro del derecho constitucional, que comprende tanto el conjunto de normas jurídicas que regulan la elección de los órganos representativos, como el conjunto de normas que afectan el derecho del individuo a participar en la designación de esos órganos representativos. El Derecho Electoral incluye un conjunto de conocimientos mucho más amplios abarcando principios políticos, parámetros comparativos, antecedentes históricos y sociológicos, así como experiencias del pasado, que permiten vincular el estudio de la materia con reflexiones sobre la representación, los partidos, las democracias, el parlamento, el presidencialismo y el parlamentarismo. Por otra parte, el derecho electoral también significa ciencia, teoría o saber y comprende además un saber crítico sobre las normas (Autor citado en “Las autonomías Provincial y Municipal y el Desdoblamiento de las Elecciones” LL 1-4-11, p. 1). - - - - - - - - - - - - - - - - -----La jurisprudencia de la Cámara Nacional argentina ha establecido que “los sistemas electorales representan estructuras complejas compuestas por una gran cantidad de elementos diferentes, los cuales pueden ser combinados casi de cualquier modo y sus efectos, tanto sobre el sistema como sobre los partidos, dependen rara vez de uno solo, las formas de candidaturas y votos, la magnitud del distrito, las formulas electorales y el umbral” (CNAc. Electoral 17-12-02, “Mozzi, Germán Diego, s/ acc. Declarativa de inconstitucionalidad, en CNElectoral, jurisprudencia, temas seleccionados, LL, 2010, p. 23). A ello podemos agregar también lo referido a las fechas de realización de los actos electorales, si se realizan al mismo tiempo, en el mismo día, en los órdenes nacional, provincial y municipal, o si se los lleva a cabo de forma desdoblada.- - - - - -----Pues bien, expuestas estas consideraciones, se advierte que atento la clara disposición de la Carta Orgánica Municipal, no cabe otra alternativa que cumplir sus disposiciones. Un criterio distinto sólo puede ser hecho valer mediante una reforma de dicha Carta. Pero de modo alguno se puede admitir en sede jurisdiccional su violación, y aunque medie una ratificación por parte del Deliberante.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Efectivamente, el art. 154 de la COM no colisiona con la Ley O Nº 2431; en particular con el art. 225 en cuanto establece: “Convocadas las elecciones por el Poder Ejecutivo, la Provincia prestará servicio electoral a los municipios y comunas que convengan con el Poder Ejecutivo Provincial la realización simultánea de sus elecciones y una sola vez más, en la época establecida en el artículo 141”, norma que es lo suficientemente enfática respecto a la autonomía municipal.- -----La sentencia del Tribunal Electoral Provincial de fs. 173/176 vta. es ajustada a derecho, y por tal motivo acertó en hacer lugar a la impugnación planteada por el Partido Unión Cívica Radical (UCR) dejando sin efecto la fecha de la convocatoria a elecciones municipales fijadas para el 23 de octubre de 2011, por Decreto 1260/11 dictado por el Intendente de San Antonio Oeste y la Resolución Nº 35/11 del Concejo Deliberante del mismo.- - - - - - -----Por todo lo hasta aquí expuesto, corresponderá: - - - - - --
1) rechazar el recurso de apelación interpuesto a fs. 282/291 por la apoderada de la Municipalidad de San Antonio Oeste, Dra. Giannina E. Olivieri, contra la sentencia del TEP de fs. 173/176 vta. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
2) Regístrese, notifíquese y remítase la causa de modo inmediato al TEP atento la perentoriedad de los plazos electorales- - - - - -----NUESTRO VOTO.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Por ello,
EL SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA DE RIO NEGRO
R E S U E L V E :
Primero: Rechazar el recurso de apelación interpuesto a fs. 282/291 por la apoderada de la Municipalidad de San Antonio Oeste, Dra. Giannina E. Olivieri, contra la sentencia del TEP de fs. 173/176 vta. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Segundo: Regístrese, notifíquese y remítase la causa de modo inmediato al TEP atento la perentoriedad de los plazos electorales- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
VICTOR HUGO SODERO NIEVAS
JUEZ
ROBERTO H.MATURANA ALBERTO I.BALLADINI JUEZ SUBROGANTE JUEZ
ANTE MI:
EZEQUIEL LOZADA
SECRETARIO
SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA
<*****>
Poder Judicial de Río Negro