Proveído
Organismo: Secretaría Judicial Stj Nro. 4: Asuntos Originarios y Constitucional. (No Recursos) y Contenc.Adm
Ciudad: Viedma
N° Expediente: 25294/11
Fecha: 2011-09-01
Carátula: CHANDIA, JOSE DELFIN Y OTROS S/ AMPARO S/ COMPETENCIA
Descripción: Sentencia-Ced.
///MA, 31 de agosto de 2.011.-
VISTO: Las presentes actuaciones caratuladas: "CHANDIA, JOSE DELFIN Y OTROS S/ AMPARO S/ COMPETENCIA” (Expte. N*25294/11), puestas a despacho para resolver, y- - - - - - - - - - - - - -
CONSIDERANDO:- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --Los señores Jueces doctores VICTOR HUGO SODERO NIEVAS y ALBERTO I. BALLADINI dijeron:- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Llegan las presentes actuaciones a este Tribunal en virtud de la declaración de incompetencia de la Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial de la IV Circunscripción Judicial, obrante a fs. 110/113 vta, al sostener que la acción de amparo intentada comporta un caso de los contenidos en el art. 800 del CPCyC, el que establece que conflictos de poderes de los municipios son resueltos por el Superior Tribunal de Justicia. Puntualiza que la acción impetrada a fs. 93/103 versa sobre una contienda de la Convención Constituyente de la Ciudad de Cinco Saltos, referida a una disputa acerca de la validez de un agregado a un artículo de la Carta Orgánica Municipal, efectuado en aparente trasgresión del término válido para sesionar. - - - -
-----La presentación ha sido efectuada ante ese Tribunal por José Delfín Chandia, Dante Hugo Guisber y Elizabeth Dahdah, Convencionales Constituyentes de Cinco Saltos, en el marco de una acción de amparo contra el Estado Municipal de dicha Ciudad. Alegan que el acto cuestionado emanado de la Convención Constituyente altera arbitraria e ilegalmente los principios fundamentales del federalismo, consagrado por las Constituciones, nacional y provincial. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----En tal sentido, expresan que la Ordenanza Municipal Nº 831, que dicta la necesidad de la reforma de la Carta Orgánica, establece en su artículo 9 que la Convención Constituyente deberá cumplir sus tareas en un plazo no mayor a 120 días, contados a partir de su constitución. Señalan que la convención se constituyó el día 4 de enero de 2011, conforme consta en el Acta Nº1 de la Convención”, por lo que culminaría indefectiblemente su labor el 4 de mayo de 2011.- - - - - - - - - - - - - - - - - - -
----Afirman que el 04.05.11, se realizó la sesión plenaria que aprobó en forma definitiva las reformas a la Carta Orgánica. Destacan que ese día culminó la labor parlamentaria y se dió por terminado el trabajo de la Convención, dándose plazo hasta el día 6 de mayo para la corrección del texto aprobado, fecha en la que se reunió sin modificar ningún artículo porque el plazo para ello había expirado. Sin embargo, los amparistas manifiestan que en forma irregular, culminada la sesión referida, la Secretaría de la Convención convoca para el lunes 9 de mayo a reconsiderar el tema “Título XII, Normas Transitorias”, violando con ello el plazo de labor parlamentaria de la Convención. - - - - - - - - - -----Arguyen que el artículo 1 del Títulon su redacción válida, esta es la aprobada en la sesión definitiva del día 4 de mayo, textualmente expresa: “La presente Carta Orgánica tendrá plena aplicación a partir de la renovación de autoridades municipales del año 2011, con excepción de lo dispuesto en los arts. 163, 164, y 165 del Capítulo del sistema electoral, los cuales entrarán en vigencia a partir de la fecha de publicación en el Boletín Oficial”.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----En la nueva y, según sostienen, ilegal sesión del día 9 de mayo, se agregó al referido artículo como nueva excepción a la entrada en vigencia luego de la renovación de autoridades municipales del año 2011, lo dispuesto en el art. 60 COM; cuyo texto prescribe: “Quien se presente para el cargo de intendente no podrá ser candidato simultáneamente para el cargo de concejal”. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Manifestaron al tribunal del amparo que con ello se violó el reglamento interno de la Convención, sumado a que las autoridades de la Convención se extralimitaron en las facultades conferidas por Ordenanza Nº 831, cambiando el espíritu que se la había dado durante las sesiones válidas a la cláusula del art. 1 de las normas transitorias de la Carta orgánica, debido a que en ningún momento de las sesiones estuvo en discusión la inclusión del artículo 60 en las normas transitorias. - - - - - - - - - - - -
-----En concreto, los accionantes pretenden se declare la nulidad de la incorporación irregular del artículo Nº 60 al art.1 del Cap. XII “Disposiciones Transitorias” de la Carta Orgánica aprobada por la misma Convención Constituyente de la ciudad de Cinco Saltos, el día 4 de Mayo de 2011, considerando que dicho artículo fue incorporado fuera del plazo otorgado por la ordenanza municipal de declaración de necesidad de la reforma, Nº 831, violando también el reglamento interno de la Convención atento que se reconsideró el art. 1 del Título X y se modificó con el voto de solo cinco Convencionales. - - - - - - - - - - - -
-----El Tribunal a-quo ha sostenido que resulta ser un poder del Estado sometido al control judicial en aquellos aspectos que hacen al marco de atribuciones y formalidades bajo las cuales una Convención reformadora debe funcionar, tratándose de un caso de los contemplados en el artículo 800 del Código Procesal, Civil y Comercial, el que establece que conflictos de poderes de los municipios (y otros donde básicamente se producen disputas entre poderes públicos del estado provincial y el municipal) son resueltos por el Superior Tribunal de Justicia de la Provincia. –
-----La Sra. Procuradora General, Dra. Liliana Piccinini, a fs. 116/126, considera que la presentación participa de la naturaleza jurídica del amparo, de donde se deduce la competencia del Juez receptor, conforme lo preceptuado por el art. 43 de la Constitución Provincial, quien debe -previo a todo- ponderar los recaudos de procedencia formal exigidos. Por ello, entiende que no cabe aceptar la competencia, y conforme doctrina inveterada y constante de ese Tribunal, que no ha sido considerada por el a-quo; corresponde la devolución al origen a los fines de cumplimentar acabadamente la labor jurisdiccional. - - - - - - -
-----Sostiene que la acción incoada se inscribe en el marco del amparo y por aplicación del articulo 43 de la C.N. y 43 de la C.P. el “juez natural” es prima facie y a los efectos de analizar los requisitos o recaudos formales de procedibilidad, aquel que ha sido elegido por los amparistas, pues claramente ambos textos constitucionales indican que podrá promoverse acción de amparo “ante el juez letrado inmediato” como bien lo dice la carta magna provincial. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Agrega que la CSJN ha precisado que el conflicto de poderes constituye la invasión que un poder del Estado pudiera hacer en la zona de reserva de actuación de otro, lo que importa siempre por sí misma, una cuestión institucional de suma gravedad que puede versar como un conflicto jurisdiccional o un conflicto de poderes en sentido estricto (Conf. fallo 321: 3236; 324:2299, y 369:371 entre otros). Señala que éste no es el cuadro fáctico jurídico que se presentaría en autos. - - - - - - - - - - - - - -
-----Con fecha del 18 de agosto de 2011 se tiene por no contestado el oficio N° 484/11 que requería al Sr. Intendente del Municipio haga llegar al Tribunal la documentación referida al caso.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Pasando a resolver la cuestión propuesta en autos, en primer lugar corresponde analizar la naturaleza de la acción intentada, adelantado que el caso de autos no configura un conflicto de poderes. Al respecto, cabe señalar que este tribunal ha dicho que los conflictos entre los Poderes Públicos se resuelven de acuerdo a lo establecido en el art. 800 del Código Procesal Civil y Comercial. La referida norma establece que las causas sobre competencia y facultades entre los Poderes Públicos de la Provincia, los conflictos de Poderes de los Municipios, los conflictos entre distintas municipalidades, o entre éstas y otras autoridades provinciales deben ser resueltas por el Superior Tribunal de Justicia, a la vista de los antecedentes que le fueren remitidos y previo dictamen del Procurador General; y que para evitar estos conflictos cada uno de los Poderes del Estado debe obrar como freno o contrapeso sobre los otros -asegurando de ese modo una relación de equilibrio interno- y todos coordinadamente, han de propender al ejercicio más eficaz de la acción general del gobierno (Cf. CJ. Salta, Junio 30-1995, ED., 164-700, STJRNCO: "Fiscalía Municipal de Villa Regina S/Acción de Inconstitucionalidad”, Ordenanza Nº 10/2000, Se. 107/01).- - - -----En virtud del principio de la división de poderes y de la naturaleza de las funciones que a cada uno de ellos incumbe por la Constitución, la facultad de ordenar la dinámica interna de los Departamentos de gobierno es propia de cada uno de ellos, y no debe admitirse la configuración de una invasión de la esfera de reserva, con sometimiento al principio de la división de poderes (cf. STJRNCO: "Fiscalía Municipal de Villa Regina S/Acción de Inconstitucionalidad”, Ordenanza Nº 10/2000, Se. 107/01; "Larroulet, Néstor R. S/Mandamus", Se. 110/01). - - - - -
-----También se ha señalado que el "conflicto de poderes" se configura cuando existen dos ámbitos de competencia que reclaman para sí una determinada función estatal, por considerar que en razón de la materia, la misma se encuentra comprendida en forma expresa o implícita dentro del espectro de las atribuciones que a cada uno le otorga el ordenamiento jurídico positivo (STJRNCO "FISCAL DE ESTADO S/ CONFLICTO DE PODERES ART. 800 CPCC", Se. 622/02). - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Considero que en el caso no se configuran los presupuestos para definir la acción como un conflicto de poderes. La finalización de las sesiones de la Convención reformadora hace que no pueda tenerse a ésta, en la actualidad, como a uno de los poderes previstos en el art. 800 CPCyC. - - - - - - - - - - - - - ------Como corolario de tal circunstancia, se comparte el criterio de la Procuración General en cuanto a que estamos en presencia de una acción de amparo, tal como lo han postulado los amparistas ante el Tribunal que se ha declarado incompetente, siendo aquél el Juez natural que debía resolver la cuestión. - -
-----Por ello, es de aplicación lo expresado por este Tribunal en sentencia del 2 de julio de 2.008, en las actuaciones caratuladas: "CALDERON, OLGA BEATRIZ s/AMPARO s/COMPETENCIA" A.I. Nº 84/08), en cuanto corresponde al “Tribunal de amparo” observar y controlar según resulta de su incumbencia, los requisitos y demás condiciones de viabilidad de esa pretensión excepcional. La amparista ejerce la pretensión en carácter de “acción de amparo”, ante el Tribunal más próximo, al que ha de reconocerse una competencia suficiente para verificar liminarmente la presencia o ausencia de algunos de los extremos propios de las garantías procesales específicas ante la excepcionalidad del instituto. Además, otras razones que deben ser consideradas son aquellas referidas a la competencia dispuesta en los amparos específicos, previstos en las Leyes B N° 2384 (amparo informativo, art.4º), B N° 2779 (intereses difusos, art.7º) y B N° 3246 (habeas data, art.6º), que atienden especialmente a la inmediatez del Juez de amparo; sumado a la doble instancia prevista en la Ley P Nº 2921, con la posibilidad de recurrir ante este STJ. en grado de apelación, conforme la mencionada norma.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ------También se ha señalado en el precedente “CALDERON” que, desde otro punto de vista, postular otra solución implicaría convertir al STJ. en casi un receptor natural de cuanto amparo se deduzca en la esfera provincial. - - - - - - - - - - - - - - - - ------A su vez corresponde destacar que en el referido precedente, como en los mencionados por la Procuración General, el Tribunal rechazó la remisión del “Tribunal de amparo”, revocando la declaración de incompetencia, reenviando las actuaciones al tribunal de origen para que proceda a ponderar la suficiencia de los requisitos de procedencia de esta vía de acuerdo a la doctrina legal de este STJ.- - - - - - - - - - - - ------Sin perjuicio de lo expuesto hasta aquí, considero que resulta necesario asumir excepcionalmente la competencia –y no proceder al reenvío propiciado por la Procuración General- en atención a las razones de urgencia que implica la inminencia de los procesos electorales en curso en la Provincia, y en especial, en el Municipio en cuestión.- - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Manifestado lo anterior, corresponde recordar las consideraciones formuladas en oportunidad de emitir mi voto en autos caratulados: "GARCIA, RAUL Y OTROS S/ ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD (CARTA ORGANICA DE EL BOLSON)”, Se. 69/09.
Es sabido que en el orden federal y en la primera mitad del siglo veinte el recurso extraordinario del art. 14 de la Ley N° 48 fue la única vía procesal habilitada para obtener la declaración de inconstitucionalidad de normas jurídicas; y la jurisprudencia sostuvo el criterio de que el Poder Judicial no podía valerse de otros remedios procesales que no fueran los previstos expresamente por el legislador. A posteriori por iniciativa de la Corte federal y ante la omisión legislativa, se creó pretorianamente la acción de amparo como una ágil acción de derecho público, que nacía directamente de la constitución contra actos estatales de violación manifiesta de derechos constitucionales (in re: "Kot" –LA LEY, 92-632–).- - - - - - - - -----En Río Negro, dicha acción tiene su antecedente en la Carta de 1957 en la que además se previó la posibilidad de abrogación. Tal como he citado en anteriores precedentes, y como bien señala Efraín I. Quevedo Mendoza (“La acción de inconstitucionalidad en la jurisprudencia ...”, Jurisprudencia Argentina, 2002, Doctrina, JA. 2002 – II - 1188), en la mayoría de las provincias argentinas, impera un sistema mixto para el control de constitucionalidad de las normas de carácter general, que combina la potestad que se confiere a todos los órganos judiciales, de juzgar sobre la compatibilidad de los mandatos abstractos que rigen las conductas sometidas a juicio con las prescripciones constitucionales (denominado control difuso), y la atribuida con exclusividad a los Superiores Tribunales de Provincia de atender los planteamientos de inconstitucionalidad que formulen los interesados contra normas que puedan afectar sus derechos. En ambos casos, el tipo de control es concreto, por cuanto se realiza con motivo de la configuración de un caso justiciable que requiere la intervención de órgano judicial, y reparador, desde que tiene lugar con posterioridad a la sanción de la norma que se confronta con la Constitución (cf. Lexis N* 0003/008717, Voto del Dr. Sodero Nievas; STJRNCO: SE. 39 del 19-8-04, "F., G. c/C., M. I. s/TENENCIA s/INCONSTITUCIONALIDAD s/COMPETENCIA", Expte. N* 19419/04-STJ-).- - - - - - - - - - - - - -- - - - - - - - - - - -----(…) 1) Si hacemos una breve síntesis de la Jurisprudencia de la Corte en lo referido a reforma constitucional y en lo que respecta a su judiciabilidad, aparece primero el citado caso "Soria de Guerrero c/ Bodegas y Viñedos Pulenta Hnos", del año 1963, donde la Corte fija una regla y excepción: la regla ó principio de la no justiciabilidad de la reforma constitucional en lo referente al procedimiento de formación y sanción de las leyes, con la excepción de que si se demuestra la falta de los "requisitos mínimos e indispensables" para la sanción de la norma, si puede entender (consds. 3 y 4). - - - - - - - - - - - -
-----2) Por otra parte, en “Casiano Rafael Iribarren v. Prov. de Santa Fe” (22 de diciembre de 1992, Fallos 315- 2056) donde se planteó la inconstitucionalidad de una norma de la Constitución de Santa Fe, la CSJN indicó que si bien por vía de principio medidas cautelares no proceden respecto de actos administrativos o legislativos, habida cuenta la presunción de legitimidad que ostentan, tal doctrina debe ceder cuando se los impugna sobre bases prima facie verosímiles (Fallos 250:154). - - - - - - - -
----3) En el caso “Ríos, Antonio J.”, del 02/12/1993 (LA LEY 1994-C, 47, DJ 1994-2, 129) la Corte Suprema de Justicia de la Nación trató la petición de declaración de nulidad parcial de la reforma de la Constitución de la Provincia de Corrientes interpuesta por un ciudadano, por considerar que la Convención Constituyente actuó fuera de su competencia. El Superior Tribunal de Justicia del Estado local mencionado rechazó la demanda motivando la interposición de un recurso extraordinario. La Corte Suprema de Justicia de la Nación, en queja, confirmó el pronunciamiento resistido pero sosteniendo además que los poderes conferidos a la Convención Constituyente no pueden reputarse ilimitados, porque el ámbito de aquéllos se halla circunscripto por los términos de la norma que la convoca y le atribuye competencia. Agregó que las facultades atribuidas a la Convención Constituyente están condicionadas "...al examen y crítica de los puntos sometidos a su resolución, dentro de los principios cardinales sobre que descansa la Constitución", y las objeciones relativas a la incompetencia de la Convención Constituyente para modificar, en el sentido en que lo hizo, el régimen municipal remiten al análisis de una típica cuestión de derecho local que, por lo demás, -dijo- había sido resuelta sin arbitrariedad. - - -
-----4) En el caso "Polino" (ED, 157-441 y ss. 1994) se presentan ante la CSJN los diputados nacionales Héctor Polino y Alfredo Bravo, invocando su condición de ciudadanos y legisladores para invalidar la ley de necesidad de reforma n° 24.309 (Adla, LIV-A, 89) por revestir ésta un vicio en el procedimiento de su sanción. La Corte mantuvo su criterio de no judiciabilidad en materia de reforma y rechazó el recurso interpuesto. - - - - - - - - - - - -
-----5) En “Antonio José Romero Feris” (1994) el Dr. FAYT señaló que es doctrina de la CSJN que los poderes conferidos a la Convención Constituyente no pueden reputarse ilimitados porque el ámbito de aquéllos se halla circunscripto por los términos de la norma que la convoca y le atribuye competencia. Las facultades de las Convenciones constituyentes están condicionadas al examen y crítica de los puntos sometidos a su resolución dentro de los principios cardinales sobre los que descansa la Constitución (cf. “Ríos”, de 1993, ya citado supra), agregando que no debe descartarse de plano toda interpretación que postule la imposibilidad de cuestionar judicialmente normas inconstitucionales por haber sido adoptadas por la mayoría de un órgano deliberativo cuando las facultades de ese órgano no son ilimitadas .- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----6) En el caso "Alsogaray" (ED, 158-572 y ss. 23 de junio de 1994), se presentan ante la justicia un grupo de Convencionales Constituyentes impugnando la constitucionalidad del reglamento interno de la Convención y también la ley de necesidad de reforma en cuanto contenían una forma de votación cerrada (núcleo de coincidencias básicas). La Corte tampoco entendió en este caso, y procedió al rechazo del recurso extraordinario. - - - - - - - - - ------7) En el caso "Fayt" (LA LEY, 18-08-1998, Suplemento Derecho Constitucional, pág. 3 y ss.), la Corte cambia su postura de no judiciabilidad de la materia reforma constitucional, y declara nulo el 3° párrafo del inc. 4 del art. 99 de la CN para la específica situación del ministro Dr. Carlos Fayt, sentando un nuevo precedente”.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ------Y a ello agregamos, que durante muchos años la Corte Suprema de Justicia de la Nación, con el argumento de que sólo le correspondía conocer de las leyes una vez que ellas existían como tales, omitió pronunciarse respecto de la constitucionalidad de una norma que evidenciaba anomalías en su proceso de formación. El quiebre en la doctrina tradicional respecto del contralor del procedimiento de formación y sanción de leyes por parte del Poder Judicial, no se advierte definitivamente sino hasta el dictado de "Nobleza Piccardo S.A. c/ Estado Nacional – DGI s/repetición", el en el año 1998 (Fallos 321:3487). - - - - - - - - - - - - - - - -
----Precisamente, en el caso "Nobleza Piccardo", la Corte decidió que, ante la falta de "los requisitos mínimos e indispensables" que condicionan la sanción de una ley, no se aplica la teoría de las cuestiones políticas no justiciables con la que generalmente se excusaba de intervenir en el proceso legislativo.(Cf. Manili, Pablo L, Las Nulidades en el Derecho Constitucional (Un debate pendiente), Publicado en: LA LEY 2005-C, 1000, Buenos Aires, 29/04/05). - - - - - - - - - - - - - -----Definitivamente en este pronunciamiento la Corte va a dejar de considerar una cuestión política no justiciable: la creación de las normas, optando por declarar la inconstitucionalidad de una ley dictada en franca violación de los requisitos establecidos por la Norma Fundamental para su producción. Luego, en "Famyl S.A. c/ Estado Nacional s/ acción de amparo" (323:2256), la Corte reiteró ya en el año 2000 que es ajeno, en principio, al control de constitucionalidad que está llamada a ejercer, el procedimiento de formación y sanción de las leyes "al constituir una atribución propia de los dos poderes constitucionalmente encargados de ello". Sin embargo, mantiene la posibilidad de exceptuar dicha regla en casos "en que se ha demostrado fehacientemente la falta de concurrencia de los requisitos mínimos e indispensables que condicionan la creación de la ley". Este es, actualmente, el criterio que prima en la especie en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (cf. Giorgina Dutto, Posibilidad de control judicial de constitucionalidad del procedimiento de formación y sanción de leyes, elDial.com - DCA79¸ Publicado el 18/12/2006)”. - - - - - -
------Retomando los fundamentos sentados in re “García”, ya citado, en el cual también se dijo que ... “en el derecho público provincial los casos más relevantes son el de la provincia de Tucumán y el de la Prov. de Corrientes”.- - - - - - - - - - - - - -----Teniendo en vista el fallo de la Suprema Corte de la Provincia de Tucumán (Colegio de Abogados de Tucumán c. Honorable Convención Constituyente de Tucumán, (LLNOA 2008) se puede afirmar que el control de constitucionalidad no es aceptable frente al ejercicio del poder constituyente originario que, por su propia naturaleza es ilimitado. Solamente es viable en el marco del enfoque jusnaturalista, por cuanto el poder constituyente originario carece de limitaciones provenientes de un derecho positivo anterior. Presupone la inexistencia de un ordenamiento jurídico positivo anterior y por ende de limitaciones para su ejercicio. Distinta es la situación respecto del poder constituyente derivado que se ejerce para reformar la Constitución. En este caso, y aunque no se admita el enfoque jusnaturalista, el poder constituyente está limitado por el derecho constitucional positivo vigente que determina las condiciones y contenidos de una reforma constitucional.- - - - -
----- En “Nulidad de una reforma constitucional a pedido de quien carecía de interés”, (LA LEY 01/04/2009, 10), Mario A Midón analiza el fallo dictado por el Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Corrientes (ST Corrientes~ 2009/03/06 ~ “Sotelo, César Pedro Fiscal General del Poder Judicial de la Pcia. de Corrientes c. Poder Ejecutivo de la Provincia“ expresa que la reforma de una constitución es inocultable hecho político de naturaleza institucional y por tal, a la hora de buscar un tribunal para ser enjuiciada no puede ingresar por el parcializado mundo del proceso administrativo. Para eso están las acciones y recursos constitucionales, vías mucho más óptimas y hasta expeditas para ese propósito como lo son, desde el vamos, la Acción de Amparo y la Acción Declarativa de Inconstitucionalidad. Todavía más, en tren de alternativas y frente a potenciales dudas también ofrecía lo suyo el proceso ordinario. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
----También insisto con lo expuesto en el fallo "Fayt" (en Fallos CSJN 322:1617 y ss.) y específicamente con el Dictamen del Procurador General, en cuanto la expresión "constituyente" ha sido definida por el profesor Carlos Sánchez Viamonte como "término de Derecho público, de origen francés (constituant), que figura en el léxico de los idiomas italiano y portugués (constituente), pero no en el vocabulario inglés. Significa ´lo que instituye´, ´lo que establece´, ´lo que crea´, ´lo que organiza institucionalmente´, y en Derecho Público se aplica a la sociedad civil y política o Estado" (Enciclopedia Jurídica Omeba, tomo IV, Editorial Diskill s.a., Buenos Aires, 1991, pág. 11), mientras que "poder constituyente" es la "suprema capacidad y dominio del pueblo sobre sí mismo, al darse por su propia voluntad una organización política y un ordenamiento jurídico, esa voluntad es una voluntad política que se convierte en voluntad jurídica mediante la Constitución y se caracteriza como aptitud y capacidad de la función perteneciente al pueblo de darse una normación constitucional que es, expresión de unidad política y de organización de la sociedad y del Estado" (ob.cit., pág. 33 -el resaltado se encuentra en el original-). Así, la función principal del constituyente es sancionar la Constitución que regirá a la sociedad y a los poderes del Estado que crea. (…) De esta forma de actuación del poder constituyente proviene la clasificación entre "poder constituyente originario o fundacional" y "poder constituyente derivado o instituido", con objetos y límites diferentes. El primero sienta las bases fundacionales del Estado y posee amplias competencias para estructurar sus órganos. Es "jurídicamente ilimitado, en cuanto el pueblo, al constituirse originariamente en Estado y darse las bases de su ordenamiento jurídico, no se encuentra condicionado por limitación alguna de carácter positivo, por lo que posee una amplia y discrecional potestad para elegir el régimen político que estime más adecuado y para reglar la organización y el funcionamiento del gobierno, así como las relaciones de éste y los habitantes" (Linares Quintana, Segundo V., Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional, t. III -Teoría de la Constitución-, 2da. Edición, Editorial Plus Ultra, Buenos Aires, 1978, pág. 215), carácter que no pierde por la existencia de otros límites no jurídicos. En cambio, a través del ejercicio del poder constituyente derivado, el pueblo modifica o reforma la Carta Magna y, en cuanto a sus límites, existen divergencias doctrinarias, tanto a nivel nacional como internacional. En la doctrina extranjera, Paolo Biscaretti di Ruffia es contrario a admitir la validez de limitaciones al poder constituyente reformador y, entre nosotros, esta posición fue adoptada por Luis R. Longhi (en Derecho constitucional argentino y comparado, t. I, págs. 107/108), quien entiende que la Constitución no necesitó establecer límites porque debió ser consecuente consigo misma, en cuanto habiendo sido una emanación del poder constituyente distinto y superior al poder constituído, no podía dejar subordinada la acción futura de ese poder al poder legislativo y, en consecuencia, el hecho que el art. 30 de la Constitución Nacional nada diga al respecto, sirve de argumento, tanto para postular la existencia de límites como para negarlo. Por lo demás, el art. 30 no determina expresamente que el Congreso deba fijar el temario a considerar por la Convención reformadora y, con relación a la Convención Constituyente de 1898, en donde se planteó una cuestión similar (...) , señaló: "en primer lugar, esta resolución fue adoptada circunstancialmente para evitar un serio conflicto de índole religiosa; en segundo término, que las razones que se dieron son poco ilustrativas y convincentes, referidas como fueron a la ley de convocatoria de la Convención. Por lo demás, no hubo verdadero debate: una simple moción del diputado Romero en la sesión del día 2 de marzo y un pedido posterior del diputado Ferrer en la reunión del día 4, para que no se trataran más asuntos que los incluídos en la convocatoria. Frente a esa decisión que, repetimos, fue de emergencia, oponemos la labor y la doctrina consecuente de la Convención reformadora de 1860 reunida bajo el imperio de la misma cláusula constitucional, la que, en ejercicio de su poder constituyente, introdujo libremente las reformas que más conveniente le pareció y que en su mayoría fueron aceptadas por la Convención nacional sin ninguna clase de reservas" (ob.cit. pág. 108, tomado de Linares Quintana, Segundo V., ob.cit., pág. 292, nota 538). No obstante lo expuesto, la tesis contraria prevalece en la doctrina nacional y esta es la que seguimos. Autores como Linares Quintana, Estrada, Gorostiaga, Orlandi, Bidart Campos, Cueto Rúa y Vanossi, entre otros, admiten la existencia de límites que no puede traspasar el constituyente derivado, así como la posibilidad de revisión judicial del ejercicio de tales funciones. Al respecto se ha dicho, "Dado que siempre se trata del ejercicio del poder constituyente derivado o de reforma, no cabe hablar en propiedad de una hipotética ´ilimitación´ del poder de la Convención. Por el contrario, la limitación del poder surge y se nutre de su condición de poder regulado por la propia Constitución vigente, que ha estipulado las condiciones formales y procesales para la puesta en movimiento del poder constituyente ´derivado´ o ´reformador´" (Vanossi, Jorge R., ob. cit. pág. 393)."- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----(…) Es menester poner de relieve que, de ningún modo, los poderes conferidos a la Convención Constituyente pueden reputarse ilimitados, porque el ámbito de aquéllos se halla circunscripto por los términos de la norma que la convoca y le atribuye competencia.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----(…) En “Fayt” los Sres. Jueces Julio S. Nazareno, Eduardo Moliné O´Connor, Augusto César Belluscio, Antonio Boggiano, Guillermo A. F. López (los Dres. Gustavo A. Bossert en disidencia parcial, y Adolfo Roberto Vázquez, según su voto) dijeron: "En un pronunciamiento reciente (Fallos: 322:528) este Tribunal ha puntualizado la necesidad de preservar al Poder Judicial de "la sobrejudicialización de los procesos de gobierno" (considerando 9°), mas con parejo énfasis ha destacado en dicho precedente que esa autorrestricción en modo alguno supone que este poder abdique del control de constitucionalidad de las normas o actos emanados de los otros poderes del Estado -como es una convención reformadora-, cuando se observen -como en el caso- los recaudos constitucionales que habiliten su jurisdicción (considerando 18) (...) Por ello, oído el señor Procurador General, se declara procedente el recurso extraordinario en los términos señalados, se revoca la sentencia apelada y, en los términos del art. 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, se hace lugar a la demanda y se declara la nulidad de la reforma introducida por la convención reformadora de 1994 en el art. 99, inc. 4, párrafo tercero -y en la disposición transitoria undécima- al art. 110 de la Constitución Nacional. Costas al vencido (art. 68 Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Notifíquese y devuélvanse los autos).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----(…) Para afirmar el control judicial de constitucionalidad de una reforma constitucional se sostiene que, estando sujeto a límites el poder constituyente derivado, no es concebible que por su intermedio ellos sean desconocidos. En tales casos cabe la intervención del organismo judicial en resguardo de la supremacía de la Constitución. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ----- Para negar ese control judicial, se sostiene que la reforma es un acto esencialmente político insusceptible de revisión judicial. Caso contrario, toda reforma en orden a su validez estaría condicionada a su aprobación por los jueces, que sustituirían a los órganos políticos en el análisis y ponderación de materias extrañas a las funciones constitucionales de los jueces. Ambas posiciones, llevadas a sus extremos, conducen a soluciones erróneas. La primera por politizar al organismo judicial. La segunda porque le asigna carácter abstracto a la supremacía constitucional, impidiendo su efectiva concreción en aquellos casos en que la reforma se opera al margen de la Ley Fundamental.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Deben distinguirse dos situaciones. La primera se relaciona con el control de constitucionalidad sobre el acto preconstituyente que declara la necesidad de la reforma constitucional. La segunda se vincula con el control de constitucionalidad que puede recaer sobre el acto constituyente que hace efectiva una reforma constitucional. - - - - - - - - - - -----El acto que declara la necesidad de la reforma constitucional es susceptible de control judicial en orden al cumplimiento de los requisitos y procedimientos establecidos por la Constitución para su dictado. Son aspectos formales y sustanciales que deben ser cumplidos estrictamente por el Congreso y que son susceptibles de control judicial (10 Conf. Corte Suprema de Justicia en Fallos 317:335 y 711 y 327:3852; “Control de constitucionalidad de la reforma constitucional: Razonabilidad y excesos”; Badeni, Gregorio; LA LEY 2008-B, 227)”.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Ya en lo referido al ámbito de competencia del constituyente, cabe tener presente que el Tribunal Superior de Justicia de Córdoba, en autos caratulados "Banco del Suquía S.A. C/ Riga Miguel Ángel – Ejecución cuenta corriente bancaria – Recurso de Casación (B 10-09;, Sala Civil y Comercial, del 10 de Febrero de 2010; http://ar.vlex.com/vid/ auto-tribunal-superior-civil -comercial-206938879), siguiendo el lineamiento de la CSJN, reiteró que la regulación del tema en juicio escapaba a la órbita de las Legislaturas Provinciales para ingresar en la propia del Congreso de la Nación. Sesín señaló que no se desconocía la valía de la intención del constituyente, quien había reparado en la necesidad de dar alguna solución al grave déficit habitacional y a la protección de las viviendas, pero advirtió que el mismo debía realizarse en la órbita de su competencia. Indicó que las pautas que conforman su pensamiento tienen respaldo en lo resuelto por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en autos: "Banco del Suquía S.A. c/ Juan Carlos Tomassini s/ P.V.E. - Ejecutivo- Apelación - Recurso Directo", con fecha 19/03/02, en donde se declaró la inconstitucionalidad del art. 58, in fine, de la Constitución de la Provincia de Córdoba y de su ley reglamentaria 8067, sosteniendo, entre otras consideraciones, las siguientes: "...Determinar qué bienes del deudor están sujetos al poder de agresión patrimonial del acreedor -y cuáles, en cambio, no lo están- es materia de la legislación común, y, como tal, prerrogativa única del Congreso Nacional, lo cual impone concluir que no corresponde que las provincias incursionen en ese ámbito.-
-----Expuestos estos precedentes y la doctrina acompañada, cabe tener en vista a la hora de resolver la presente causa, con especial consideración de la jurisprudencia emanada de la Corte, que el accionante cumple con el recaudo esencial que rige el control de constitucionalidad en nuestro sistema: “quien alega la existencia de incompatibilidad de un precepto con la ley de leyes tiene el deber de probar tal incongruencia”, demostrando el inequívoco perjuicio que ella le causa. - - - - - - - - - -- - -
-----Ahora bien, en autos, se pretende se declare la “invalidez” de la incorporación irregular del artículo Nº 60 al art.1 del Cap. XII “Normas Transitorias” de la Carta Orgánica aprobada por la misma Convención Constituyente de la ciudad de Cinco Saltos, el día 4 de Mayo de 2011.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Ello así, por cuanto dicho artículo fue incorporado fuera del plazo otorgado por la ordenanza municipal de declaración de necesidad de la reforma, Nº 831, violando también el reglamento interno de la Convención atento que se reconsideró el art. 1 del Título X y se modificó con el voto de solo cinco Convencionales, alterando arbitraria e ilegalmente los principios fundamentales del federalismo, consagrado por las Constituciones, nacional y provincial. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----La Ordenanza Municipal Nº 831, publicada en el Boletín Oficial Provincial N° 4713, de fecha 6 de abril de 2009, en su Artículo 1º declara la necesidad de la reforma parcial de la Carta Orgánica de la Municipalidad de Cinco Saltos, de conformidad a lo establecido en el Artículo 151 de ese Cuerpo Legal; y convoca a tal efecto a una Convención Constituyente, la que quedó habilitada para considerar las materias especificadas
en el Artículo 2° de la Ordenanza.- - - - - - - - - - - - - - -
-----A su vez, el art. 9º de dicha norma dispuso que “La Convención Constituyente deberá constituirse, iniciando su labor, dentro de los 30 (treinta) días de la proclamación de sus miembros por la Junta Electoral. Deberá cumplir con sus tareas en un plazo no mayor a ciento veinte (120) días, contados a partir
de su constitución.”.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----La convención se constituyó el día 4 de enero de 2011, conforme surge de las Actas Nº 1 y N° 2 de la Convención (obrantes en copia a fs. 7). Por tal motivo, debía culminar indefectiblemente su labor el 4 de mayo de 2011.- - - - - - - - -
----Según consta en copia de fs. 30, en el acta N° 14 se procede a la corrección de la redacción de la Carta Orgánica (ya aprobada).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Asiste razón a los amparistas en cuanto habiéndose vencido el plazo para la reforma (ya aprobada), la incorporación efectuada en el día 9 de mayo de 2011, modifica sustancialmente el texto aprobado, al incorporar al artículo 1 del TítuloNormas Transitorias) el art. 60 de la COM.- De este modo se ha extralimitado en las facultades temporales conferidas por Ordenanza Nº 831, cambiando el espíritu que se la había dado durante las sesiones válidas a la cláusula del art. 1 de las normas transitorias de la Carta orgánica.- - - - - - - - - - - -
----- Llegados a esta instancia, se evidencia que el tema a decidir está directamente vinculado con la incorporación extemporánea del art.60 antes referida.- - - - - - - - - - - - - -----En el Poder Constituyente derivado, la actuación del Convencional se encuentra sometida a reglas jurídicas preexistentes, es decir, que el ejercicio de esa potestad soberana está condicionada al cumplimiento de ciertas prescripciones del derecho positivo o la norma constitucional. Como podemos observar en el caso, nos encontramos en presencia del ejercicio del Poder Constituyente derivado. En este sentido, la reforma está necesariamente sometida a límites, a diferencia del Poder Constituyente originario. - - - - - - - - - - - - - - - -----Al realizar una reforma parcial, se configuran dos tipos de restricciones sobre los convencionales: por un lado una externa al texto constitucional, es decir, la que expresa la propia ordenanza de reforma en la cual fija los cauces por el que debe transitar la constituyente; y otra interna o propia del mismo texto constitucional el cual está conformada por la exigencia de coherencia con todos los artículos que no son afectados por la ley de reforma. De este modo, el poder judicial provincial debe ejercer efectivamente un control de constitucionalidad cuando el Constituyente se excede o sobrepasa los límites impuestos por la norma reformadora o quebró la lógica jurídica del articulado de la propia Constitución. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----La reforma constitucional que sea hecha irregularmente, por violaciones -sean de contenido o de procedimiento- a lo que determina la Constitución vigente, queda sujeta a control jurisdiccional. - - - - - - - - - - - - - - - - - -- - - - - -
----- En autos, analizadas las constancias de la Constituyente en cuestión se advierte que la Convención ya había finalizado su cometido al momento de incorporar el agregado el día 9 de mayo de 2011 a la nueva Carta Orgánica, conforme fuera publicada en el B.O.P. N° 4932 del 12 de mayo de 2011. - - - - - - - - - - - - -
----- Al expedirse, con posterioridad al 4 de mayo de 2011, quienes habían sido convencionales constituyentes, en reunión del día 9 de mayo a las 21:30 hs. y disponer incorporar un texto a la Carta Orgánica Municipal sancionada, esta nueva incorporación resulta inexistente jurídicamente.- - - - - - - - - - - - - - - -
-----Se advierte que el dictado de la cláusula resulta extemporánea conforme a lo ya enunciado por ende cabe calificar a la misma de inexistente a los fines del Cuerpo Normativo sancionado.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
----- Tal como se expone, se evidencia que se han violado las reglas establecidas en la propia ordenanza de convocatoria, que declara la necesidad de la reforma de la Carta Magna Municipal, esto es: algunos de los integrantes de la convención incorporaron una norma fuera del plazo previsto en la convocatoria. Por ello, lo aprobado el día 9 de mayo de 2011 es inexistente y así debe ser declarado.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
----- Hay inexistencia de una acto jurídico cuando a un hecho material le falta algún elemento esencial para constituirse en acto jurídico, sea en el sujeto, en el objeto o en la forma. El acto jurídicamente inexistente no puede ser considerado, ni rectificado, porque no existe y ello debe ser declarado judicialmente.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ----- En el caso a decidir el agregado no fue sancionado por el órgano competente para ello –Convención Constituyente- y por ende no puede ser considerado acto jurídico.- - - - - - - - - - - - -
-----Por ello, corresponde entonces, asumir excepcionalmente la competencia para entender en autos, y hacer lugar a acción de amparo (art. 43 de la Constitución Nacional y Provincial) declarando la inexistencia de la incorporación manifiestamente ilegal del art. 60 al art. 1° del Título XII “Normas Transitorias” de la Carta Orgánica de Cinco Saltos del día 9 de mayo de 2011, aclarando que el texto que queda vigente es el aprobado por la Convención Constituyente de Cinco Saltos, en la sesión del día 4 de mayo de 2011, el que textualmente expresa: “La presente Carta Orgánica tendrá plena aplicación a partir de la renovación de autoridades municipales del año 2011, con excepción de lo dispuesto en los arts. 163, 164 y 165 del Capítulo del sistema electoral, los cuales entrarán en vigencia a partir de la fecha de publicación en el Boletín Oficial”.- - - - -----En estos términos deberá ser publicado en el Boletín 0ficial de la Provincia.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Regístrese, notifíquese y al tribunal ante el cual se interpuso la demanda de amparo remítase de copia íntegra de la sentencia aquí recaída.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----ASI VOTAMOS .- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - El señor Juez doctor Roberto H.MATURANA, dijo: - - - - - - - - --
-----Adhiero al voto de los señores jueces preopinantes y a la solución allí propuesta.MI VOTO.- - - - - - - - - - - - - - - - - -----Por ello,
EL SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA
R E S U E L V E:
Primero: Asumir excepcionalmente la competencia para entender en autos, y hacer lugar a acción de amparo (art. 43 de la Constitución Nacional y Provincial) declarando la inexistencia de la incorporación manifiestamente ilegal del art. 60 al art. 1° del Título XII “Normas Transitorias” de la Carta Orgánica de Cinco Saltos del día 9 de mayo de 2011, por las razones dadas y en los términos expuestos en los considerandos.- - - - - - - - --
Segundo: Regístrese, notifíquese, remitase copia íntegra de la sentencia aquí recaída al Tribunal de amparo y oportunamente, archívese.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Fdo.: VÍCTOR HUGO SODERO NIEVAS JUEZ; ALBERTO I. BALLADINI JUEZ; ROBERTO H.MATURANA JUEZ SUBROGANTE ANTE MI: EZEQUIEL LOZADA SECRETARIO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA.-
PROTOCOLIZACION: T° I Se. 75 F° 502/524 - Sec. N° 4 S.T.J.
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Poder Judicial de Río Negro