Proveído
Organismo: Secretaría Judicial Stj Nro. 4: Asuntos Originarios y Constitucional. (No Recursos) y Contenc.Adm
Ciudad: Viedma
N° Expediente: 24986/10
Fecha: 2011-06-01
Carátula: INTENDENTE MUNICIPALIDAD RIO COLORADO C/ TRIBUNAL DE CUENTAS MUNICIPAL S/ CONFLICTO DE PODERES
Descripción: Sentencia-Ced.
///MA, 01 de Junio 2011.-
-----Habiéndose reunido en Acuerdo los señores Jueces del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro, doctores Víctor Hugo SODERO NIEVAS, Luis LUTZ y Alberto I. BALLADINI, con la presencia del señor Secretario doctor Ezequiel LOZADA, para el tratamiento de los autos caratulados: "INTENDENTE MUNICIPALIDAD RÍO COLORADO C/ TRIBUNAL DE CUENTAS S/ CONFLICTO DE PODERES" (Expte. N° 24986/2010-STJ-), deliberaron sobre la temática del fallo a dictar, de lo que da fe el Actuario. Se transcriben a continuación los votos emitidos, conforme al orden del sorteo previamente practicado, respecto de la siguiente:- - - - - - - - - - - - - - - -V O T A C I O N- - - - - - - - - - - - - El señor Juez doctor Víctor Hugo SODERO NIEVAS dijo: - - - - - - -----Llegan los presentes autos a conocimiento del S.T.J. en razón de la demanda por conflicto de poderes interpuesta a fs. 14/17 vta, iniciada por el INTENDENTE MUNICIPAL de RÍO COLORADO contra el Tribunal de Cuentas por considerar que dicho organismo se extralimita en su competencia en el dictado de las Resoluciones 9; 10; 11 y 12 del año 2010, referido al personal que se encuentra dependiente del Tribunal de Cuentas.- - - - - --
-----La Resolución N°9 ha dispuesto la desafectación de la Función de Secretaria, de la Dra. Isabel Ragni; y la 10 dispuso prescindir de la función de Asesor Contable de dicho Tribunal, del Contador Alberto Irazoqui. Las restantes designan a los reemplazantes de éstos.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----El Tribunal de Cuentas, contesta el traslado y funda su derecho en los artículos 1; 4 y 236 de la Constitución Provincial y en la Carta Orgánica Municipal que le otorgan competencia para dictar los actos en cuestión. - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----También, opone excepción de falta de legitimación activa en virtud de lo dispuesto por el artículo 62 de la Carta Orgánica Municipal que dice: “Artículo 62 - Intervención del Superior Tribunal: Cualquier miembro del Concejo Deliberante o del Tribunal de Cuentas, podrá solicitar la intervención del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia, cuando considere que el Tribunal de Cuentas no cumple con sus funciones”. Ello por entender que el Intendente no está facultado para accionar ante el Superior Tribunal de Justicia, extremo que solo podrá ser cumplido por un miembro del Concejo Deliberante o del Tribunal de Cuentas.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----A fs. 91/109, obra dictamen de la Sra. Procuradora General, allí expresa, en cuanto a la excepción de falta de legitimación activa que no advierte ausencia de legitimación del Poder Ejecutivo Municipal para incoar la acción prevista en el artículo 800 del CPCC, respecto a otro órgano del Estado. Entiende que el alegado artículo 62 de la Carta Orgánica alude a otra posible intervención del Superior Tribunal de Justicia, no al conflicto de poderes.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Por el contrario, entiende que en autos nos encontramos ante un conflicto de poderes, tal como lo define la doctrina; y para el caso sub examine, en vista de las normas orgánicas y los documentos acompañados, en especial el artículo 25 de la COM que refiere a la división de poderes, concluye que de dicho cuerpo normativo no se advierte que el Intendente tenga facultades exclusivas para remover a los funcionarios y empleados de los otros poderes.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----También analiza el artículo 58 que otorga independencia al órgano de contralor y le da facultades para designar su personal, agregando que ello conlleva la contracara de remover. - - - - - -
-----Por ello entiende que el Tribunal de Cuentas tiene facultades para designar y remover a sus empleados y funcionarios.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Luego, en cuanto a la legitimidad de los actos administrativos en sí, entiende que no corresponderá expedirse en esta instancia sobre nulidades de la actuación administrativa.- -
-----Pues bien, pasando a resolver, y tal como lo propone en su dictamen la Sra. Procuradora General, considero que ha de rechazarse la excepción intentada. Ello, atento el único sustento legal que aduce el demandado es lo dispuesto en el artículo 62 de la COM; y a simple lectura se advierte que es un supuesto distinto al que tramita en autos: aquí nos encontramos ante un conflicto de poderes entre el Poder Ejecutivo Municipal y el Tribunal de Cuentas y para demandar al respecto el Intendente se encuentra legitimado para promover tal acción.- - - - - - - - - - -----Ya respecto al objeto de la demanda de autos resulta necesario diferenciar, por un lado, la acción instaurada de conflicto de poderes que aquí tramita y por otro lado advertir, tal como lo hace la Sra. Procuradora General, que las posibles nulidades por vicios en procedimiento administrativo en el dictado de los actos impugnados, no son objeto de la acción propuesta.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----En efecto, el artículo 800 del CPCC regula las causas sobre competencia y facultades entre poderes públicos de la provincia. Este cuerpo ha entendido que el conflicto de poderes está planteado como “un proceso constitucional que tiene por objeto la defensa de facultades propias a efectos de hacer respetar un ámbito de competencia. Esta clase de conflictos responden a la noción que supone que dos autoridades de distinto orden creen que un poder dado cae dentro de sus atribuciones con exclusión de la otra (conflicto positivo) o bien sostienen que no les corresponde ni a la una ni a la otra (conflicto negativo). La finalidad o causa consiste en preservar la regularidad constitucional, como así también, la organización constitucional mediante la defensa de la competencia asignada: es sólo en este momento cuando puede empezar a pensarse en el conflicto entre órganos como una garantía de la vigencia de la legalidad constitucional” (“Conflicto de poderes o avocación "per saltum"?” LA LEY 20-11-09); y que debe presentarse una situación de superposición, yuxtaposición, colisión o usurpación de funciones entre las diversas áreas de poder, obstaculizándose de tal forma el uso de las atribuciones que la ley confiere a cada una en miras a una tarea coordinada de la acción de gobierno.” (Se. in re “MUNICIPIO DE RIO” Se. 94/07 del 01-08-07; citado en AU. 27/10 “I., S. C. c/ S. H., R. C. s/ Ley 3040 s/ Incidente de Apelación s/ Competencia”).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----La cuestión de autos ha quedado planteada como un conflicto de poderes. Corresponderá entonces resolver si asiste razón al Poder Ejecutivo, accionante o por el contrario si el Tribunal de Cuentas tiene facultades para designar y remover a sus funcionarios y empleados.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Cada uno de los Poderes del Estado debe obrar como freno o contrapeso sobre los otros -asegurando de ese modo una relación de equilibrio interno- y todos coordinadamente, han de propender al ejercicio más eficaz de la acción general del gobierno (Cf. CJ. Salta, Junio 30-1995, ED., 164-700, STJRNCO: sent. 107/01 "FISCALIA MUNICIPAL DE VILLA REGINA S/ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD”, Ordenanza Nº 10/2000, 23-08-01).- - - - - -----En virtud del principio de la división de poderes y de la naturaleza de las funciones que a cada uno de ellos incumbe por la Constitución, la facultad de ordenar la dinámica interna de los departamentos de gobierno es propia de cada uno de ellos, y no debe admitirse la configuración de una invasión de la esfera de reserva, con sometimiento al principio de la división de poderes (cf.STJRNCO: Se.107/01"FISCALIA MUNICIPAL DE VILLA REGINA S/ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD”, Ordenanza Nº10/00, 23-08-01); STJRNCO:Se.110/01, "LARROULET NESTOR R. S/MANDAMUS", 29-08-01).- -----Si bien cada Poder debe ser el primero en revisar su propia órbita para no incurrir en inconstitucionalidades, ante una puntual casuística como la de autos, es el S.T.J. quien en definitiva resulta llamado por la Constitución y la ley a resolver frente a una trasgresión normativa cometida en una decisión política, si la potestad política se usó o no en la esfera determinada por la misma Constitución o la ley que la reglamenta, o si medió exorbitancia.- - - - - - - - - - - - - -----El "conflicto de poderes" se configura cuando existen dos ámbitos de competencia que reclaman para sí una determinada función estatal, por considerar que en razón de la materia, la misma se encuentra comprendida en forma expresa o implícita dentro del espectro de las atribuciones que a cada uno le otorga el ordenamiento jurídico positivo (STJRN SE. 622/02 "FISCAL DE ESTADO S/ CONFLICTO DE PODERES ART. 800 CPCC", del 17 10 02; CSJ Tucumán, in re: "Departamento Ejecutivo Municipalidad de La Cocha vs. Honorable Concejo Deliberante (La Cocha) s/Ilegalidad de la Ordenanza 002/87", sentencia 339, 24 07 87); en igual sentido Sent. N° 265 "Rocha E. y otros vs. Poder Ejecutivo Provincial s/Acción de Amparo" del 27/5/94; Sent. N° 402 "Municipalidad de Tafí del Valle vs. Honorable Concejo Deliberante s/Nulidad y Medida Cautelar" del 27/7/94; ver también del mismo tribunal, Sentencia N°: 264 del 27/05/1994, "Dep. Ejecutivo Municipalidad de A. s vs. Cons. Deliberante").- - - - - - - - - - - - - - - - -----La invasión que un poder del Estado pudiera hacer respecto de la zona de reserva de actuación de otro, importa siempre, por sí misma, una cuestión institucional de suma gravedad que, independientemente de que trasunte un conflicto de competencia jurisdiccional o un conflicto de poderes en sentido estricto, debe ser resuelta por la Corte sin que sea óbice para ello la inexistencia de vías procesales específicas, ya que es claro que problemas de tal naturaleza no pueden quedar sin solución (cf. CSJN, U.10 XXXII, in re: “Unión Obrera Metalúrgica de la República Argentina c/ Estado Nacional, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social s/ juicio sumarísimo”. 3/04/96 T. 319 , P. 371).
-----Las decisiones de cada uno de los Poderes constituidos por la Constitución son válidas en tanto se las expida en el ámbito de sus atribuciones constitucionales” (CSJN, 15 de Noviembre, 1965, Rep. ED.13-652); y en tanto el ejercicio de las facultades privativas de los Poderes de gobierno no deben ser interferidos o limitados por otro de igual jerarquía, sino que por el contrario, deben ser salvaguardados. STJRNCO: SE. 110/01 "LARROULET, NESTOR R. S/MANDAMUS", del 29-08-01).- - - - - - - - - - - - - - - - - - -----El "conflicto de poderes" es una situación de naturaleza institucional que presupone el ejercicio, por parte de un Poder, de las atribuciones que constitucionalmente y legalmente corresponden a otro, invadiendo la esfera de éste o impidiéndole su ejercicio (cf. STJRNCO: SE. 622/02, "FISCAL DE ESTADO S/ CONFLICTO DE PODERES ART. 800 CPCC", del 17-10-02; L.L.T. 1981 D. pág. 509).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Cuando uno de los órganos representativos de un Poder ejerce atribuciones constitucionales y/o legales que corresponden a otro Poder, o cuando uno de los Poderes impide al otro el ejercicio de sus facultades naturales, se configura una invasión a extraña jurisdicción (Cf. STJRNCO: SE. 107/01 "FISCALIA MUNICIPAL DE VILLA REGINA S/ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD, 23-08-01, ST. Neuquén, Septiembre 4-1985). - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Los conflictos de poderes que suelen gestarse como un conflicto interno dentro de una municipalidad, se configuran siempre que haya contienda entre uno y otro departamento del Gobierno Municipal, es decir si uno invade directa o indirectamente la esfera del otro o cuando uno de los órganos representativos del poder ejerce las atribuciones constitucionales y legales que corresponden al que se siente lesionado, presentándose así una invasión a extraña jurisdicción, o cuando uno de los poderes impide al otro el ejercicio de sus facultades. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Ahora bien, al ingresar a determinar cuáles son las facultades en cuestión ha de encuadrarse el análisis en el contexto propio del sistema republicano que impera en nuestro derecho constitucional y la división de poderes tal como antes se detalló. La Carta Orgánica Municipal, como no podría ser de otra manera, adopta la división de poderes para la organización del estado municipal. En el preámbulo expresa como propósito del constituyente el de “…Organizar, el Gobierno Municipal bajo el principio de la división de poderes y representación popular en el marco de un sistema federal” y luego, en el artículo 25 expresa: “División de Poderes: El Gobierno Municipal será ejercido por un Poder Legislativo, un Poder Ejecutivo y un Poder de Contralor a cargo de un Tribunal de Cuentas, de acuerdo a la Constitución, las Leyes de la Provincia y el marco jurisdiccional que otorga esta Carta Orgánica”.- - - - - - - - - - - - - - - - -----La división de poderes lleva insita la independencia de uno sobre los otros, y aún cabría sostener que corresponde mayor grado de independencia del poder contralor por sobre el poder controlado.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Por su lado el Capítulo IV de la Carta Orgánica regula la integración y funcionamiento del Tribunal de Cuentas. En el artículo 58 expresa que: “El Tribunal de Cuentas se constituirá por sí mismo, designará a su Presidente y dictará su propio reglamento interno, propondrá al Poder Ejecutivo su presupuesto de funcionamiento y designará su personal, actuando en forma independiente de los poderes Ejecutivo y Legislativo.”.- - - - -
-----Analizada la Carta Orgánica Municipal, no advierto óbice legal alguno que impida al Tribunal de Cuentas designar y desafectar o remover a su personal, conforme las prescripciones del Estatuto correspondiente (fs. 63 y 64). Téngase en consideración que las Resoluciones 09/2010 y 10/2010, sólo prescinden de funciones específicas. - - - - - - - - - - - - - --
-----Interpretar que solo el Intendente Municipal puede reasignar funciones y que al Tribunal de Cuentas le está vedada tal facultad importaría afectar gravemente la división de poderes. Y más aún, se condicionaría al órgano de contralor en su carácter independiente en los términos de la Constitución Provincial y la Carta Orgánica Municipal.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----El Tribunal de Cuentas, tal como lo prevé el citado artículo 25 ejerce el poder contralor. Por contralor ha de entenderse, siguiendo a Bielsa, como aquel órgano o funcionario que tiene atribuido por ley la función de examinar la conveniencia y legalidad de un acto o una serie de actos y la obligación de pronunciarse sobre ellos (Compendio de Derecho Público, Constitucional, Administrativo y Fiscal, Rafael Bielsa, 1952).- - -----Tal como contempla la Carta Orgánica al ejercicio de la facultad de control, y la ubicación institucional que asigna al organismo titular de tal función, hace que se le considere equidistante de los otros poderes en el ejercicio de su función.-
-----Haciendo una breve reseña histórica, corresponde señalar que la actual estructura orgánico-funcional de un Tribunal de Cuentas nace de la implantación efectuada por la Constitución de Buenos Aires de 1889, ante la imposibilidad de ejercer un control legislativo de la hacienda pública, por parte de la oficina de Contabilidad dependiente de la legislatura y que creara la constitución de 1873. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Así es que la Provincia de Buenos Aires, resulta ser la primera que estableció en el país el Tribunal de Cuentas, cuya inspiración nace de la legislación, con algunas variantes en su organización y funcionamiento y al que se le asignó cierta autonomía funcional e independencia en las resoluciones que adoptase, como si fuera un poder jurisdiccional, con naturaleza distinta de los otros poderes del Estado.- - - - - - - - - - - --
-----Sin llegar a hacer un análisis profundo, que no resulta necesario para la resolución del presente caso, puede decirse que no es lo mismo efectuar el control preventivo por parte de un organismo dependiente del Poder Ejecutivo, pese a su institucionalización como organismo constitucional, con el que efectuaría un Tribunal de Cuentas de origen independiente con jerarquía y atribuciones jurídicas y disciplinarias (Geroni Raúl A. "El control de los gastos públicos", pág. 131; cit. www.tribctas.gba.gov.ar/.../ texto_controlExterno.phtml).- - - -----Por ello, atento la trascendental función que la Constitución Provincial en el artículo 236 otorga a tal institución, al asignarle la función de controlar la correcta administración de los caudales públicos municipales, nos permite concluir que no cabe considerar que dicho organismo se encuentre condicionado en cuanto a la integración de su personal a la decisión del Poder Ejecutivo Municipal, que es a quien debe controlar.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----En cuanto a la alegada nulidad de las citadas resoluciones por haberse dictado las mismas sin seguir el procedimiento previsto para ello, no puede resolverse en una causa donde el objeto es la resolución de un conflicto de poderes.- - - - - - - -----Tal como expresé antes, en este proceso sólo corresponde definir, si el Tribunal de Cuentas invadió competencias propias del Poder Ejecutivo Municipal o si, por el contrario, actuó dentro del ámbito de su competencia. Tal como adelanté considero que dicho organismo cuenta con la independencia funcional suficiente para designar y remover, así como afectar y desafectar de funciones específicas, a su personal, conforme las normas antes detalladas. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Luego, si determinado ello se advierte algún vicio que afecte la validez del acto administrativo, dictado con competencia, pero sin cumplir con el procedimiento previsto para su dictado, determinar la nulidad o legitimidad de tal acto excede el ámbito de la presente acción.- - - - - - - - - - - - - -----En definitiva, propongo al acuerdo las siguientes postulaciones:- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----1º) El Tribunal de Cuentas de la Municipalidad de Río Colorado posee competencia suficiente, con fundamento en los artículos 25 y 58 de la COM, para dictar las resoluciones 9;10;11 y 12 del año 2010; 2º) No corresponde en el ámbito de un conflicto de poderes expedirse sobre la nulidad de los actos administrativos dictados por autoridad competente con posibles vicios en el procedimiento previsto para el emisión de los mismos. 3°) Con costas.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
----- MI VOTO.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
El señor Juez doctor Luis LUTZ dijo:- - - - - - - - - - - - - - -
-----Adhiero al voto del señor Juez preopinante.ASI VOTO.- - - --
El señor Juez doctor Alberto I. BALLADINI , dijo:- - - - - - - --
-----Atento la coincidencia de los señores jueces preopinantes, me abstengo de emitir opinión (art.39 L.O.). MI VOTO.- - - - - - -----Por ello,
EL SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA
R E S U E L V E:
Primero: Declarar que el Tribunal de Cuentas de la Municipalidad de Río Colorado posee competencia suficiente, con fundamento en los artículos 25 y 58 de la COM, para dictar las resoluciones 9;10;11 y 12 del año 2010, por los fundamentos dados en los considerandos. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
Segundo: No corresponde en el ámbito de un conflicto de poderes expedirse sobre la nulidad de los actos administrativos dictados por autoridad competente con posibles vicios en el procedimiento previsto para el emisión de los mismos.- - - - - - - - - - - - --
Tercero: Con costas (art. 68º CPCyC).- - - - - - - - - - - - - --
Cuarto: Regístrese, notifíquese y oportunamente remítase.- - - - Fdo.:VICTOR HUGO SODERO NIEVAS JUEZ LUIS LUTZ JUEZ ALBERTO I.BALLADINI JUEZ EN ABSTENCION ANTE MI: EZEQUIEL LOZADA SECRETARIO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA
PROTOCOLIZACION: TOMO I SENT. NRO. 45 FOLIO 242/251 SEC. NRO. 4
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Poder Judicial de Río Negro