Proveído
Organismo: Secretaría Judicial Stj Nro. 4: Asuntos Originarios y Constitucional. (No Recursos) y Contenc.Adm
Ciudad: Viedma
N° Expediente: 24794/10
Fecha: 2010-09-27
Carátula: DEFENSORA DEL PUEBLO DE LA PROVINCIA DE RIO NEGRO S/ AMPARO COLECTIVO Ley B Nº 2779 (Basural Municipal Gral.Conesa)
Descripción: Sentencia-Ced.
///MA, 27 de septiembre de 2010.-
-----Habiéndose reunido en Acuerdo los señores Jueces del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro, doctores Luis LUTZ, Alberto I. BALLADINI y Víctor H. SODERO NIEVAS, con la presencia del señor Secretario doctor Ezequiel LOZADA, para el tratamiento de los autos caratulados: "DEFENSORA DEL PUEBLO DE LA PROVINCIA DE RIO NEGRO S/ AMPARO COLECTIVO LEY 2779 (BASURAL MUNICIPAL GENERAL CONESA)” Expte. Nº 24794/10, deliberaron sobre la temática del fallo a dictar, de lo que da fe el Actuario. Se transcriben a continuación los votos emitidos, conforme al orden del sorteo previamente practicado:- - - - - - - - - - - - - - - - - - - -V O T A C I O N- - - - - - - - - - - - -
El señor Juez doctor Luis LUTZ dijo: - - - - - - - - - - - - - --
----- 1.- ANTECEDENTES.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
----- A fs. 2/10 la Sra. Defensora del Pueblo de la Provincia de Río Negro, Dra. ANA IDA PICCININI, interpone “amparo colectivo ambiental”, en los términos de los artículos 43 y 44 de la C.P.; 43 de la C.N., Leyes nacionales Nº 25675, Nº 25688, Nº 25916, Nº 24375 y las Leyes provinciales B Nº 2779, “Ley 2342 y sus modificatorias”, dirigido contra el Poder Ejecutivo de la Provincia; el CONSEJO DE ECOLOGIA Y MEDIO AMBIENTE (también de la Provincia) (CODEMA) y/o contra la MUNICIPALIDAD DE GENERAL CONESA. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
----- Por medio de tal presentación pretende que se ordene: A) la relocalización del actual basural de dicha localidad; B) la toma de medidas y recaudos necesarios para el manejo adecuado de los desechos domiciliarios; C) se encomiende la adopción de medidas que permitan sanear el actual basural; y D) cesar en la transgresión de derechos y garantías fundamentales que sufren los vecinos y/o residentes de GENERAL CONESA dada la cercanía del basural en función de los principios preventivo y precautorio.- - -----2.- DICTAMEN DE LA SRA. PROCURADORA GENERAL.- - - - - - - --
----- A fs. 12/16 obra dictamen de la Sra. Procuradora General de la Provincia Dra. LILIANA LAURA PICCININI quien dictamina considerando que conforme los artículos 44º y 167º de la Constitución Provincial, artículo 9º inc. b) de la ley K Nº 2756 y art. 43º de la Constitución Nacional, la Defensora del Pueblo de la Provincia de Río Negro se encuentra legitimada para incoar acciones de esta naturaleza. - - - - - - - - - - - - - - - - - --
----- Reitera lo expresado en anteriores dictámenes sobre el alcance del artículo 167 de la Constitución Provincial y la modificación de Ley K Nº 2756, estableciendo expresamente la legitimación para la “defensa en juicio de los derechos difusos o derechos de incidencia colectiva, gozando para ello del beneficio de litigar sin gastos.”- - - - - - - - - - - - - - - - - - -----3.- CONSIDERACIONES PRELIMINARES.- - - - - - - - - - - - - -
----- En primer lugar ha de advertirse que la profusa cita de normas vinculadas con la cuestión ambiental por sí sola no son sustento suficiente para definir el objeto de una acción.- - - - ----- Tratando de encuadrar el objeto de la presente pretensión e interpretando que la cita de la derogada Ley M Nº 2342, desde el año 1998, hoy en el Digesto “histórico”, refiere a la Ley M Nº 3266 que establece el “Procedimiento para la Evaluación del Impacto Ambiental”, puede considerarse que por el presente amparo se pretende trasladar (ubicar en otro lugar) el basurero municipal de GENERAL CONESA a fin de garantizar el derecho a un ambiente sano de los vecinos de esa localidad.- - - - - - - - - - ----- Es decir, la Sra. Defensora del Pueblo entiende que la actual localización y situación de dicho vertedero contaminan el ambiente afectando el derecho de los vecinos de GENERAL CONESA en cuyo interés dice accionar.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----4.- PRETENSION DE LEGITIMACION.- Para fundar su pretensa legitimación, cita el artículo 167 de la Constitución Provincial y el artículo 9 inciso d) de la Ley K Nº 2756, entre otros. Esta normativa claramente define que le corresponde al Defensor del Pueblo la defensa de los derechos individuales o colectivos frente a los actos, hechos u omisiones de la administración pública provincial.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
----- Nadie puede cuestionar la calidad de “derecho colectivo” del derecho a gozar de un ambiente sano, lo que resulta cuestionable es la competencia/legitimación de la Defensora del Pueblo de la Provincia, en el acotado espacio del artículo 167 de la citada Constitución, para inmiscuirse en cuestiones de estricto carácter municipal.- - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----5.- COMPETENCIA AMBIENTAL.- La Ley M Nº 3266, establece en el artículo 5º que todos los proyectos de obras o actividades capaces de modificar, directa o indirectamente el ambiente del territorio provincial, deberán obtener una Resolución Ambiental (R.A.), expedida por la Autoridad Ambiental Provincial “ ... o por las municipalidades de la provincia, quienes serán la autoridad de aplicación de la presente Ley…”.- - - - - - - - - --
----- El Artículo 41 de la misma ley, es claro al definir la competencia municipal en materia ambiental, al decir: “Los municipios podrán convenir dentro de los noventa (90) días de reglamentada la presente, con la Autoridad de Aplicación Provincial, la delegación de las funciones que por la presente les correspondan. En caso de no realizar la delegación dentro del plazo prescripto, se entenderá que cumplirán las funciones que surgen de la presente por sí.”- - - - - - - - - - - - - - - - - -
----- Claro está que los asuntos ambientales no siempre respetan un estricto límite de las jurisdicciones resultando que en determinadas cuestiones la competencia puede ser concurrente o provincial o nacional aunque se encuentre en jurisdicción municipal. No es el caso de autos o al menos no se ha invocado y acreditado tal extremo.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----6.- GESTION A CARGO DE LOS MUNICIPIOS.- La gestión de residuos domiciliarios es una facultad típica y propia de los Municipios. El CODEMA no es la autoridad de aplicación para el tratamiento de todos los residuos domiciliarios de las distintas jurisdicciones municipales.- - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----7.- LEGISLACION NACIONAL (LEY N° 25916 Y OTRAS).- - - - - --
-----Por su lado, la Ley nacional de residuos domiciliarios Nº 25.916, comienza diciendo que se establecen los presupuestos mínimos de protección ambiental para la gestión integral de los residuos domiciliarios, sean éstos de origen residencial, urbano, comercial, asistencial, sanitario, industrial o institucional, con excepción de aquellos que se encuentren regulados por normas específicas. En el caso están excluidos, en forma general, los residuos regulados por las Leyes nacionales N° 24.051; 25.018; 25.612; 25.670 y teniendo como base la Constitución Nacional y en especial la Ley N° 25.675 –Ley General del Ambiente–. “Y por ende están incluidos los denominados residuos sólidos urbanos o municipales.” (Conf. La ley de presupuestos mínimos de gestión de residuos domiciliarios (Ley 25.916); Rodríguez, Carlos, LL, Sup. Amb. 03/11/2006).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----8.- JURISDICION EN MATERIA DE RESIDUOS DOMICILIARIOS: “AB INITIO”, COMPETENCIA MUNICIPAL.- - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Respecto a la jurisdicción en materia de residuos domiciliarios, según la línea jurisprudencial de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires (conforme causas I. 1982, resolución del 31/10/2001; I. 1983, resolución del 20/03/2002, LLBA, 2002-1249), se sabe que "corresponde al Estado federal la facultad de dictar normas en materia ambiental, en cuanto a los presupuestos o contenidos mínimos y a las provincias y municipios las que sean necesarias para complementarlas". En esta cuestión específica la normativa que resulta aplicable al caso de disposición final de residuos domiciliarios o residuos sólidos urbanos es la siguiente normativa jurídica ambiental: a) Ley nacional N° 25.916 (Adla, LXIV-E, 5385) sobre residuos domiciliarios, de presupuestos mínimos de protección ambiental; y la Ley nacional N° 25.675 o Ley General del Ambiente (Adla, LXIII-A), Ley M Nº 3266; bajo el amparo de la Constitución Nacional (Artículos 41 y 43); de la Constitución de la Provincia (Artículos 43; 84 y 85 y 225, 229 y cc) y Ley B Nº 2779.- - - - - -----De la interpretación armónica de esta normativa resulta claro la competencia municipal en cuanto a lo vinculado con la gestión y disposición final de residuos urbanos.- - - - - - - - - -----9.- EL PLEXO CONSTITUCIONAL.- En efecto, el artículo 225 de la Constitución Provincial guarda estrecha relación con las facultades consagradas en los 17 incisos del art. 229, otorgándole a los Municipios una autonomía muy poderosa, no siendo mera declaración formalista, sino absolutamente concreta.- ----- Enrique José MARCHIARO (“Derecho Municipal”, Ed. Ediar, p. 45 y ss.) señala que el art. 225, 2* parte de la Constitución de Río Negro adopta un concepto clave, en tanto establece que la Provincia no puede vulnerar la autonomía municipal consagrada en la Constitución y en caso de superposición o normativa contradictoria inferior a la Constitución, prevalece la legislación del municipio en materia específicamente comunal. Agrega el autor que la autonomía municipal, a partir de la reforma de 1994, ha quedado reconocida definitivamente en el orden jurídico nacional, teniendo como su punto de partida el nuevo art. 123 de la Constitución Nacional. De la lectura del diario de sesiones de la Convención Constituyente se desprende un elevado consenso entre los Sres. Convencionales sobre la necesidad de consagrar y dar sustento a dicha autonomía, con fundamentación a partir de enfoques de la descentralización del poder, la democratización, del vecinalismo, el principio de subsidiariedad, la autonomía jurídica, el proceso constitucional de las Provincias y lo tributario.- - - - - - - - - - - - - - - -
-----10.- CARENCIA DE LEGITIMACION PARA EL CASO.- - - - - - - - -
-----Expuesto lo anterior tengo para mi que la Sra. Defensora del Pueblo de la Provincia no se encuentra legitimada para accionar por los vecinos de GENERAL CONESA contra dicho Municipio, a quien “prima facie” le cabe tal responsabilidad-deber.- La "legitimatio ad causam" es la condición jurídica en la que se encuentra una persona respecto del derecho que invoca en juicio, ya sea en razón de su titularidad o de otra circunstancia que justifique su pretensión.- Esto es, si actúan en juicio quienes han debido hacerlo por ser las personas idóneas o a quienes se les ha otorgado la atribución de discutir sobre el objeto de la litis (cf. “RODRIGUEZ” Se. 87/93; “PEREZ PEÑA” Se. 108/93 y “LOPEZ” Se.84/94). - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Este Tribunal ha dicho que la legitimación, como presupuesto de la acción, requiere de modo insoslayable su invocación y acreditación. La omisión de estos requisitos configura un obstáculo insalvable para la procedencia de la misma (cf. STJRN “DIEZ” Se. 112/94; "COMUNIDAD MAPUCHE “LOF LEUFUCHE” S/ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD LEYES PCIALES Nº 279, 1138, 4096, ORDENANZAS MUNICIPALES Nº 92/75 Nº 2583/97, DISPOSICION ADMINISTRATIVA Nº 269 Y DECRETOS Nº 2094/75 Y 813/94", Se. 35/07.- No se acreditan de modo objetivo ni fundamentos ni extremos aun en orden a la complementaria Ley provincial K N°3635, ahora consolidada en la Ley K 2756, que habiliten exorbitar los limites del artículo 167 de la Constitución Provincial.- - - - - - - - - - - - - - - - --
----- La Sra. Defensora del Pueblo de la Provincia no acompaña sustento alguno que le otorgue legitimación frente a una omisión o acción de la autoridad pública municipal. Entiendo que reconocer legitimación a la Sra. Defensora del Pueblo de la Provincia para inmiscuirse en el actuar de los Municipios violentaría la autonomía municipal y podría generar un conflicto de poderes al intentar condicionar al Municipio cómo y de qué manera gestionar los residuos de sus vecinos.- - - - - - - - - --
-----11.- LA JURISPRUDENCIA DE LA EXCMA. C.S.J.N.- - - - - - - --
-----La Excma. C.S.J.N. ha señalado que aun cuando el art. 86 de la Constitución Nacional establece que el Defensor del Pueblo "tiene legitimación procesal", ello no significa que los jueces no deban examinar, en cada caso (cual expresa la doctrina legal del S.T.J.), si corresponde asignar a aquél el carácter de titular de la relación jurídica sustancial en que se sustenta la pretensión, como es exigible en todo proceso judicial (cf. M. 1749. XXXIX., Mondino, Eduardo René (Defensor del Pueblo de la Nación) s/solicita urgente suspensión de plazos).--
-----Decidir si un asunto ha sido, en alguna medida, conferido a otro poder del Estado, o si la acción de ese poder excede las facultades que le han sido otorgadas, es en sí mismo un delicado ejercicio de interpretación constitucional y una responsabilidad de la Corte como último intérprete de la Constitución (cf. D 218 XXXIII, Defensor del Pueblo de la Nación c/Estado Nacional -Poder Ejecutivo Nacional- s/Amparo ley 16.986, 7-05-98).- - - --
----- Tengo presente además, que con fecha 19 de mayo de 2010, la misma Excma. Corte Suprema de Justicia de Nación rechazó la queja interpuesta por la Sra. Defensora del Pueblo de la Provincia de Río Negro por considerar inadmisible el recurso extraordinario. Por dicho recurso la Sra. Defensora del Pueblo pretendía que la Excma. Corte revoque la sentencia de éste S.T.J. que rechazó la procedencia de un “amparo colectivo” y declaró la falta de legitimación para entablar tal acción (Conf. D. 492. XLIV. RECURSO DE HECHO, “Defensora del Pueblo de la Provincia de Río Negro s/ amparo colectivo ley 2779” fallo del 19/05/2010).- - - - -----12.- OTROS ASPECTOS RELEVANTES: CONSECUENCIAS INSTITUCIONALES Y POLITICAS.- - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Asimismo, debo señalar que no sólo corresponde el análisis normativo para determinar la legitimación en cuestión, sino que además, cabe contemplar adecuadamente las consecuencias institucionales y políticas que se derivarían de una interpretación amplia de este instituto procesal, dado que podría provocarse la apertura indiscriminada de un canal de demandas políticas y sociales de difícil respuesta gubernamental, y como tal, se active un generador de desestabilización democrática (cf. Máximo Borzi de Lucía, en “El defensor del pueblo ante los estrados de la Corte Suprema de Justicia de la Nación”, ELDIAL.COM, 1-10-2007).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----A mayor abundamiento y respecto del dictamen de fs. 12/16, advierto que no obstante estar vigente la Ley provincial N° K 4518 al tiempo de iniciarse la acción, de texto autónomo vigente según la Ley N° 4540, ninguna mención se hace ni se reivindica una competencia que en el ámbito judicial “prima facie” correspondería al Ministerio Público de los arts. 215 a 219 de la Constitución Provincial y la Ley K 4199.- - - - - - - - - - - - -
-----13.- CONCLUSIONES.- Mis conclusiones son concretas: A) La cuestión que se plantea “ab initio” es competencia municipal.- B) Corresponde respetar la autonomía municipal en función del plexo constitucional en vigencia, sin generar un conflicto de poderes.- C) No hay acreditaciones para exorbitar fuera del artículo 167 de la Constitución Provincial a través de la complementaria Ley K N°3635, consolidada en la Ley K 2756, con acciones que tienen previos y distintos ámbitos naturales u orgánicos de abordaje a cargo de Autoridades Locales y normativa que regla a su vez la competencia específica de Autoridades Provinciales y Nacionales, sean de la Administración o del servicio de justicia.- D) La Sra. Defensora del Pueblo de la Provincia en autos carece de “legitimatio ad causam”.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----14.- POSTULACION.- En consecuencia, postulo al Acuerdo: - --
1°) Declarar que la Sra. Defensora del Pueblo de la Provincia carece de legitimación activa para obrar en autos.- - - - - - - - 2°) Rechazar “in limine” la pretensión de fs. 2/10.- - - - - - --
3°) Sin perjuicio de corresponder a una cuestión de Derecho Público Provincial, a todo evento tener presente la reserva del apartado 9) del Punto XXVI de fs. 10.- - - - - - - - - - - - - --
4°) Con costas a la accionante.- - - - - - - - - - - - - - - - --
----- MI VOTO.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - El señor Juez Dr. Alberto I. BALLADINI, dijo: - - - - - - - -
-----Ante los fundamentos y propuesta de decisorio efectuado por el magistrado que me precede en el voto, adhiero y agrego las siguientes consideraciones: - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Tal como ha sido señalado, el artículo 225 de la Constitución Provincial guarda estrecha relación con las facultades consagradas en los 17 incisos del art. 229, otorgándole a los Municipios una autonomía muy poderosa, no siendo mera declaración formalista, sino absolutamente concreta.- -----En efecto, el art. 225 dispone: “Esta Constitución reconoce la existencia del Municipio como una comunidad natural, célula originaria y fundamental de la organización política e institucional de la sociedad fundada en la convivencia. Asegura el régimen municipal basado en su autonomía política, administrativa y económica. Aquellos que dictan su propia Carta Orgánica municipal gozan además de autonomía institucional. La Provincia no puede vulnerar la autonomía municipal consagrada en esta Constitución y, en caso de superposición o normativa contradictoria inferior a la Constitución, prevalece la legislación del Municipio en materia específicamente comunal (…)”.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----A su vez, el art. 229 de la Constitución Provincial expresa que entre las atribuciones que le corresponde, se encuentra el de participar activamente en los organismos de interés municipal dentro de su jurisdicción y en los de competencia regional y provincial (inc. 9); elabora planes reguladores o de remodelación integral que satisfagan las necesidades presentes y las previsiones de su crecimiento (11); municipaliza los servicios públicos locales que estime conveniente (13); interviene en el adecuado abastecimiento de la población (14) y ejerce el poder de policía e impone sanciones en materias de su competencia (15). --
-----Ahora bien, en el caso de autos no se ha acreditado que el Consejo de Ecología y Medio Ambiente y el Departamento Provincial de Agua sean legitimados pasivos de tal forma de poder habilitar la intervención de la Defensora del Pueblo Provincial. Ambos organismos oportunamente han intervenido y se han pronunciado en el ámbito de sus competencias (fs.168/170 y 178/179) no advirtiéndose que los mismos hayan incurrido en una omisión o ilegalidad manifiesta que haga procedente la excepcional vía escogida por supuesta vulneración de un derecho colectivo. Además, téngase presente que la Sra. Defensora del Pueblo no cuestiona en autos un “acto, hecho u omisión que corresponda a la Administración Pública Provincial” (conforme el art. 167 de la Constitución Provincial que delimita sus atribuciones). Por el contrario, todo lo vinculado al tratamiento, localización o relocalización de los residuos domiciliarios municipales, son competencia exclusiva del estado municipal, conforme lo dispone la Constitución Provincial a partir del art. 225 de la Carta Fundamental.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Conforme lo expuesto, la demanda de autos dirigida contra el Poder Ejecutivo Provincial, merece ser calificada de improponible. Y, es más, corresponde en consecuencia, advertir que no sólo no se cuenta en autos con legitimación activa, sino que las autoridades provinciales aquí requeridas carecen de la legitimación pasiva necesaria para serlo.- - - - - - - - - - - -
-----Razones de política institucional propias de nuestro Estado de Derecho hacen que una vez más se enfatice la plena vigencia de la autonomía municipal en cuestiones como la presente. De la constancias de autos surge que el Municipio de General Conesa, en ejercicio de tal autonomía, ha requerido la oportuna intervención de los organismos especializados en la materia, quienes han informado, orientando respecto de la posible futura ubicación más conveniente para la relocalización del basurero municipal, agotando allí su intervención. En tal sentido se observa del expediente administrativo acompañado un proyecto de ordenanza dirigido a lograr la materialización de tal cometido, teniendo como base las consideraciones efectuadas por el CODEMA a fs. 196/199.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Se advierte entonces, que la cuestión se encuentra en la actualidad pendiente de resolución ante las autoridades naturales del Municipio, a quienes corresponde tomar la decisión política que se estime más conveniente, segura y sana para los ciudadanos de General Conesa.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----MI VOTO.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
El señor Juez doctor Victor Hugo SODERO NIEVAS, dijo:- - - - - --
-----Atento la coincidencia de los señores jueces preopinantes, me abstengo de emitir opinión (art.39 L.O.). MI VOTO.- - - - - - -----Por ello,
EL SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA
R E S U E L V E:
Primero: Declarar que la Sra. Ana Ida Piccinini, Defensora del Pueblo de la Provincia carece de legitimación activa para obrar en autos.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
Segundo: Rechazar “in limine” la pretensión de fs. 2/10.- - - - - Tercero: Sin perjuicio de corresponder a una cuestión de Derecho Público Provincial, a todo evento tener presente la reserva del apartado 9) del Punto XXVI de fs. 10.- - - - - - - - - - - - - --
Cuarto: Imponer costas a la accionante (art. 68 CPCyC).- - - - --
Quinto: Regístrese, notifíquese y oportunamente archívese.-(fdo)LUIS LUTZ - JUEZ- ALBERTO I.BALLADINI-JUEZ -VICTOR HUGO SODERO NIEVAS-JUEZ EN ABSTENCIÓN.ANTE MI: EZEQUIEL LOZADA- SECRETARIO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA
PROTOCOLIZACION: TOMO II SENT. NRO. 86 FOLIO 649/659 SEC. NRO. 4
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Poder Judicial de Río Negro