Proveído
Organismo: Secretaría Judicial Stj Nro. 4: Asuntos Originarios y Constitucional. (No Recursos) y Contenc.Adm
Ciudad: Viedma
N° Expediente: 24655/10
Fecha: 2010-06-17
Carátula: TRIBUNAL ELECTORAL PROVINCIAL S/ CONSULTA POPULAR S/ APELACIÓN
Descripción: Sentencia-Ced.
///MA, 17 de junio de 2010.-
-----Habiéndose reunido en Acuerdo los señores Jueces del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro, doctores Luis LUTZ, Alberto I.BALLADINI y Víctor H.SODERO NIEVAS con la presencia del señor Secretario doctor Ezequiel LOZADA, para el tratamiento de los autos caratulados: "TRIBUNAL ELECTORAL PROVINCIAL S/ CONSULTA POPULAR S/ APELACIÓN" (Expte.N* 24655/10-STJ-), elevado por el T.E.P. e "INCIDENTE EN AUTOS TRIBUNAL ELECTORAL PROVINCIAL S/CONSULTA POPULAR s/APELACION S/ INCIDENTE" (Expte.N°24655/10/1-STJ-), deliberaron sobre la temática del fallo a dictar, de lo que da fe el Actuario. Se transcriben a continuación los votos emitidos.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -V O T A C I O N- - - - - - - - - - - - - El señor Juez doctor LUIS LUTZ dijo:- - - - - - - - - - - - - - -
-----1.- INTRODUCCION.- Vienen a mi primer voto los autos al Acuerdo para considerar los recursos de apelación que se han interpuesto contra el fallo del TRIBUNAL ELECTORAL PROVINCIAL de fecha 8 de junio de 2010, que glosa a fs.84/87 y contra el que se alzaron los recurrentes FISCALIA DE ESTADO (fs. 91/99), PARTIDO JUSTICIALISTA (fs.100/106) y REDES (fs. 107/118), los que se han planteado y sustanciado en los términos del Decreto nro. 341/2010 del Poder Ejecutivo, reglamentario de la Ley O 3688, que a su vez reglamenta las atribuciones del Gobernador conforme el inc. 18) del art. 181 de la Constitución Provincial.- - - - - - - - - - -
-----2.- CONSIDERACIONES LIMINARES.- Previo a ingresar en el abordaje de las cuestiones que dan fundamento a los recursos, por la naturaleza institucional de la “consulta” del inc. 18) del art. 181 y del fuero del art. 213 de la Constitución Provincial, y el procedimiento electoral del art. 140 de la Ley O 2431, que integran un plexo normativo a observar en plenitud, formulo algunas consideraciones liminares para enmarcar con exclusivo rigor técnico-jurídico la problemática en litigio en este estadio.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----a) El Gobernador tiene la potestad de convocar “per se” a una “consulta”, conforme el art. 181 inc. 18 Constitución Provincial, en la que la voluntad popular se expresa bajo lo dispuesto en el art. 2 de la Constitución Provincial, en función de su ponderación de la oportunidad, mérito y conveniencia.- Con observancia del principio de razonabilidad.- - - - - - - - - - --
-----b) Por el inc. 8) del art. 181 de la Constitución Provincial tiene el derecho de iniciativa legislativa.- - - - - - - - - - -----c) El Poder Legislativo, en virtud de lo dispuesto en el art. 139, inc, 14) y 17) de la Constitución Provincial, dicta el Código Electoral, sus procedimientos y las demás leyes necesarias para efectivizar facultades, poderes, derechos y obligaciones que por la Constitución corresponden a la Provincia.- - - - - - - - - -----d) También tiene por el art. 111 de la Constitución Provincial las atribuciones exclusivas para “declarar” con el voto de los dos tercios de sus miembros, la necesidad de la reforma de la Constitución.- - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----e) Asimismo, el Poder Legislativo sancionó el 27-12-1990 la Ley O 2431, que en el art. 1° incluye el inc. 18) del art. 181 de la Constitución Provincial y el 27-9-2002 la ya citada Ley O 3688, una norma autónoma que complementa reglamentando las facultades del Poder Ejecutivo para llamar a consultas o referendum y que concibe dos alternativas, una para la competencia propia y otra para la competencia de la Legislatura (ver art. 2 inc. a y b).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----f) El constituyente de 1988 puso al fuero electoral en el ámbito de competencia del Poder Judicial por el art. 213 de la Constitución Provincial; y el legislador reglamentó la orgánica, sus funciones y el procedimiento especial a tenor del inc. 14) del art. 139 por las Leyes K 2430 y O 2431.- - - - - - - - - - --
-----g) El S.T.J. ha sostenido recurrentemente en sus fallos una crítica firme y permanente a la inconveniencia de la judicialización de la política, que terminaría por llevar a una politización de la justicia y al “gobierno de los jueces”, lo que nos está vedado por el principio de división de Poderes y el exclusivo y limitado rol de control de constitucionalidad y legalidad de los actos del Estado (cf.STJ,"ARRIAGA" Se. 81/01 del 07 06 01, STJRNCO in re “LAZZARETTI” Se. 145/02 del 14.05. 02).--
-----3.- LA CUESTION ELECTORAL.- En ese contexto, la Constitución asigna una significativa trascendencia a la cuestión electoral, estableciendo que es el Poder Legislativo quien:- - - - - - - - - -----a) Dicta el código electoral (inc. 14 del art 139 de la Constitución Provincial).-- - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----b) Establece por ley la estructura, competencia y atribuciones de la Justicia Electoral (art. 213 de la Constitución Provincial).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----c) Sanciona la ley K 2430, arts. 65 a 67 y cc, y ley O 2431, arts. 1°, 231, 232 y cc.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----d) A mayor abundamiento, el Art. 2 de la Ley O 2431 dice textualmente: “Derecho Electoral. El Derecho Electoral de la Provincia se establece sobre la base del sufragio universal, secreto y obligatorio, con arreglo a la Constitución y a esta Ley.-”.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----4.- EL FALLO EN CRISIS.- Los contenidos de los agravios de
los recurrentes están dirigidos a la ya referenciada sentencia del TRIBUNAL ELECTORAL PROVINCIAL, que en síntesis no oficializó las boletas de las dos opciones de la consulta (por “SI” y por “NO”); declaró nulo el Decreto nro. 342/2010 del Poder Ejecutivo, que la convoca; y no hizo lugar a la suspensión del procedimiento en curso.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----El Tribunal Electoral Provincial, dictó sentencia decidiendo: 1º) Hacer lugar parcialmente a los planteos formulados por los Partidos Políticos “Renovación y Desarrollo Social”, “Justicialista” y “Frente Grande” y los formulados por la Sra. Fiscal Electoral, y en consecuencia, declarar la nulidad del Decreto nº 342/2010 del Poder Ejecutivo Provincial por medio del cual se convocó a consulta popular al pueblo de la Provincia de Río Negro para el próximo 27 de junio del corriente año; 2º) No hacer lugar al pedido de suspensión del procedimiento electoral.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----El TRIBUNAL ELECTORAL PROVINCIAL consideró que el Dto. 342/2010 no contiene información oficial clara y sencilla sobre el proyecto de reforma de la Constitución que se pretende enviar al Poder Legislativo; y que los modelos de boletas presentados a fs. 9 y 10, admiten sólo dos posibilidades, y que la primera parte de estas preguntas (“SI/NO a la reforma de la Constitución Provincial”), involucra claramente atribuciones que son competencia exclusiva del parlamento provincial (cf. art.111 de la Constitución Provincial), de allí que la convocatoria haya incurrido en exceso de su propia competencia y violación del procedimiento establecido por el art.2 inc. b y 3º de la ley 3688 al proceder a reglamentar por vía del decreto 341/2010 para ser aplicado al presente caso, pues están implicadas las dos clases
de “consultas” a que se refiere el artículo 2º de la ley O Nº 3688, tal como lo ha señalado la Sra. Fiscal Electoral.- - - - --
-----En sus fundamentos, el TRIBUNAL ELECTORAL PROVINCIAL ha expresado que “la cuestión no es menor, especialmente cuando se preanuncian consecuencias jurídicas al resultado de la consulta que permitirán, eventualmente, invocar la “voluntad popular” como fuente legitimante de la iniciativa parlamentaria que se piensa motorizar y que está, nada menos, que destinada a modificar la piedra angular del ordenamiento jurídico del estado provincial. Se estima comprometida una cuestión de gravedad institucional en el tema que analizamos, y en la seguridad de que autorizando su incorrecta utilización, no sólo consentiremos para el futuro prácticas malsanas para el espíritu democrático que justifican estos institutos, sino que se contribuirá a minar la fe en el sistema, es que se impone a este tribunal, no sólo no oficializar la boletas presentadas sino descalificar, por nulo, el Dto. 342/2010 del P.E. por resultar contrario al art. 2º, inc. b) de la ley O Nº 3688 y violatorio de los artículos 2 y 111 de la Constitución Provincial y 31 de la Constitución Nacional.”- - - - -----5.- LOS AGRAVIOS DE LOS RECURRENTES.- - - - - - - - - - - --
a) FISCALIA DE ESTADO: La Fiscalía de Estado, a fs. 91/99 del expediente principal, interpone su recurso de apelación, y se agravia por la extemporaneidad de las impugnaciones tratadas por el TEP, quien en todo caso debió emplazar a subsanar los defectos. Además, se agravia por la confusión de los conceptos utilizados en la misma, arrogándose facultades legisferantes o reglamentarias con afectación de la división de poderes. Por otro lado, expresa que exigir un texto que acompañe las boletas vulnera facultades propias del Poder constituyente.- - - - - - -
-----Asimismo entiende que la consulta popular dictada conforme la ley O 3688, art. 2 inc. a) implica una facultad exclusiva del Poder Ejecutivo que difiere a lo dispuesto en el art. 111 de la Constitución Provincial.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
b) PARTIDO JUSTICIALISTA: A fs. 100/106, expresa agravio manifestando la omisión de tratamiento de los cuestionamientos presentados oportunamente en la audiencia, en especial en cuanto a la inconstitucionalidad de los Decretos, en tanto la norma que debe aplicarse es la ley O 3688, art.2 inc. b) y la ley O 2431. Por lo cual deviene inconstitucional la convocatoria efectuada por el Decreto.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Además, se agravia por la omisión en expedirse sobre la validez del Decreto 341/10.- - - - - - - - - - - - - - - - - - --
a) REDES: A fs. 107/118 se agravia de omisión en el pronunciamiento sobre el requisito de publicación del Dec. 341/10 atento no estar vigente al momento de la convocatoria. Además, alega la omisión de tratamiento de las impugnaciones realizadas al Dec. 341/10, en especial lo referido a la brevedad de los plazos, falta de previsión para la confección de un registro de electores y dificultad de conformación de mesas electorales fuera de la Provincia.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----6.- EL “HECHO NUEVO” DE LA PROCURACION GENERAL.- La Procuración General (S) allegó información sobre el estado parlamentario de dos proyectos de declaración de la necesidad de la reforma de la Constitución, que eventualmente adquirirán virtualidad cuando ésta se apruebe para ingresar en el objeto de la consulta que hasta aquí, queda circunscripto a la autolimitación del Gobernador para ejercer sus atribuciones del inc. 8) del art. 181 de la Constitución Provincial, con la
advertencia que si bien la suma de ambos comporta un número relevante para acceder a la mayoría calificada de tal declaración, difieren en el contenido de la reforma y el calendario electoral. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Formado el correspondiente incidente, y sustanciado el mismo, las partes se manifestaron al respecto: a fs. 27/30 el Partido Justicialista, quien considera innegable la incidencia de los proyectos legislativos en la cuestión de los autos principales atento a que los mismos tornan abstractos los decretos en cuanto a que la consulta es sobre la autorización para realizar algo que ya se encuentra hecho. - - - - - - - - - -
-----A fs.31/33 la Fiscalía de Estado manifiesta que los mencionados proyectos son inocuos respecto a la cuestión principal y no modifican el interés del Poder Ejecutivo en consultar a la ciudadanía en ejercicio de sus facultades propias (cf. art. 181 inc. 18 CP). Facultad que no tienen los legisladores, asumiendo el Poder Ejecutivo el riesgo del resultado electoral.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----A fs. 34/36 Redes manifiesta que se dé por concluida la etapa recursiva ratificándose la resolución Nº 15/10 del TEP y definitivamente se archive la intención de utilizar la consulta popular por parte del Poder Ejecutivo.- - - - - - - - - - - - - -
-----Expuesto lo anterior, considero que lo planteado en el incidente en nada empece al estado de la litis, hasta tanto exista ese pronunciamiento del art. 111 de la Constitución Provincial.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----7. DICTAMEN DE LA PROCURACION GENERAL EN EL PRINCIPAL (fs. 207/220).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----La Procuradora General, en su dictamen manifiesta que sólo se expedirá en lo referido al tratamiento del Dec. 341/10 por
considerar que los nuevos hechos (proyectos de ley relativos a la necesidad de reforma constitucional) oportunamente denunciados coinciden con el objeto del Dec. 342/10, que ha devenido abstracto.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Manifiesta que existió omisión del TEP de pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de los decretos planteada en la audiencia, función que debió ejercer el TEP en virtud del control difuso que le compete.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----La manda constitucional (art. 181 inc. 18 CP) ya está reglamentada por la ley O 3688, y no puede interpretarse que el legislador haya delegado en el Poder Ejecutivo la facultad de reglamentar nuevamente sobre lo ya legislado alterando su espíritu e invadiendo el texto del Código Electoral.- - - - - - - -----Respecto a la facultad del Poder Ejecutivo para dictar el Decreto Reglamentario 341/10, considera que ha existido exceso en el ejercicio de la misma, resultando irrazonable e inconstitucional. Ello significa que la competencia reglamentaria ha sido ampliamente excedida, habida cuenta que el Decreto modifica previsiones de la ley O 3688 y O 2431. Enfatiza la innecesariedad de reglamentar la ley O 3688 atento a que dicha norma, en cuanto a procedimiento, remite a la ley O 2431. Por todo ello, concluye que debe hacerse lugar a los recursos de apelación incoados por los partidos Justicialista y Redes, y declararse la inconstitucionalidad del Dec. 341/10.- - - - - - --
-----8. DICTAMEN DE LA PROCURACION GENERAL EN EL INCIDENTE (fs.44/50).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Considera innegable la incidencia de los proyectos legislativos denunciados como hechos nuevos, atento a que los mismos coinciden con el objeto de los decretos 341/10 y 342/10. - -----La presentación de estos proyectos configura un acto institucional posterior a la convocatoria a consulta popular impulsada por el Poder Ejecutivo. - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Considera que la regla en la representación popular se manifiesta a través de sus representantes, y que la consulta popular constituye una excepción que tiene por finalidad recabar la opinión del pueblo, y en este sentido el Dec. 342/10 pretende un objeto que ya ha sido ejercido por los representantes del mismo pueblo. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Por ello, los actos institucionales posteriores no son inocuos respecto al tema discutido en los autos principales dado que ya no es necesario consultar al pueblo al respecto, atento a que éste ya se ha pronunciado a través de sus representantes. - - -----Concluye que ha devenido abstracta la cuestión relativa a la validez o nulidad del Dec. 342/10 que dictó el Poder Ejecutivo; ello por la existencia de los actos institucionales prenotados y por lo expuesto por el partido Justicialista al momento de contestar el traslado conferido. - - - - - - - - - - - - - - - --
-----9.- LA NO OPERATIVIDAD DEL DECRETO NRO. 341/2010.- El primer aspecto a analizar es la no operatividad del Decreto nro. 341/2010, reglamentario de la Ley O 3688, en cuanto intenta sustituir o colisiona con la Ley O 2431, cuyos art. 1°), 2) y cc a los que remití “ut supra” e incluye de modo expreso la reglamentación del inc. 18) del art. 181 de la Constitución Provincial. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----El Poder Ejecutivo, si bien tiene “per se” la potestad de convocar a “consulta”, está sujeto al Derecho Electoral de la Provincia y al art. 2 de la Ley O 3688, que tiene un procedimiento específico que instituyó el legislador de acuerdo a sus atribuciones constitucionales legisferantes.- - - - - - - - - -----Por tanto, a criterio del suscripto, no corresponde que proceda conforme el Decreto Nro. 341/2010, en cuanto éste contradice a la Ley O 2431, sino con ajuste a ésta.- - - - - - --
-----10.- EL TRAMITE DE LOS RECURSOS.- El S.T.J. debe dar trámite a los recursos en función de la Ley O 2431, aunque diferenciando con lo puntual del art. 156 de dicha ley, ya que el decisorio atacado no está referido exclusivamente al trámite de oficialización de boletas, sino al tenor, contenido y alcances del Decreto nro. 342/2010 (declarado nulo por el TRIBUNAL ELECTORAL PROVINCIAL) y también del Decreto nro. 341/2010, que si bien se cita en los “considerandos”, no se lo incluye en la parte resolutiva.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Así, resultan de aplicación en ambas instancias los arts. 121, 122 y cc de la Ley O 2431.- - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Por ello, se debe enderezar el trámite en tal sentido.- - --
-----11.- ADECUACION DE LA CONVOCATORIA AL CODIGO ELECTORAL Y DE LOS PARTIDOS POLITICOS.- En consecuencia, para viabilizar la convocatoria a “consulta” del Decreto nro. 342/2010, hay que proceder a adecuarla a la Ley O 2431, incluyendo las instancias de oficialización de boletas, para la cual inclusive la propia recurrente (FISCALIA DE ESTADO), a fs. 96vta./97 vta., presumiblemente advertida de la situación formula una propuesta de modificación, que para sanear deberían extenderse a otros aspectos de la convocatoria.- - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----12.- EL CONTEXTO DE LA CUESTION.- No escapa a este Magistrado, el altísimo tenor de politización que tiene, no solamente por la natural participación de los Partidos Políticos conforme la Ley O 2431, sino por otros componentes que según resultan de público y notorio han venido presentándose en los últimos meses y sobre los que por prudencia y respeto a los otros Poderes y a los propios Partidos no corresponde expedirse.- - - -
-----Lo que si es apropiado es reconocer la potestad del Gobernador de convocar en los términos del art. 2) de la Ley O 3688, en una materia sobre la que anticipase en la apertura del Año Legislativo el 1-3-2010 y respecto de la cual es la Legislatura quien tiene la facultad exclusiva de declarar la necesidad de la reforma de la Constitución, sin estar sujeta a ningún condicionamiento cuando el Poder Ejecutivo ejerciese en éste o en otro caso el derecho de iniciativa legislativa.- - - --
-----La modalidad de reglamentar por los Decretos nro. 341/2010 y nro. 342/2010 por el Poder Ejecutivo, no ha sido coadyuvante al normal desarrollo de la convocatoria a la “consulta” e inclusive ha llevado a distorsiones y confusiones que han ido en detrimento de las potestades y responsabilidades de cada uno de los Poderes del Estado y de los Partidos Políticos, que son los operadores en el Derecho Electoral de la Provincia. El Gobernador, al dictar los Decretos Nº 341/10 y 342/10 se ha extralimitado en la competencia delimitada por el art. 181 inc. 18 de la Constitución Provincial, Ley O 2431 y ley O 3688.- - - - - - - - - - - - - - -
-----Así, aparecen forzadas interpretaciones constitucionales y legales, que deben ser controladas, revisadas y corregidas por los jueces en orden a sus atribuciones. El Poder Ejecutivo puede convocar a “consulta”, pero con ajuste a las Leyes O 2431 y O 3688, inclusive con el objeto de requerir de la voluntad popular una expresión sobre el ejercicio de un derecho de iniciativa que le otorga la Constitución para una “declaración” de la Legislatura por el art. 111, que reconoce el precedente de la Ley 2087, sancionada el 10-7-1986 y promulgada por el Decreto nro. 1161/1986.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Debe ser tenido presente que en "CARO" (STJ Se. Nº 47/2007), se ha fijado doctrina legal en cuanto a los alcances de la competencia extraordinaria de nuestro Superior Tribunal de Justicia para entender en cuestiones del derecho electoral de la Provincia de Río Negro, a quien el constituyente le asignó un fuero especial del Art. 213 de la C.P. y se encuentra reglada en el art. 42 de la Ley K Nº 2430, por lo que entiende en grado de “apelación” en las cuestiones que se motiven por el reconocimiento, funcionamiento y pérdida de la personería de los partidos políticos, como así también en las vinculadas al régimen electoral, de conformidad a lo específicamente establecido en la Ley Electoral y de Partidos Políticos, debiéndose insistir que acceder ante el Superior Tribunal de Justicia mediante la vía recursiva debe ser una chance de carácter estrictamente excepcional, extraordinaria, y sólo reservada para especialísimos supuestos de error jurídico certeramente apuntados y demostrados o de arbitrariedad expresa y manifiesta (cf.STJRNCO: Se.Nº 105/07 en "PARTIDO DE LA VICTORIA POPULAR s/RECURSO DE REVISION" del 21-08-07; "CARO", Se.Nº 47/07 del 17-04-07, y voto del Dr. Lutz en Se.Nº 16/04 "APODERADO PARTIDO JUSTICIALISTA SAO S/APELACION S/RECURSO EXTRAORDINARIO", del 31-03-04).- - - - - - - - - - - --
-----Además, tengo presente que en sentencia del 16 de mayo de 2.007, en autos caratulados: “RODRIGO RODOLFO S/IMPUGNACION CONVOCATORIA ELECCION MUNICIPAL S.C. DE BARILOCHE S/ APELACIÓN" se dijo que; “…El plazo mínimo para la convocatoria electoral previsto en el art. 121 de la ley 2431 se encuentra íntimamente unido no solo a la actividad partidaria para la designación de candidatos, sino también a todo el procedimiento que debe llevarse a cabo para poder confeccionar el necesario padrón que permite la manifestación de voluntad del pueblo, tanto en comicios de índole provincial como municipal (…). Quien convoca, debió adoptar los recaudos no solamente para convocar bien, de manera completa, sino contar con los padrones en tiempo y forma para saber quiénes son electores y pueden ser elegidos, publicar el llamado con las formalidades de la normativa en vigencia y en definitiva, establecer un cronograma electoral que permita arribar con normalidad, sin irregularidades”.- - - - - - - - - --
-----13.- CONCLUSIONES.- Los recursos han de ser acogidos parcialmente, a fin de reordenar y reencausar en sede judicial un acto de gobierno, legítimo, de ejercicio de una potestad constitucional del Poder Ejecutivo.- - - - - - - - - - - - - - --
-----Se receptan en parte los agravios de los recurrentes PARTIDO JUSTICIALISTA y REDES en cuanto al plexo normativo aplicable, que no es otro que las disposiciones constitucionales y legales que se citan “ut supra”.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----También parcialmente los de la FISCALIA DE ESTADO, en cuanto a que el TRIBUNAL ELECTORAL PROVINCIAL exorbita sus facultades al fulminar el decreto de convocatoria, siendo que la audiencia se convocó en un ámbito mas limitado por el art. 156 de la Ley O 2431 (ver fs.77/78).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----En síntesis, en mi opinión corresponde: - - - - - - - - - --
-----a) Declarar no operativo en autos el Decreto nro. 341/2010 en cuanto infringe la Constitución Provincial al invadir competencias e independencia de los otros Poderes del Estado en una cuestión prevista en el inc. 18 del art. 181 de la Constitución Provincial en que son aplicables las Leyes O 2431 y O 3688.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----b) Revocar parcialmente el punto 1º) del pronunciamiento del 8-6-2010 del TRIBUNAL ELECTORAL PROVINCIAL. - - - - - - - - - - -
-----c) La consulta efectuada por el Decreto 342/10 deberá adecuarse a las disposiciones constitucionales y a las Leyes O 2431 y O 3688. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----d) A tal fin, remítanse los obrados al TRIBUNAL ELECTORAL PROVINCIAL para que proceda a reordenar y enderezar el proceso, en caso de que persista la voluntad del Poder Ejecutivo para llevar adelante el proceso de consulta, incluyendo el cronograma de fs. 32 con ajuste al plexo normativo en vigencia, o sea las Leyes O 2431 y O 3688, y los Decretos 341/2010 y 342/2010, solo en cuanto sean aplicables, en tanto se refiera a las atribuciones propias del Poder Ejecutivo y no infrinjan ni invadan las reservadas constitucionalmente a los otros Poderes del Estado.--
-----e) A la pretensión de “abstractas” de las restantes cuestiones, téngase presente y estése a la oportuna consideración y resolución por el TRIBUNAL ELECTORAL PROVINCIAL en ocasión de aprobarse los extremos del art. 111 de la Constitución Provincial.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----MI VOTO.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -- El señor Juez doctor Alberto I. BALLADINI dijo:- - - - - - - - --
-----Pasando a considerar los recursos de apelación interpuestos, tengo en consideración que a fs. 91/99 del expediente principal la Fiscalía de Estado, en esencia, alega exceso en el ejercicio de la competencia por parte del TEP, en cuanto se arroga facultades legisferantes o reglamentarias en tanto la sentencia agrega requisitos de validez que debió contener el decreto para la procedencia de la consulta, tal el caso de requerir un porcentaje de electores sobre el total del padrón a los fines de establecer la validez del resultado de la elección.- - - -----Considera que no resulta de aplicación analógica la ley 25432, atento a que la misma fija un porcentaje de electores en función a la obligatoriedad del voto, cuando en el caso de autos estamos en presencia de una concurrencia voluntaria.- - - - - - - -----Agrega que el Dec. 341/10, como la ley O 3866 no han sido declarados inválidos por el fallo del TEP.- - - - - - - - - - - -
-----Sostiene, por otro lado, que la consulta popular dictada conforme la ley O 3688, art. 2 inc. a) implica una facultad exclusiva del Poder Ejecutivo que difiere a lo dispuesto en el art. 111 de la Constitución Provincial. Por último, se agravia de la exigencia del requisito de inclusión del texto de reforma en el decreto.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----A fs. 100/106, el Partido Justicialista expresa agravios señalando la omisión del TEP en expedirse sobre la validez del Decreto 341/10; así como la omisión de tratamiento de los cuestionamientos presentados oportunamente en la audiencia, en especial en cuanto a la inconstitucionalidad de los Decretos, en tanto la norma que debe aplicarse es la ley O 3688, art.2 inc. b) y la ley O 2431. Por ello, alega que deviene inconstitucional la convocatoria efectuada por el Decreto.- - - - - - - - - - - - - -
-----A fs. 107/118 Redes funda su apelación indicando también la omisión de tratamiento de las impugnaciones realizadas al Dec. 341/10, tales como lo referido a la brevedad de los plazos, falta de previsión para la confección de un registro de electores y dificultad de conformación de mesas electorales fuera de la Provincia. También señala la omisión en el pronunciamiento sobre el requisito de publicación del Dec. 341/10 atento entienden no estaba vigente al momento de la convocatoria. - - - - - - - - - -
-----Lucen a fs. 182/186; a fs 189/195 y a fs. 187/188 las contestaciones a los traslados conferidos a la Fiscalía de Estado; al Partido Justicialista y a REDES respectivamente.- - --
-----Otra circunstancia particular que merece ser considerada es la presentación del Sr. Procurador General Subrogante, quien allegó al Tribunal información sobre el estado parlamentario de dos proyectos de declaración de la necesidad de la reforma de la Constitución, que eventualmente adquirirán virtualidad cuando ésta se apruebe. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Una vez formado el correspondiente incidente, y sustanciado el mismo, las partes contestaron el traslado conferido a fs. 27/30 -Partido Justicialista-, y a fs. 31/33 -Fiscalía de Estado-.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----A fs. 207/220 la Sra. Procuradora General emite dictamen sobre la cuestión de fondo; concluye que debe hacerse lugar a los recursos de apelación incoados por los partidos Justicialista y Redes, y declararse la inconstitucionalidad del Dec. 341/10.- - - -----Por otra parte, en su dictamen obrante a fs. 44/50 del incidente considera que ha devenido abstracta la cuestión relativa a la validez o nulidad del Dec. 342/10 que dictó el Poder Ejecutivo; ello por la existencia de los actos institucionales prenotados y por lo expuesto por el partido Justicialista al momento de contestar el traslado conferido. - -
-----Expuesto lo anterior, coincido con el voto preopinante -en contrario a lo propuesto por la Procuración General- en cuanto en esta instancia lo planteado en el incidente en nada empece al estado de la litis, hasta tanto exista el pronunciamiento legislativo previsto en el art. 111 de la Constitución Provincial.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----A fs. 84/87 de los autos principales el Tribunal Electoral Provincial ha resuelto en el punto 1º) de su decisorio “Hacer lugar parcialmente a los planteos formulados por los Partidos Políticos “Renovación y Desarrollo Social”, “Justicialista” y “Frente Grande” y los formulados por la Sra. Fiscal Electoral, y en consecuencia, declarar la nulidad del Decreto Nº 342/2010 del Poder Ejecutivo Provincial por medio del cual se convocó a consulta popular al pueblo de la Provincia de Río Negro para el próximo 27 de junio del corriente año”.- - - - - - - - - - - - --
-----Al respecto, debo señalar que coincido con la solución propuesta en voto que antecede, en cuanto el Tribunal Electoral Provincial se ha excedido en su competencia al nulificar el Decreto 342/2010.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Según surge del acta obrante a fs. 77/78, el la audiencia donde se recibieron las impugnaciones que dieran sustento a la mencionada nulidad el Partido Justicialista expresamente mencionó que la cuestión de la constitucionalidad sería planteada mediante la acción correspondiente, extremo que no sucedió. Reconociendo de este modo que ese no era el ámbito procesal correspondiente.--
-----Lo cierto es que el Poder Ejecutivo de la Provincia ha propuesto, conforme el art. 181 inc. 18 de la Constitución Provincial, tiene las facultades y deberes de convocar “a elecciones, consultas, referendum o revocatorias populares, sin que por ningún motivo pueda diferirlas”, y por ello puede convocar a consulta popular a los efectos de que la ciudadanía se pronuncie sobre si el Poder Ejecutivo presenta o no ante la Legislatura una iniciativa legislativa sobre la necesidad de reforma de la Constitución Provincial. - - - - - - - - - - - - - -----La Constitución Provincial se refiere a la “Consulta Popular” expresamente en sus artículos 2 y 181 inc. 18; y mediante la ley O Nº 3688, en tres artículos, la que contempla estos institutos del derecho político constitucional del Estado. Sin perjuicio de ello, tal como lo manifiesta el voto preopinante, la reglamentación de estos institutos deberá necesariamente ajustarse a lo dispuesto en los artículos 139 inc. 14 y 213 de la Constitución Provincial y a la Ley O 2431, tal como expresamente lo dispone el art. 3 de la ley O 3688.- - - -----La consulta popular es el género dentro de las formas que presenta la democracia semidirecta a fin de proporcionar la participación más intensa de la ciudadanía. Y dentro de este género –consulta popular- están determinadas las especies, que están dadas por el referéndum, cuando lo que se somete a consulta popular es el pronunciamiento sobre una norma, o plebiscito, referido a una cuestión que políticamente se considera de una importancia estatal.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----En autos el Poder Ejecutivo Provincial ha optado por esta segunda especie, es decir el plebiscito, decidiendo consultar en forma vinculante sobre el ejercicio de una facultad que le es propia -181 inc. 8-, sin que sea obligatoria para los ciudadanos. Es decir, el Poder Ejecutivo se ha limitado en la decisión a tomar a posteriori de la consulta popular –plebiscito-. - - - - - -----El Tribunal Electoral Provincial declaró nulo el Decreto Nº 342/2010, y al respecto, debo señalar que no existe norma alguna que imponga la necesidad de presentar el proyecto de reforma con su contenido, toda vez que la consulta se refiere a si debe o no utilizar la facultad de iniciativa –art. 181 inc. 8 CP- referente a la reforma constitucional. - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Una vez cumplido este paso y de acuerdo al resultado de la consulta, el Poder Ejecutivo tomará la decisión que considere políticamente conveniente en la formulación de dicho contenido.--
-----En tal sentido, tengo presente que el Artículo 1° de la ley O Nº 3688 establece que la misma tiene por objeto reglamentar las facultades del Poder Ejecutivo Provincial, establecidas en el artículo 181 inciso 18) de la Constitución de la Provincia de Río Negro, con especial referencia a las vinculadas con la convocatoria a consultas populares y referéndum. Al respecto dispone dos alternativas distintas: A) Cuando el objeto de la convocatoria guarde relación con competencias exclusivas del Poder Ejecutivo, éste establecerá la necesidad del llamado a consulta o referéndum, por Decreto con Acuerdo General de Ministros. B) La siguiente alternativa alude a la convocatoria cuando guarde relación con competencias exclusivas de otros poderes del Estado, el Poder Ejecutivo deberá remitir a la Legislatura de la Provincia de Río Negro un Proyecto de Ley con Acuerdo de Ministros estableciendo la necesidad del llamado a consulta o referéndum. En ningún caso se podrán utilizar las atribuciones conferidas por el artículo 181 inciso 6) de la Constitución Provincial.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Considero que de modo alguno debe interpretarse que la consulta popular –plebiscito- invade atribuciones que le son propias del Poder legislativo, a las que hace referencia el art. 111 y sgtes. de la Constitución Provincial, al establecer que “Esta Constitución puede reformarse en todo o en cualquiera de sus partes. La necesidad de la reforma se declara por la Legislatura, con el voto favorable de las dos terceras partes del total de sus miembros y se lleva a cabo por una Convención convocada al efecto.” - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Insisto, el Poder Ejecutivo pretende consultar si la ciudadanía está de acuerdo en que ejerza su derecho de iniciativa legislativa que el otorga el art. 181 inc. 8 de la Constitución Provincial, pero que en definitiva será facultad posterior de la legislatura decidir a través de la sanción de la ley que se dicte con el voto de las dos terceras partes del total de sus miembros determinar si resulta necesaria o no la reforma constitucional, a efectos de realizar una convención constituyente, para reformar la Constitución con los alcances que esa ley ha de determinar y demás circunstancias en relación a la fecha en que ha de llevarse a cabo la elección de los constituyentes, presupuestos, lugar de la primer reunión., etc..-
-----El Tribunal Electoral Provincial no puede establecer requisitos para dotar de validez a la consulta popular cuando estos no están contemplados en la legislación respectiva. Por ello, corresponde hacer lugar parcialmente al recurso de la Fiscalía de Estado, atento que el TEP se ha atribuido facultades legisferantes y/o reglamentarias, agregando nuevos requisitos de validez que solo podían ser incluidos por el legislador. Precisamente cuando el TEP, requiere la especificación de un porcentaje de electores, invade una facultad privativa del Poder Legislativo. Entiendo que en la Provincia no existe una norma similar a la ley Nacional Nº 25432 en cuanto establece la necesidad de concurrencia de un 35% del padrón electoral (cf. art.4) en razón de la obligatoriedad del voto, puesto que allí el legislador tuvo en cuenta la obligatoriedad del voto, y los efectos jurídicos que resultarían de una consulta vinculante. - - -----Sin perjuicio de ello, cabe resaltar que a nivel nacional, está reglada la consulta no vinculante para la cual no establece piso alguno.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Además, las supuestas falencias atribuidas a la publicación del Decreto, no obstaculizaron la convocatoria a audiencia por parte del Tribunal Electoral.- - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Lo que si puede exigirse es que cualquier norma que pretenda reglamentar la Ley O Nº 3688 (cuya constitucionalidad no ha sido puesta en crisis) deberá sujetarse al código electoral tal como lo establece el art. 3 de dicha norma. - - - - - - - - - - - - --
-----Al respecto, María Angélica Gelli, en “Constitución de la Nación Argentina, comentada y concordada” (cuarta edición, Tomo I, La Ley, p. 564 y ss.) sostiene con respecto a la consulta popular que el beneficio que aporta está dado en la mayor participación de la ciudadanía pues mediante ella el electorado decide directamente acerca de una cuestión de interés sustantivo para el Estado sobre el mantenimiento, modificación o derogación de una norma o acerca de la gestión de un gobernante o un gobierno. En todos los casos por sí o por no.- - - - - - - - - --
-----Por todo lo expuesto disiento con el punto a) del decisorio propuesto por el voto que antecede, en cuanto declara no operativo el Dec. 341/10. Con el punto b) coincido parcialmente, por cuanto propongo al acuerdo revocar "in totum" el punto 1º de la parte resolutiva de la sentencia del TEP de fecha 8 de junio de 2010. Coincido en las restantes propuestas del decisorio del Dr. Luis LUTZ.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----MI VOTO.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -- El señor Juez doctor Víctor Hugo SODERO NIEVAS dijo:- - - - - - -
-----Puesto emitir mi voto en tercer lugar, y considerando necesario resolver las disidencias planteadas, no cabe sino adherir a las cuestiones propuestas en los incisos a y b por el Dr. Luis LUTZ.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----La primera cuestión a tratar es la inconstitucionalidad del Decreto provincial Nº 341/10. O en términos también utilizados por este Superior Tribunal de Justicia, su no aplicabilidad u operatividad, ya que altera el sistema electoral previsto en la Constitución Provincial y las normas vigentes (Ley O 2431 y Ley O 3688). - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -- - - -
-----Y amplío: a fortiori, dando mayores razones, ya que la sanción de la reforma de la Constitución de la Provincia de Río Negro es el acto jurídico institucional más importante que cabe contemplar en orden al principio consagrado en el art. 2º de la Constitución Provincial, -soberanía del pueblo- ya que:- - - - -
-----1º) El poder emana del Pueblo, como principio, quien delibera y gobierna por medio de sus representantes y autoridades legalmente constituidas, con excepción de los casos de referendum, consulta e iniciativa y revocatoria populares.- - - -
-----Es decir, que la consulta se encuentra dentro de la excepción y no dentro de la regla. - - - - - - - - - - - - - - --
-----Este principio ha tenido un adecuado tratamiento en la Constitución fundacional de Río Negro, teniendo a la vista el diario de sesiones de fecha 2 y 3 de diciembre de 1957, con particular referencia a las exposiciones de los convencionales Rajneri y Hernández, a los que me remito, al tratar el proyecto del art. 3º del proyecto fundacional.- -- - - - - - - - - - - - 2º) La reforma de la Constitución tiene también desde sus orígenes, un tratamiento que coincide en gran medida con los antecedentes de derecho público provincial que dieron origen a las otras constituciones provinciales, y que en lo esencial conforme art. 185 a 190 consagró un sistema rígido de reforma en el art. 185 de la Constitución Provincial, en estos términos: La constitución puede reformarse en el todo o en cualquiera de sus partes. La necesidad de reforma debe ser declarada por la Legislatura, con el voto de las dos terceras partes del total de sus miembros, pero no se efectuará sino por una Convención convocada al efecto, norma que se complementa con la del art. 190 ya que la Convención debe limitarse y tratar los puntos previstos en la convocatoria, respecto de los cuales “hubiera declarado la Legislatura la necesidad de la reforma…”.- - - - - - - - - - - -
-----El debate de la convención constituyente del día 9 de diciembre de 1957 tomó en lo esencial la postura sentada por los convencionales Salgado, Hernández y Rajneri, de donde proviene en gran medida la fuente del actual artículo 111 de la Constitución Provincial, más reglamentarista, pero en el fondo, más completa ya que se reglamentan plazos (180 días mínimos), separa la elección de cualquier otra. En cuanto a si la reforma es total o parcial y en su caso hay que definir qué artículos o temas se consideran necesarios reformar, incorporando además el instituto de la enmienda (art. 119) para el cual va a requerir el funcionamiento complementario de un referéndum y un requisito de validez del mismo, ya que se requiere que el número de votos supere el 50% de los inscriptos en los padrones electorales que correspondan en la Provincia a dicha elección.- - - - - - - - - - -----Con los diarios de las sesiones de la convención constituyente de 1988 de los días 13 de mayo y 26 de mayo de 1988, y en particular la lectura de las exposiciones de los convencionales Rodrigo, Ponce de León, Srur y Caldelari, quedaron superadas las viejas discusiones sobre los mecanismos reformatorios y la litigiosidad sobreviviente a la organización nacional de la que da cuenta Carlos Sánchez Viamonte en su obra “El Poder Constituyente” (Ed. Bibliográfica argentina, Ed. 1957) y que han dado letra a las discusiones posteriores conforme a lo expuesto en la obra citada, en particular p. 301/313, 369/393 y 493 y ss.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----3º) Recién en el año 2002 se dicta la ley O 3688 que va a tratar específicamente de las facultades establecidas en el 181 inc. 18 de la Constitución de la Prov. con especial referencia a la convocatoria de consulta popular y referéndum, donde se distinguieron, en el art., 2º, dos ámbitos de competencias exclusivas, las del Poder Ejecutivo en el inc. a) y las de los otros poderes del Estado en el inc. b) .- Precisamente, dentro de lo que corresponde con exclusividad a los otros poderes del Estado, se encuentra el Poder Constituyente, tercera parte de la Constitución Provincial -organización del Estado-, donde se confiere en forma exclusiva a la Legislatura de la Provincia la potestad de declarar la necesidad de la reforma, con una mayoría especial (voto favorable de las 2/3 del total de sus miembros). A mi juicio, el mecanismo de convocatoria a consultas populares, cuando se trata de la reforma de la Constitución Provincial es exclusiva de la Legislatura de Río Negro y por eso no puede ser llamada a consulta o referéndum por Decreto con acuerdo general de Ministros . - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----En este caso, como lo indica el art.2 inc. b. de la ley O 3688 el Poder Ejecutivo debe remitir a la Legislatura un proyecto de ley con acuerdo de Ministros estableciendo la necesidad del llamado a consulta o referendum. - - - - - - - - - - - - - - - -
-----4) Es más, la misma ley agrega que en ningún caso se podrán utilizar las atribuciones conferidas por el artículo 181 inc. 6 de la C. Provincial, es decir, lo que se conoce como decretos de necesidad y urgencia. No conforme con ello, el legislador dio un paso más diciendo que aprobado el proyecto de ley (art.3) el Poder Ejecutivo queda autorizado para efectuar la convocatoria en los términos establecidos en la ley O 2431.- - - - - - - - - - --
-----Ante una reglamentación tan precisa como la contenida en la ley O 3688, no cabe ninguna duda que ninguna razón existe para apartarse de la misma y que el llamado efectuado por intermedio de la reglamentación del Dec. 341 como por el Dec. 342/10 son contrarios a la Constitución provincial y en la ley O 3688, porque ya todo está reglamentado y lo único que hay que hacer es cumplirlo, ya que es claro que el objeto de la ley O 3688 es la de reglamentar las facultades del Poder Ejecutivo Provincial del 181 inc. 18 de la C. P. de Río Negro.- - - - - - - - - - - - - -
-----Nadie puede renegar de los mecanismos de la democracia directa, pero debe entenderse que la extralimitación funcional en razón de la competencia, a mi juicio no proviene del Tribunal Electoral Provincial que la declara, sino del Poder Ejecutivo que las trata de llevar adelante. Y, como ha ocurrido históricamente, han sido los procesos constitucionales fundacionales o reformadores, y en su caso la injerencia del Poder Ejecutivo las que han dado lugar a las primeras cuestiones políticas justiciables, como lo señala Sánchez Viamonte en la obra ya citada, que refleja parte de la historia constitucional argentina, en particular el debate de la Constitución de 1825, 1853, 1860, y las posteriores correspondientes a las Provincias de Buenos Aires, Catamarca, Corrientes, Córdoba, Jujuy, La Rioja, Mendoza, Salta, San Juan, San Luis, Santa Fe, Santiago del Estero, Tucumán, que combinaron distintos matices acerca de la forma de organización del gobierno y de las facultades que se establecían en dichas constituciones acerca de cómo se reforman las mismas y sus inevitables conflictos. - - - - - - - - - - - -----Es decir, que dentro de las llamadas cuestiones jurídicas aparentemente no judiciables, las que fueron controversiales en los orígenes de nuestra patria, generaron una dura confrontación a veces ideológica, a veces política, acerca de los alcances, duraciones en el tiempo, contenidos, facultad de convocarlo, etc. que motivaron desde comienzos pronunciamientos de los altos tribunales de justicia del país, tal como ocurrió en la Prov. de Buenos Aires, en el fallo dictado por la Suprema Corte el 18 de noviembre de 1904 y que tan bien sintetiza Sánchez Viamonte en la obra citada, y de otros muchos precedentes que llegaron en la historia hasta la Constitución Nacional de 1949. Pero todo esto, como dijimos, es historia que vale la pena tener presente para tomar conciencia que es el Poder Judicial el que debe ejercer un control de juricidad, razonabilidad, y constitucionalidad, de todos los procesos, para evitar que los principios fundamentales sentados para la República (arts. 1 y 2 de la C. Provincial y
Preámbulo) sean ejercidos con sujeción a la ley y a la Constitución. Y que los mecanismos de democracia directa y semi directa sean utilizados respetando a esos principios, y fundamentablemente la división de poderes.- - - - - - - - - - -
-----En síntesis, no veo ningún exceso del TEP en un Poder Judicial que controla y que preserva las zonas de reservas que corresponden exclusivamente a cada uno de los poderes del Estado.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----No me olvido que la Constitución de Río Negro, vigente desde 1988, tuvo como marco los procesos constitucionales anteriores ocurridos en otras provincias y especialmente en Córdoba, donde se discutieron todas estas cuestiones y en las exposiciones de los bloques mayoritarios de la UCR y minoritarios del partido Justicialista y de la Democracia Cristiana, en la expresión de los Constituyentes efectuada por Berardo, Bertareli, Mosquera, Antonio María Hernádez, Cafferata Nores, Carbonetti y Maqueda, (Diario de Sesiones, Conv. Const. de Córdoba 1987, sesión del 10 de abril), quedaron sintetizadas todas las posiciones de los constitucionalistas conocidos a los que me remito por razones de brevedad y que obviamente han sido ponderados por los constituyentes rionegrinos (ver Ravignani Emilio, Asambleas Constituyentes Argentinas, Ed. 1939). - - - - - - - - - - - - -
-----No obstante lo expuesto, la cuestión que trato en primer término, tiene que ver al mismo tiempo con la que se refiere a los hechos nuevos, introducidos por la Procuración General, conforme la refoliatura ordenada en autos a fs. 280. Y así, estoy conteste en adherir a la postura del Dr. Lutz y disentir respetuosamente con el criterio de la Sra. Procuradora General en orden a que la cuestión aún no ha devenido abstracta. A mi juicio es una cuestión que no puede aún ser resuelta, dado que es un caso constitucionalmente aún no maduro o no agotado ya que la presentación de diferentes proyectos debidamentes ponderados por
los recurrentes, Partido Justicialista y Redes, y por la Procuración General, no logran subvertir la necesaria introducción metodológica de la reforma de la constitución (ver Vanossi, “Teoría Constitucional”, Ed. Depalma, ed. 2 actualizada, Poder Constituyente, tomo I, p. 503 y ss. y 669 in fine) ya que lo que exige la Constitución es la necesidad de que la Legislatura se exprese de modo categórico, sobre una temática o un articulado específico. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Ahora, todos los procesos relativos a las fuentes del derecho constitucional y del Poder Constituyente son siempre las mismas. Es decir, que el poder de reformar las constituciones está enmarcado como poder constituyente derivado. Tal como lo presenta Sagûés, en “Teoría de la Constitución”, Astrea, ed. 2001 pág. 295 y ss) ya sea como enmienda, reforma o revisión constitucional de la Carta fundamental (295 y ss. a los que nos remitimos) para sólo poner énfasis en la legitimidad de origen y en la de ejercicio. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Me detendré solo en lo primero: “Aquí se alude a la justificación del título habilitante de quien reforma la Constitución y se refiere a la legitimidad formal de quien enmienda la Constitución (esto es, al cumplimiento de las reglas constitucionales y sub constitucionales preexistentes en materia de convocatoria, y de la elección del sujeto constituyente reformador). La legitimidad de origen atañe también a la integración del sujeto constituyente. Por ejemplo, una Asamblea reformista nacida de un proceso formalmente democrático, pero viciado por fraudes electorales o proscripciones ilegítimas, carecen de justo acceso al poder constituyente, asumiendo el carácter de usurpador".- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Enfatizamos entonces en el cumplimiento de las reglas constitucionales y subconstitucionales preexistentes en materia de convocatoria. Es decir, no solo el 111 y ss. de la C.
provincial , sino además a la ley O 2431 y O 3688 .- - - - - - --
-----También Sagûés en el “Manual de Derecho Constitucional" Argentina más reciente edición (Astrea 2007) se ha ocupado del Poder Constituyente, (p. 65 y ss.) distinguiendo la etapa pre constituyente. Es decir, que opera como órgano de convocatoria de éste. Y eso es lo que dice específicamente la Constitución de Río Negro que devine claramente de las dos facultades de las que trata Sagûés. Primero el poder de declaración y segundo el poder de reglamentación, con lo cual la facultad de convocatoria, como ocurre con el art. 30 de la C. Nacional, comprende la de regular la convocatoria y de reglamentar, y eso es los que sucede si leemos los arts. 112 a 116 de la C. de la Provincia de Río Negro.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Queda claro conforme lo expresa Sagûes en “Elementos de Derecho Constitucional”, Tomo I. segunda ed. Actualizada, ed Astrea, que el órgano del poder constituyente derivado en la Prov. de Río Negro es el Poder Legislativo, pero que no podemos considerar como un acto jurídico del Poder Legislativo lo que todavía no ha acontecido. Es decir, la necesidad de declarar la reforma de la Constitución, conforme el art. 111 de la C. provincial.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Por eso es que adhiero a la posición sustentada por el Dr. Luis LUTZ, lo que deberá entenderse como una cuestión de carácter institucional no resuelta y que podrá tener sus implicancias naturales sobre la convocatoria nulificada.- - - - - - - - - - --
-----No escapa a mi consideración, en el marco del realismo político sobre lo que estamos resolviendo, que el test o control de constitucionalidad, razonabilidad y juridicidad necesita una ponderación prudente que no solo contemple los fundamentos de la República, es decir: la división de poderes, sino que además esté más próxima y respete los intereses del soberano. Y en este contexto incorporo expresamente la aplicación del concepto del
“debido proceso electoral“. Es decir, aquel que contemple no solamente la Constitución, en concreto el art. 213 que establece la competencia del TEP desde la convocatoria hasta el juicio de validez, sino principalmente el rol que corresponde a los partidos políticos (art. 24 CP). De forma tal que la razón de existir de las normas y sus plazos no se conforma con la convocatoria a una audiencia para aprobar boletas u oficializar candidaturas, sino que implica un compromiso previo y posterior de permitir que todos se expresen con igualdad de armas sobre los puntos que rigen la cuestión, por ser de la esencia del sistema el control judicial de constitucionalidad como modelo asegurador (cf. “Tratado de Derecho Constitucional”, Juan Vicente Sola, T. I, LL, ed. 2009, cap. II y III).- - - - - - - - - - - - - - - -
------Recordemos que el Artículo 24 de la Constitución Provincial establece: "Todas las personas en condiciones de votar tienen el derecho de asociarse libremente en partidos políticos, los que ajustan su accionar a las normas contenidas en esta Constitución y a las leyes que se dicten en su consecuencia. Los partidos políticos expresan el pluralismo ideológico concurriendo a la formación y manifestación de la voluntad popular. Son los principales medios para la participación y representación política del Pueblo rionegrino. Se reconoce y asegura su existencia. Son las únicas organizaciones que pueden nominar candidaturas para cargos que se proveen mediante elección popular. Tienen libre acceso a los medios de comunicación a efectos de orientar a la opinión pública y contribuir a la formación de su voluntad. Su funcionamiento y organización interna responden a principios democráticos. Deben dar cuenta públicamente de la procedencia de sus recursos y de la administración de sus finanzas, con las modalidades que la ley determina. El Estado presta apoyo económico para la formación y capacitación de sus afiliados, teniendo en cuenta su caudal
electoral de acuerdo a lo que dispone la ley".- - - - - - - - - -
-----De allí que aparece como desproporcionado pretender que una consulta al pueblo para una reforma constitucional como la propuesta por el Poder Ejecutivo, con una variedad de temas relevantes para el futuro de la Provincia, se pueda conjugar adecuadamente con el principio de soberanía del Pueblo. Ya que como dijimos al comienzo, los mecanismos de democracia directa son siempre de excepción, y se deben usar excepcionalmente; no encuentro ningún fundamento de necesidad y urgencia que además determine que la población vote por sí o por no, en un plazo de 27 días, ya que como hemos dicho, para los procesos electorales generales el plazo mínimo es de 90 días previa convocatoria según Ley O 2431. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Deberíamos haber encontrado algún argumento de necesidad y urgencia como para generar un procedimiento brevísimo para justificar un llamado de esta naturaleza.- - - - - - - - - - - -
-----Por que si bien es bueno para la democracia que los poderes se autolimiten, hasta el límite de enviar un proyecto a la legislatura, no menos cierto es que no puede generarse un disvalor en la propia matríz de esa autolimitación pudiendo ejercer una facultad que ya tiene constitucionalmente, pero al margen de la ley, generando una propia norma de procedimiento electoral, que en última instancia termina negando, por la brevedad del tiempo, los fundamentos de los mecanismos de participación ciudadana que consagra la Constitución Provincial en el art. 120 y 121, y con la grave limitación que el art. 15 de la C. P. le ha impuesto al Poder Ejecutivo, ya que las declaraciones, derechos y garantías que enumera la Constitución no pueden hacer alterar, por las leyes que reglamenta su ejercicio, ni serán entendidos como negación de otros derechos y garantías no enumerados, pero que nacen del principio de la soberanía del Pueblo y de la forma republicana de Gobierno. - - -
-----En síntesis: no se puede hacer una convocatoria por los mecanismos de democracia directa sin respetar la constitución y leyes preexistentes al dictado de la misma. Y mucho menos, cuando se trata de la reforma de la Constitución Provincial.- - - - - --
-----No en vano está prevista la discusión previa en la Legislatura para llegar a un acuerdo, a un consenso que surge de la necesidad imperiosa de conformar los dos tercios, y ser ejecutada además por una Convención convocada al efecto, (Constitución Provincial art. 111 inc. 1) pero el plazo no será antes de los 180 días de la fecha de la declaración ni coincidirá con elección alguna. A ello debe sumarse que la proclamación de los convencionales ser realiza a los 90 días del acto eleccionario y la primera reunión dentro de los 30 días de proclamados (art. 115 Constitución Provincial); siendo fundamental en esto si la definición de la reforma es parcial o total, ya que si es total debe ser sancionada dentro de los 240 días, y si es parcial dentro de los 150 días, siempre contados a partir de la fecha de la primera reunión. Si proyectáramos la totalidad de los plazos sin contar el de la declaración de necesidad de reforma nos encontraríamos con una temática que por sí misma es la de mayor trascendencia política institucional a debatir por la legislatura. Por eso está protegida por el Poder constituyente derivado, con plazos muy generosos, no solo para elegir convencionales (180 días), para ser proclamados (90 días), para realizar la primera reunión (30) por lo que sin contar lo que demandará el debate en la Legislatura, ya que tenemos asegurados 300 días, a los que se le debe sumar 240 días o 150 según que la reforma sea total o parcial. Es decir, que como piso estamos hablando de un plazo de 540 o 450 días si es que los constituyente decidieran usar de todo el plazo que la Constitución les otorga ya que el art. 117 última parte dice que la Convención “se limita a tratar y resolver los puntos previstos en la convocatoria, pero no está obligada a hacer la reforma si no lo cree conveniente”. Es qe el plazo fijado en la consulta de 27 días no pueden compatibilizarse de manera alguna con los plazos previstos en la Constitución Provincial y leyes electorales vigentes, por lo tanto se trata de un plazo irrazonable.- - - - - - - - - - -- - - - - - - - - - - - -- - -----Con lo cual queda relativizado el efecto de los mecanismos de democracia directa que puedan tener en temas como el que estamos resolviendo de reforma constitucional, ya que al final la Convención puede no hacer lugar a la reforma. Todas cuestiones que deben ser evaluadas por los legisladores al momento de resolver según las facultades del art. 111/119 de la C. provincial. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -- - - -----Por eso hablamos de un juicio más que prudente sobre una cuestión de trascendencia política, ya que en última instancia, conforme nuestro sistema derivado de reforma constitucional, ningún mecanismo previo o posterior a la declaración de necesidad podrá conmover las facultades que la propia Constitución les otorga a los constituyentes.- - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Quiero enfatizar finalmente que el Preámbulo de nuestra Constitución Provincial nos obliga a consolidar nuestras instituciones republicanas, reafirmando el objetivo de construir un federalismo de concertación, y consagrar un ordenamiento pluralista y participativo... para lograr la vigencia del bien común y la paz. Por lo que, al igual de lo que ocurre con el Preámbulo de la Constitución Nacional, debe ser tenido siempre en cuenta por el juzgador, máxime cuando se trata de resolver cuestiones de trascendencia institucional como ocurre en este caso, recordando que la CSJN ha utilizado desde antiguo la expresión “We, The People” como justificación del control judicial de constitucionalidad de las leyes tal como se expresa en la primera parte de este voto (conforme Constitución de la Nación Argentina, “Asoc. Arg. De Derecho Constitucional”, con motivo del Sesquicentenario, Tomo II, trabajo de Pablo Luis Marili, p.83, 96 in fine).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Como vemos, entonces, después de haber expuesto mi opinión personal sobre los distintos puntos en los que he de expedirme, conforme al mecanismo vigente, no podré imponer una decisión distinta sino adherir parcialmente a las sustentadas por el Dr. Luis Lutz, en los puntos a y b de su propuesta de decisorio. Ello, porque a mi entender, la convocatoria ordenada por el Dec. 342/10 no puede implementarse y el Dec. 341/10 resulta inaplicable o no operativo.- - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----MI VOTO.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Por ello:
EL SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA
R E S U E L V E:
Primero: Declarar no operativo en autos el Decreto nro. 341/2010 en cuanto infringe la Constitución Provincial al invadir competencias e independencia de los otros Poderes del Estado en una cuestión prevista en el inc. 18 del art. 181 de la Constitución Provincial en que son aplicables las Leyes O 2431 y O 3688.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
SEGUNDO: Revocar parcialmente el punto 1º) del pronunciamiento
del 8-6-2010 del TRIBUNAL ELECTORAL PROVINCIAL. - - - - - - - - -
TERCERO: La consulta efectuada por el Decreto 342/10 deberá adecuarse a las disposiciones constitucionales y a las Leyes O 2431 y O 3688. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
CUARTO: A tal fin, remítanse los obrados al TRIBUNAL ELECTORAL PROVINCIAL para que proceda a reordenar y enderezar el proceso, en caso de que persista la voluntad del Poder Ejecutivo para llevar adelante el proceso de consulta, incluyendo el cronograma de fs. 32 con ajuste al plexo normativo en vigencia, o sea las Leyes O 2431 y O 3688, y los Decretos 341/2010 y 342/2010, solo en cuanto sean aplicables, en tanto se refiera a las atribuciones propias del Poder Ejecutivo y no infrinjan ni invadan las reservadas constitucionalmente a los otros Poderes del Estado.--
QUINTO: A la pretensión de “abstractas” de las restantes cuestiones, téngase presente y estése a la oportuna consideración y resolución por el TRIBUNAL ELECTORAL PROVINCIAL en ocasión de aprobarse los extremos del art. 111 de la Constitución Provincial.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
SEXTO: Regístrese, notifíquese y oportunamente, devuelvánse las actuaciones al Tribunal Electoral Provincial.- - - - - - - - - --
Fdo:LUIS LUTZ JUEZ ALBERTO I. BALLADINI JUEZ VICTOR HUGO SODERO NIEVAS JUEZ ANTE MI: EZEQUIEL LOZADA SECRETARIO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA
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Poder Judicial de Río Negro