Proveído
Organismo: Secretaría Judicial Stj Nro. 4: Asuntos Originarios y Constitucional. (No Recursos) y Contenc.Adm
Ciudad: Viedma
N° Expediente: 23008/08
Fecha: 2010-04-20
Carátula: SINDICATO DE TRABAJADORES JUDICIALES DE RIO NEGRO S/ ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD (Titulo VI de la Ley 4199)
Descripción: Sentencia-Of.céd.
///MA, 20 de abril de 2010.-
VISTOS: Las presentes actuaciones caratuladas: "SINDICATO DE TRABAJADORES JUDICIALES DE RIO NEGRO S/ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD (TITULO VI DE LA LEY 4199)”, EXPTE. 23008/08), puestas a despacho para resolver, y:- - - - - - - CONSIDERANDO:- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
El señor Juez doctor Víctor Hugo SODERO NIEVAS dijo:- - - - - - -
-----A fs. 4/9 y vta. el Dr. Juan A. Huenumilla, en carácter de apoderado del Sindicato de Trabajadores Judiciales de Río Negro (SI.TRA.JU.R.), interpone acción de inconstitucionalidad contra el Título VI de la Ley K Nº 4199, sancionada por la legislatura de Río Negro, el día 14 de junio de 2007. - - - - - - - - - - - - DEMANDA.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----El accionante, pone de manifiesto que la ley K Nº 4199 -ley del Ministerio Público- resulta una clara violación del procedimiento reformatorio que dispone la Carta Magna provincial. -----En tal sentido, señala que la ley en crisis resulta inconstitucional por importar una reforma constitucional realizada por un órgano incompetente para tal fin, burlando las previsiones constitucionales establecidas para el procedimiento reformatorio.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----El accionante remite a lo expresado en la Convención Constituyente en relación a los alcances otorgados a las potestades del Procurador General.- - - - - - - - - - - - - - - -
-----Cuestiona concretamente la constitucionalidad de los arts. 63 y 64 de la ley K 4199 en cuanto dispone una suerte de intangibilidad del presupuesto del Ministerio Público.- - - - - -
-----Resalta la inclusión del Ministerio Público en el Poder Judicial. Señala que otorgar autarquía financiera al Ministerio
Público implica reconocerle autonomía, desligándolo del Poder Judicial del que forma parte.- - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Entiende que la normativa atacada crea un nuevo poder dentro del Estado Provincial, en violación a la Constitución Provincial. Afirma, que la garantía de independencia del Poder Judicial ha recibido un ataque directo desde la Legislatura, dado que el gobierno del Poder Judicial solo compete al Superior Tribunal de Justicia. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Al respecto, agrega que el Legislador ha tomado atribuciones propias del Poder Judicial, al disponer la forma de administrar el presupuesto correspondiente a éste, contrariando la competencia expresa del art. 224 de la Constitución Provincial, en cuanto reza que “...dispone directamente de los créditos del mismo”.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Agrega, que el obrar del legislador al sancionar la ley K Nº 4199 resulta inconstitucional por irrazonable.- - - - - - - - - -
-----Aduce que el gobierno del Poder Judicial, que contiene al Ministerio Público, solo compete al Superior Tribunal de Justicia, y no pueden los Poderes Ejecutivo y Legislativo provincial entrometerse en el cumplimiento de las funciones propias de aquél, so pretexto de incurrir en una invasión ilegal al Poder Judicial. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Indica que “el incremento de casi 29 millones de pesos para el Poder Judicial, con asignación directa al Ministerio Público, va en directo desmedro de la facultad de administración del Superior Tribunal de Justicia, importando una intromisión directa en el Poder Judicial, por parte del Poder Legislativo”.- - - - --
-----EXCEPCIONES PREVIAS.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----A fs. 20/29, el Sr. Fiscal de Estado de la Provincia de Río Negro, Dr. Alberto Domingo Carosio, con el patrocinio letrado del Dr. Eduardo Martirena, opone como excepción previa, la falta de legitimación activa de la actora para ser titular de la acción incoada.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----A fs. 99/110, el Superior Tribunal de Justicia, previa vista conferida a la Procuración General, rechaza la excepción opuesta, conforme fundamentos esgrimidos en el Auto Interlocutorio Nº 134 del 1 de septiembre de 2009.- - - - - - - - - - - - - - - - - - -
----- CONTESTACION DE DEMANDA.- - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----A fs. 34/42, luce contestación de demanda por parte del Sr. Fiscal de Estado y del apoderado de la Provincia de Río Negro. Allí, alegan que los arts. 63 y 64 de la ley K Nº 4199, no implican crear un cuarto poder, ni significan inmiscuirse en forma contraria a derecho en la administración del Poder Judicial. Añaden, que aquellos se subsumen en las pautas del art. 215 de la Constitución Provincial, en cuanto ubica al Ministerio Público dentro del Poder Judicial, con autonomía funcional, y otorga al Procurador General la superintendencia del Ministerio Público. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Destacan que la autonomía o independencia funcional en el ámbito de alguno de los tres Poderes del Estado no implica relación jerárquica con la cabeza del Poder sino que por el contrario, los órganos con jerarquía constitucional gozan de una “zona de reserva independiente” en la que para facilitar su función específica no depende de nadie, y es así que para ello surge el manejo de forma autónoma de su presupuesto.- - - - - - -
-----Asimismo consideran que tanto la autonomía funcional como las facultades de superintendencia respecto de su organización, justifican y tornan razonable la legislación que aquí se impugna, puesto que la ley le otorga un presupuesto propio para que pueda cumplimentar aquellas. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----No puede dejar de advertirse que en esta argumentación surge una evidente contradicción en cuanto si no es el Ministerio Público un órgano extrapoder, cabe preguntarse ¿cuántos presupuestos existen? Y si sólo tiene facultades de superintendencia, ¿cómo se sostiene la posibilidad de un presupuesto propio?. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Volviendo a la contestación de la demanda, la Provincia sostiene que se le ha otorgado al Ministerio Público la facultad de elaborar un anteproyecto que pone en consideración del Superior Tribunal de Justicia, y luego se le concede el derecho de veto en caso de que se pretenda modificarlo.- - - - - - - - --
-----Al respecto, cabe advertir una segunda contradicción, por cuanto no puede disponer el Ministerio Público de lo que no tiene, y tampoco impugnar aquello que está reservado al Superior Tribunal de Justicia; y además, el veto es facultad del Poder Ejecutivo a la hora de la creación de la ley y nada tiene que ver en el contexto en el que estamos tratando.- - - - - - - - - - - -
-----Retornando nuevamente al escrito de contestación de demanda, la Provincia resalta que tales potestades del Ministerio Público se compadecen con la autonomía funcional que goza y con la mentada potestad de superintendencia, pues las mismas se hallarían desvirtuadas si no tuviera la seguridad de manejarse con su presupuesto asegurado.- - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Con respecto al art. 63 de la ley K Nº 4199, sostienen que se ajusta plenamente a las pautas constitucionales. Así pues, consideran lógico que un órgano que goza de autonomía funcional y competencia de superintendencia pueda elaborar sus pautas presupuestarias, para que el Superior Tribunal las analice y remita a la Legislatura el proyecto de presupuesto del Poder Judicial, conforme lo determina el art. 224 de la Constitución Provincial.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Manifiestan que la prohibición al Superior Tribunal de Justicia de modificar el presupuesto aprobado para el Ministerio Público, sin el consentimiento de éste, en nada constituye un agravio constitucional.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Nada dice la Provincia de la Ley H 3186 y su Decreto reglamentario.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Por último, resaltan que el presupuesto del Poder Judicial se fija por ley como sucede con los restantes Poderes y, al respecto, consideran que nada obsta a que el legislador cree dos programas diferenciados, teniendo en cuenta las particularidades que surgen de la Constitución, respecto de la competencia del Ministerio Público.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----En definitiva, sostienen que no se dan las circunstancias que habilitarían la declaración de inconstitucionalidad.- - - - - -----DICTAMEN DE LA PROCURACION GENERAL.- - - - - - - - - - - - -
-----La Sra. Procuradora General, a fs. 183/198, dictamina en coincidencia con el responde de la Fiscalía de Estado. - - - -----Opina que el accionante no satisface adecuadamente la carga de aportar los fundamentos que motivan su pretensión, no precisa debidamente las normas que intenta atacar y, por ende, no las vincula de manera directa con los principios, derechos o garantías de rango constitucional que entiende vulnerados. - - --
-----Destaca que el Poder Judicial en su conjunto goza de autonomía presupuestaria, mas no de autarquía financiera y que no existe norma alguna en la ley K Nº 4199 que exprese o pueda ser interpretada como concedente de autarquía financiera al Ministerio Público. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Indica que los arts. 63 y 64 de la ley antes citada, no implican crear un cuarto poder ni significan inmiscuirse en forma contraria a derecho en la Administración del Poder Judicial. Sobre este punto, agrega, que se subsumen en las pautas del art. 215 de la Constitución Provincial. Señala además, que la Procuración es un órgano con jerarquía constitucional o constitucionalmente garantizado y portador de independencia funcional. Añade, que ello no implica relación jerárquica con la cabeza del poder, sino –por el contrario- los órganos con jerarquía constitucional gozan de una zona de reserva independiente, facilitando su función específica, no dependen de nadie, por mas que actúe dentro del Poder Judicial.- - - - - - -
-----Considera que el accionante al señalar que el Legislador se ha atribuido funciones que sólo competen al Superior Tribunal, yerra en su afirmación puesto que en rigor normativo, el art. 224 de la Constitución Provincial, dispone que es el Poder Judicial quien formula anualmente el proyecto presupuestario y lo remite a los restantes poderes. Al respecto, opina que el Poder Judicial no es únicamente el Superior Tribunal, sino también el Ministerio Público como parte del mismo Poder; sin perjuicio de la representatividad que el Superior Tribunal ostenta, como cabeza de Poder. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Entiende, que el señalamiento formulado en el Título VI, -consistente en establecer que una vez aprobado el programa presupuestario del Ministerio Público, no podrá ser modificado por el Superior Tribunal de Justicia-, es la mayor expresión de independencia reglada y que en modo alguno vulnera o avasalla las mandas constitucionales, sino por el contrario las reglamenta y potencia. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Por último, opina que debe rechazarse la demanda de inconstitucionalidad interpuesta, con costas. - - - - - - - - - -
-----INGRESO A LA CUESTION.- - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Pasando a considerar la cuestión propuesta en la demanda, en primer término se advierte que la administración es gravitante sobre los recursos, conforme el art. 224 de la Constitución Provincial.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----En segundo lugar, en autos se pone en crisis normativa que afectaría la importancia que asume la ubicación orgánico-formal del Ministerio Público en la Constitución de la Provincia de Río Negro, así como también el deslinde efectuado por el propio constituyente local entre atribuciones de gobierno y administración –superintendencia-, connaturales del Superior Tribunal como cabeza y órgano supremo de un Poder del Estado y la independencia funcional del Ministerio Público dentro del Poder Judicial. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----En función de lo expuesto, estimo pertinente efectuar su tratamiento analítico en razón de las siguientes temáticas: 1) La Interpretación “Conforme”; 2) Las Garantías Institucionales; 3) La Autonomía Funcional y 4) La Petición de Inconstitucionalidad en concreto. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----1. LA INTERPRETACION “CONFORME”. - - - - - - - - - - - - - -
-----Tengo presente que la estrategia o metodología judicial no debe construir su silogismo lógico jurídico en base al precepto aislado de la norma específica sino de la amplia adecuación a la unicidad del orden jurídico. - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----En virtud del principio de legalidad y jerarquía (art. 18 C.P.) las normas emitidas por el Constituyente originario o derivado prevalecen respecto de las normas inferiores. Ello así, puesto que en derecho constitucional, la norma emitida en una jerarquía piramidal superior, y así enseñó el positivismo jurídico, prevalece respecto de la norma inferior generada como consecuencia de la aplicación de aquella (cf. Linares, “Fundamento del Derecho Administrativo”, p.343 y ss; Kelsen, “Teoría Pura del derecho”, 2ª Ed. Alemana, p.232 y ss). Partiendo de la filosofía de la ilustración, todos los sistemas constitucionales parten del principio de legalidad, y supremacía de la Constitución Nacional o Provincial.- - - - - - - - - - - --
-----Claro está, que la preeminencia constitucional es formal y sustantiva, por cuanto las normas que en su consecuencia se dictan, no sólo deben respetar el procedimiento de emisión formal preceptuado por ella, sino también los principios, contenidos, objetivos y limitaciones impuestos por aquella.- - - - - - - - --
-----Es deber de este STJ de Río Negro, siguiendo vieja jurisprudencia de la CSJN, explorar una interpretación armónica de las normas, despejando toda incertidumbre o aparente conflicto, computando la totalidad de los preceptos normativos.- -----De allí puede seguirse que, toda controversia sobre los justos alcances de atribuciones y funciones de fuente directamente constitucional, debe dirimirse desde la perspectiva más amplia de la unidad sistemática de todo ordenamiento jurídico. En orden a ello, es inmediatamente operativo el principio de supremacía Constitucional que impone el deber de aplicar la Constitución como ley suprema y, consiguientemente, interpretar las normas infra constitucionales adecuando y conformando sus enunciados y contenidos a la Constitución. - - --
-----Así, la interpretación “conforme” es el principio que se deriva directamente de la Constitución como norma que confiere fundamento y unidad del ordenamiento jurídico (María Luisa Balaguer Callejón, “Interpretación de la Constitución y ordenamiento jurídico”, Tecnos, Madrid, 1997, pág. 111). Tal principio o máxima de hermenéutica posibilita que entre varios entendimientos posibles de una regla de derecho, el intérprete opte por aquel que “mejor se acomode a los dictados constitucionales” (Jiménez campo, J. “Enciclopedia Jurídica Básica, Madrid, 1995, pág. 3681). - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Tengamos presente lo expresado por la CSJN en “MASSA” en cuanto cabe prescindir de la declaración de inconstitucionalidad de una norma cuando se puede encontrar la solución en el derecho vigente (DJ – 2007-I-49, del 27-12-06, con nota de Andrés Gil Domínguez y en particular el considerando 24 del voto del Dr. Lorenzetti, punto 5).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----La declaración de inconstitucionalidad constituye la más delicada de las funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia, ya que configura un acto de suma gravedad, o última ratio del orden jurídico, por lo que no debe recurrirse a ella, sino cuando una estricta necesidad lo requiera y no exista la posibilidad de una solución adecuada del juicio a la que cabe acudir en primer lugar(Cf. dictamen de la Procuración General, al que remitió la Corte Suprema; C. 2705. XLI; REX, Consejo Profesional de Ingeniería Agronómica c/Marini, Carlos Alberto s/ejecución; 13/05/2008).- - - - - - - - - - - - - - - --
-----Se trata, entonces, de arbitrar una solución para el caso, que partiendo “desde” la Constitución y orientándose “hacia” la norma infra constitucional, preserve la eficacia de los principios y valores que subyacen en la Ley Fundamental, subsanando de ese modo las deficiencias de una formulación normativa de menor jerarquía que debe encontrar siempre como marco de referencia a la Constitución. - - - - - - - - - - - - --
-----En síntesis, se resolverá la cuestión recurriendo al texto constitucional rionegrino y a sus fuentes; por considerarlo suficiente para dar una respuesta adecuada al planteo de inconstitucionalidad, lo que obligará a definir cada uno de los conceptos utilizados por el constituyente referidos al conocimiento del derecho público (constitucional, administrativo, financiero) para darle un tratamiento integral al problema, de forma tal que desde este STJ de Río Negro se fijen reglas de interpretación acordes que despejen las incertidumbres creadas por el propio legislador al sancionar la ley K Nº 4199 (ley del Ministerio Público) con aparente olvido del texto constitucional. En verdad la acción de inconstitucionalidad permitirá fijar límites definitivos a cuestiones opinables y atenuar otras tan antiguas como la previsión del art. 99 de la Constitución Provincial y otras vinculadas, todo a partir de reconocer un solo Poder Judicial, una misma autoridad y una única administración o cabeza del Poder Judicial.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----2. GARANTÍAS INSTITUCIONALES.- - - - - - - - - - - - - - - -
-----Repárese que este Superior Tribunal de Justicia, al pronunciarse en las actuaciones caratuladas "OPAZO, ANGEL MICAEL Y OTROS S/MANDAMUS", (sentencia 25/09) advirtió que nuestra constitución ha sido un modelo completo y adelantado en orden al control de constitucionalidad (cf. Alberto R. DALLA VIA, en “Modelos, Tribunales y sentencias constitucionales”, LL 2009 A-1158), donde es nítida la calificación de esta decisión en el marco de lo que se denomina actualmente “sentencias constitucionales”. Las garantías institucionales existen porque están en la Constitución y permiten a cada Poder del Estado hacerlas valer frente a los demás poderes. Es el conjunto de atributos que corresponde a cada Poder y que los demás deben respetar. No nos quedamos en un enfoque positivista, sino que lo miramos al caso desde una óptica constitucional integradora de las normas de la Carta Magna Provincial, que confieren facultades al STJ, a su Presidente, o administrador. - - - - - - - - - - - -
-----Al tratar las garantías constitucionales para la organización de los procesos judiciales, Wolfgang Heyde, (Manual de Derecho Constitucional, Obra Colectiva, Benda Maihoffer, Vogel y Heyde, II ed. Marcial Pons, Cap. XV; p. 787 y ss.) considerando a los órganos de administración de justicia en sentido lato, sostiene que la salvaguarda del Derecho por la jurisdicción depende de forma decisiva de la posición jurídica del Juez, especialmente del Juez profesional, de la organización de los tribunales (organización judicial) y de la configuración de los procesos. Hay una relación necesaria entre la magistratura y la función jurisdiccional. Se trata de categorías correlacionadas y que se condicionan recíprocamente. Ello se explica por ser el Juez –tercero imparcial- quien moldea la función. Con la transferencia del poder judicial al Juez, la ley fundamental subraya no solo la función descollante de esta tarea estatal, al mismo tiempo caracteriza al Juez como órgano dotado de especiales derechos y comprometido a la satisfacción de determinados deberes, que hay que distinguir de los titulares de otros cargos públicos. Refiriéndose más adelante (p. 813 y ss.) a la función del Estado social de derecho, destaca la vinculación de la jurisdicción y el principio de legalidad. Es decir, la sujeción de los jueces a la ley y al derecho; lleva a entender que con ello podría el Juez ordenar a cualquier funcionario publico el cumplimiento de la Constitución y de la ley e implícitamente a todos los órganos que lo integran, como cabeza de Poder.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Por otro lado, se debe destacar que en el debate parlamentario de la Ley Nº 4199 (Segunda Vuelta; Versión Taquigráfica; 14 de junio de 2007; al tratar el expediente número 153/06, proyecto de ley: Ley Orgánica del Ministerio Público; Aprobado el 28/12/2006 - Boletín Informativo número 83/2006); el legislador Oscar Machado, miembro informante de la mayoría, al abordar la autonomía funcional y la superintendencia, que el artículo 215 de la Constitución Provincial prevé para el Ministerio Público, cita consideraciones del doctor Domingo Sesín. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Expuesto lo anterior, y a fin de proseguir esta temática, considero relevante tener presente el trabajo del Dr. Domingo Sesin, titulado “Ubicación institucional del Ministerio Público y de los otros órganos con jerarquía constitucional. Una perspectiva diferente” (Lexis Nº 0003/70024560-1 del 9 de agosto de 2006).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Allí, al tratar el sistema republicano de gobierno, y en punto al sistema de frenos y contrapesos que pretende resguardar la división de Poderes concebida tanto por Montesquieu, en su Libro -el "Espíritu de las leyes"- (así como Madison en “El Federalista”) señala que es sabido que tiene por objeto separar el Poder confiriendo las funciones estatales a distintos órganos que se controlan y se autolimitan recíprocamente.- - - - - - - --
-----Por otro lado, conforme a los principios y preceptos constitucionales interpretados de acuerdo a los Pactos Internacionales, destaca que la independencia del Poder Judicial consagrada por la Constitución Nacional en los arts. 18, 110 y concordantes, comporta para el ciudadano algo más que un derecho fundamental, constituye, en realidad, una garantía institucional.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Así pues, cita a Carl Schmitt (en su “Teoría de la Constitución”, Alianza, España, 1992) en cuanto distingue las garantías institucionales de los demás derechos fundamentales. Las primeras, ni siquiera el legislador puede suprimirlas. Por lo tanto, la independencia judicial -principio fundamental- junto a la garantía del juez natural se convierten, con mayor razón después de la reforma constitucional de 1994, en garantías institucionales cuya zona de reserva constitucional debe ser celosamente respetada. Se ha visto reforzada por la incorporación con jerarquía constitucional de los tratados internacionales del art. 75 inc. 22 de la Constitución Nacional que acentúan la garantía de independencia del Poder Judicial (Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948: art. 10; Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969: art. 8.1; Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966: art. 14.1). - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Sostiene que la independencia del Poder Judicial no sólo debe ser resguardada por el propio poder en su ámbito interno, sino también por los otros poderes del Estado y la comunidad en su conjunto. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Al efecto, advierte que la independencia del Poder Judicial implica el respeto de una zona de reserva constitucional, inviolable, dentro de la cual el juez debe dirimir una controversia con imparcialidad, independencia, objetividad, calidad, sin interferencias o intromisiones de la propia organización judicial, ni del resto de los poderes del Estado. Pero también debe tener asegurada la tranquilidad espiritual necesaria para resolver con equilibrio y justicia las cuestiones que se le plantean.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Además, Sesín dice que: “En la praxis, la independencia la efectiviza cada juez al resolver el caso particular. Frente a cada conflicto el juez debe ser independiente. Pero al mismo tiempo requiere un soporte institucional efectivo que proteja este ámbito funcional de factores de crítica o intromisión externos. Este es el rol que incumbe a quien ejerce la función de gobierno y administración del Poder Judicial en su más alto nivel”. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Enfatiza, que estas garantías institucionales receptadas por la Constitución y los Pactos internacionales corresponden a los jueces y a los integrantes del Ministerio Público en la medida que este último organismo forme parte del Poder Judicial. Su protección es menos intensa si el Ministerio Público está fuera del Poder Judicial como órgano extrapoder, ya que depende de lo que en tales aspectos establezca la legislación de turno. En Río Negro, el Ministerio Público integra el Poder Judicial. - - - - -----No debe confundirse la inserción del Ministerio Público en la Constitución Provincial o Nacional, con la forma de administrar justicia a la que sirve y de la que participa. – - --
-----MINISTERIO PUBLICO - FUNCIONES.- - - - - - - - - - - - - --
-----En materia procesal penal, es clara la tendencia actual a instalar sistemas acusatorios en reemplazo de los mixtos o sui generis, como el de Río Negro, que mantienen el modelo del Código Levene pero que fue reformado en el 2004 incorporando criterios de oportunidad y medios alternativos de resolución de conflictos, que en esencia han sido actualizados por la jurisprudencia de la CSJN. Precisamente, a partir de 2004, fue delineando decisiones concretas, que a partir del fallo “Casal” le han permitido un fuerte “aggiornamiento”. La Constitución Provincial no impide que se incorporen principios del proceso acusatorio ni otra reforma similar. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----La CSJN en el precedente “Quiroga”, expresó que la cualidad de autonomía funcional –esto es, que no recibe instrucciones de ninguna autoridad-, que hoy ostentan jerarquía constitucional, obliga a considerar inconstitucional cualquier norma inferior, que consagre precisamente lo opuesto: que otro poder -como el judicial- "aparte" e "instruya" a los fiscales respecto de una función de competencia propia. Agregando que la introducción del art. 120 de la Constitución Nacional señala una modificación del paradigma procesal penal ya que, al establecer la independencia y autonomía funcional del Ministerio Público, el constituyente ha tomado una clara decisión en favor de una división rigurosa entre las funciones de promoción y decisión, conforme el precedente CSJN, “Quiroga, Edgardo Oscar s/ causa N° 4302”, Q. 162. XXXVIII, 23/12/2004, T. 327, P. 5863, especialmente considerandos 15 a 18, comentario de dicho fallo, en Revista La Ley, Suplemento de Jurisprudencia Penal y Procesal Penal, del 29 de abril 2005, en “Ecos de Quiroga, Repensando el art. 348 CPP de la Nación”, por Julio C. Baez, p. 32/37 y en particular notas Nº 13, 14, 23, 24 y 25. Trascribimos su conclusión en correspondencia con lo resuelto por la CSJN, en cuanto “adopta una solución compatible con los dictados de la lógica, pues aleja del Poder Judicial las controversias en materia de la promoción o continuación de la acción penal, transfiriendo la solución del escollo a los propios cuadros del Ministerio Fiscal“, lo cual implica al mismo tiempo confirmar el deber del Ministerio Público Fiscal (en todos los grados y jerarquías) de fundamentar su requerimiento (cf. Julio C. Baez, “Acerca del M. Público Fiscal y la necesidad de fundamentar su requerimiento”, LL 2003, Tomo A, 1071/1073, ver consid. 29º voto Dr. Maqueda causa “Quiroga”). - - - - - - - - --
-----Expuesto lo anterior, y considerando que la doctrina “Quiroga” tiene una aceptación universal, parece redundante incorporarlo a este debate, toda vez que los tribunales nacionales ni los provinciales, lo desconocen, siendo entonces que en nada ayuda para solucionar la controversia suscitada en autos. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Debe ser tenido presente que la reforma de la ley 3794 en el año 2003 (BO 22-12-03) al adoptar los criterios de oportunidad dotó al Ministerio Público de nuevas herramientas procesales para cumplir con el paradigma que la CSJN enfatiza como acusatorio en el fallo “Quiroga”.- - - - - - - - - - - - - -
-----La independencia de funciones o autonomía funcional del Ministerio Público no puede ser puesta en contradicción porque no existe una norma como el art. 348 CPP de la Nación aunque sí siempre será exigido a los fiscales el deber de motivar sus intervenciones (art. 200 CP).- - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----ANTECEDENTES.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Dable es recordar que la introducción del Ministerio Fiscal en Alemania, como en otros países europeos, hacia la mitad del pasado siglo, se fundó en el modelo francés y, en último extremo, en la “división de poderes” del Estado, por influencia directa de la ideología revolucionaria del Iluminismo. La introducción del Ministerio Público implicó una sustancial reestructuración del antiguo proceso inquisitivo del derecho común, pero no todos fueron beneficios. Este modelo también condujo a las siguientes situaciones negativas: a) la investigación de los hechos y la iniciativa de la misma quedaron asignadas a un tribunal penal que era dependiente del Poder Ejecutivo, y b) el Juez, investigador de los hechos, tenía una influencia decisiva para el pronunciamiento de la sentencia. Además, la arbitrariedad judicial de tales tribunales penales doblegados al Poder Ejecutivo se vio acompañada y aún incrementada por la arbitrariedad policial (Cf Karl-Heinz Gossel, “El Proceso Penal ante el Estado de Derecho, Estudios sobre el Ministerio Público y la prueba penal”, Ed. Grijley, pag.23 y ss, ver idem consid. 20º del voto Dr. Maqueda y 21º de Zaffaroni, en causa “Quiroga”). Ahora, si, se puede decir que el sistema acusatorio es inherente a la tradición greco- romana. La vos “accusator” se refería al procedimiento penal romano, y dicha palabra no implicaba censura alguna, como la implicaba la palabra “delator”. Recordemos que en sus orígenes, en el antiguo procedimiento nadie intervenía excepto el magistrado, es decir, sólo existía la coerción originaria de éste, donde no se daba participación alguna a la ciudadanía; tribunal que fue poco a poco absorbiendo toda facultad de conocer, y esta absorción fue debida, en primer término, al ejercicio del derecho de fijar el papel que las partes habían de desempeñar como tales, en el procedimiento acusatorio, y en segundo término, a la abolición de la intervención de las mismas, reemplazándola con la “cognitio”. De allí su instalación dogmática legislativa y doctrinaria actual que se remonta a los modelos de Alemania, Francia o Italia, e implican una reafirmación de los viejos principios de persecución penal (cf. Teodoro Mommsen, en “Derecho Penal Romano”, II ed. Temis, p. 36 y ss.) - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Tal como señala Sesín (ob. cit.) el ciclo de reformas constitucionales de nuestro país, tanto en las Provincias como en la Nación, incorpora nuevos organismos denominados extrapoderes o auxiliares de alguno de los poderes del Estado, de neto tinte europeo.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----En tal sentido agrega que, aún en sus orígenes, el Ministerio Público estuvo siempre vinculado con la función judicial. En el sistema inglés y americano su rol esencial es la persecución penal. En Italia el art. 107.3 incorpora el Ministerio Público dentro del Poder Judicial como un tipo de magistratura especializada. El Ministerio Público Español establece en su art. 124 que tiene por objetivo promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la ley, de oficio o a petición de los interesados, así como velar por la independencia de los tribunales y procurar ante estos la satisfacción del interés social. Debe sujetarse a los principios de unidad de actuación, dependencia jerárquica y subordinación a la legalidad e imparcialidad. - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Al insertarse en nuestro sistema constitucional, que tiene una contundente división tripartita de poderes siguiendo el modelo americano, produce algunos inconvenientes interpretativos acerca de la verdadera naturaleza jurídica de aquellos y su ubicación institucional. La doctrina nacional sostiene que dentro o fuera de los tres poderes del Estado pueden existir órganos extrapoderes con independencia funcional. Incluso, algunos llegan a sostener que después de la reforma de 1994 podría existir un cuarto poder. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Néstor Sagués estima que los órganos extrapoderes son independientes, sin que ello signifique que sean soberanos e irresponsables (Néstor Sagués, “Carrera Fiscal”, El Derecho 106-982, Tomo 106, pág. 983). - - - - - - - - - - - - - - - - -----María A. Gelli, llega a sostener que el Ministerio Público constituye un “cuarto poder” del Estado (“Constitución de la Nación Argentina” Comentada y Concordada (Tomo II, p. 581, editorial La Ley). - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Germán Bidart Campos, morigerando la postura extrema, considera que los órganos extrapoderes son aquellos que el derecho constitucional contemporáneo coloca al margen de los poderes tradicionales, aunque en relación con ellos (El derecho constitucional del poder, T. II, Ediar, Bs. As., pgs. 146 y ss.).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Alberto Bianchi discrepa con los criterios que conciben a los órganos extrapoderes separados e independientes de alguno de los tres poderes del Estado; admite su existencia en la medida que se encuentren dentro de la órbita de la rama o departamento de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial ("El Ministerio Público: un nuevo poder", en ED, 21 de abril de 1995, pág. 6). --
-----Gregorio Badeni estima que el Ministerio Público, se trate del Ministerio Público Fiscal o del Ministerio Público de la Defensa, no constituye un cuarto poder ni es un órgano extra poder (cf. Gregorio Badeni, “Tratado de D. Constitucional”, Tomo II, 2 edición, actualizada, editorial La Ley, p. 1892/1893).- - - -----Empero, la doctrina nacional no define cuáles son las características que diferencian los llamados órganos extrapoderes de los verdaderos poderes del Estado. Tampoco clarifica con la profundidad necesaria si, atento nuestra clara división tripartita de poderes, puede existir un cuarto o quinto poder. Sesín ha señalado que la más encumbrada doctrina europea se encarga de distinguir entre "órgano constitucional como poder del Estado" de una parte; y por la otra, "órgano de jerarquía constitucional" (SANDULLI, Aldo, “Manuale di Diritto Administrativo”, Napoli, 1979, pg. 9) o "constitucionalmente garantizado" (GIANNINI, Massimo, “Diritto Administrativo”, T. I., Milano, 1979, pág. 87 y 156; ver “Ubicación institucional del Ministerio Público y de los otros órganos con jerarquía constitucional. Una perspectiva diferente”, Domingo Sesin, 9 de agosto de 2006, www.abeledoperrot.com, Lexis Nº 0003/70024560-1).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Al respecto, Sesín advierte que las características de un "órgano constitucional" o también llamado "poder del Estado" son: a) capacidad de manifestar una voluntad primaria del Estado comunidad; b) ejercicio del poder soberano independiente con límites impuestos por el ordenamiento jurídico; c) paridad formal con los otros órganos constitucionales o poderes del Estado (similar ubicación y tratamiento en la Constitución). Estos órganos constitucionales o poderes del Estado ejercen atribuciones expresas e implícitas. Estas últimas, para salvaguardar los principios esenciales que hacen a su existencia y normal funcionamiento.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----FACULTADES IMPLICITAS.- - - - - - - - - - - - - - - - - -----La jurisprudencia de nuestro más alto tribunal ha señalado reiteradamente que "..Este Tribunal, en cuanto ejerce la representación más alta del Poder Judicial de la Nación, tiene facultades o privilegios inherentes a todo poder público, para su existencia y conservación; de ahí que tenga todas las facultades implícitas necesarias para la plena y efectiva realización de los fines que la Constitución le asigna en tanto poder del Estado" (Acordada del 11 de abril de 1997)- - - - - - - - - - - - - - - - -----La C.S.J.N. ha señalado que “...este Tribunal ha reiterado en todo momento, con sus más diversas composiciones y en las igualmente cambiantes y dramáticas circunstancias históricas en las que ha debido participar como titular de uno de los departamentos del Gobierno Federal, un principio que, subrayado por Joaquín V. González desde hace más de un siglo (“Manual de la Constitución Argentina”, 1897, pág. 632) y mantenido hasta las declaraciones más recientes (conf. Acordada N° 1 del 9 de febrero de 2000), configura una doctrina amalgamada al texto constitucional precedentemente citado. Esta Corte tiene facultades o privilegios inherentes a todo poder público, para su existencia y conservación; de ahí, que tenga todas las facultades implícitas necesarias para la plena y efectiva realización de los fines que la Constitución le asigna en tanto poder del Estado. - -----Que mediante el ejercicio de los aludidos poderes, connaturales e irrenunciables, este Tribunal ha salvaguardado la independencia del Poder Judicial frente a diversas situaciones que la afectaban, sea para tutelar la jurisdicción de los tribunales nacionales frente a la intromisión que pretendieron concretar órganos pertenecientes a otros poderes del Estado (Fallos 256:208; 259:11), para defender la investidura de los jueces de la Nación (Fallos 256:114) o para preservar las prerrogativas judiciales (Fallos 286:17; 301:205; 319:7 y 24). - -----Este “ineludible deber” institucional (Fallos 319:24), como cabeza del Poder Judicial, fue ejercido frente a leyes sancionadas por el Congreso de la Nación, a reglamentos internos de comisiones bicamerales de dicho poder (Fallos 319:2097), a decretos del Poder Ejecutivo de la Nación (Fallos 314:984 y 318:12) o a omisiones de este departamento del Estado que constituían una privación de justicia (Fallos 300:1282). - - - - -----El Dr. Fayt ha expresado que "...La disposición que establece que el Poder Judicial será ejercido por la Corte Suprema de Justicia, la autoriza implícitamente a usar los medios de acción para poner en ejercicio todos los poderes que sean necesarios para cumplir con el fin previsto por la Constitución. Puede y debe, por tanto, declarar en desacuerdo con el precepto constitucional toda disposición legal o reglamentaria que enerve, impida, obstaculice o provoque inseguridad o incertidumbre respecto de quien tiene a su cargo lo concerniente a la función judicial, al desempeño de todas las tareas relacionadas con la aplicación del derecho, preservar la supremacía de la Constitución, el imperio de la ley y el funcionamiento de los Tribunales..." (FAYT, Carlos, "Los poderes implícitos de la Corte Suprema", en: La Nación, 29 de agosto de 1995, pág. 7). En tal sentido, señala que estas facultades están imbricadas a las explícitas para la plena y efectiva realización de los fines que deben cumplir los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Es decir, las facultades de autorregulación y auto administración necesarias para el funcionamiento como órganos del Estado (Fayt, Carlos S., “Nuevas Fronteras del D. Constitucional”, La dimensión Político institucional de la CSJN”, Ed. La Ley 1995).- - - - - - -----Por su parte, Pedro J. Frias, señaló que los Tribunales Superiores de Justicia tienen poderes, al menos implícitos, para defender su misión y su investidura (cf. “La Justicia. La gestión Judicial provincial”, en “Defensa de la Constitución. Galantismo y Controles. Libro de reconocimiento al Dr. Germán Bidart Campos”, Ed. Ediar, 2003, p. 1193, in fine).- - - - - - - - - - - -----La CSJN ha resuelto inveteradamente que es imprescindible la existencia de controversia para habilitar el control de constitucionalidad. Sin embargo, cuando se trata del ejercicio de facultades de superintendencia, la CSJN ha ejercido reiteradamente el control de constitucionalidad fuera de los casos judiciales “invocando como fundamento la necesidad de preservar su independencia, y la del Poder Judicial, frente al Congreso y al Presidente”, cf. Bianchi, Alberto B., “Control de Constitucionalidad”, Tomo I, p. 290).- - - - - - - - - - - - - - -----Al respecto, Mario Campora (h) y Marcelo Julio Navarro en el artículo “La Facultad sancionadora de los jueces y la Convención Americana de D. Humanos” (LL del 9 de febrero de 2010) señalan que la CSJN mediante la Acordada Nº 26/08 encomendó a las Cámaras nacionales y federales la tarea de dictar reglas procesales que encausen el ejercicio del régimen sancionador aplicado por los magistrados sobre las partes, profesionales y terceros en armonía con las exigencias constitutivas del debido proceso legal que emergen de la Convención Americana sobre D. Humanos (ADLA, XLIV-B, 1250). Ello, en uso de las potestades delegadas de superintendencia. Agrega que la potestad de superintendencia o gobierno, comprende, además, el ejercicio de facultades reglamentarias y de administración, como ha sido explicado en otra oportunidad (audiencias públicas ante la Corte Suprema: una instancia novedosa de participación pública; LL 2-10-09). Además, señala que la facultad reglamentaria es inherente a la potestad de gobierno que ejerce la CSJN como “titular del Poder Judicial de la Nación”. Al respecto, la Constitución Nacional determina que el Poder Judicial de la Nación es ejercido por la CSJN y los tribunales inferiores (art.108 CN) y autoriza a ese tribunal a dictar su reglamento interior (art.113). - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Reafirmando su conocida doctrina, la Corte Suprema de Justicia de la Nación (Acuerdo del 11 de abril de 1996) señaló que “...Este Tribunal, en cuanto ejerce la representación más alta del Poder Judicial de la Nación, tiene facultades o privilegios inherentes a todo poder público, para su existencia y conservación; de ahí, que tenga todas las facultades implícitas necesarias para la plena y efectiva realización de los fines que la Constitución le asigna en tanto poder del Estado...”. Ergo, todas las facultades que explícita o implícitamente ha ejercido la CSJN, son trasladadas a las Cortes o Tribunales Superiores del país, toda vez que como cabezas del Poder son titulares de la superintendencia, salvo delegaciones específicamente adoptadas.- -----También la Corte Suprema de Justicia se ha referido a su supremacía organizacional dentro del Poder Judicial: "...esta Corte como cabeza de este departamento, la cual funda -entre otras- la conclusión de que ostenta una jerarquía superior a la de los Tribunales inferiores y de cualquier otro organismo integrante de este poder" (CSJN, Acordada N° 4/2000). - - - - -----Posteriormente, la CSJN en la Acordada Nº 3/10, del 19 de febrero de 2010, al declarar inválida la Resolución 400/09 del Consejo de la Magistratura, ha considerado que la Corte, como órgano supremo del Poder Judicial de la Nación, tiene a su cargo el aseguramiento de la indispensable unidad y orden jerárquico en lo que hace al personal que integra dicho poder (consid. 7 de la Acordada 4/00, Fallos 323:1293). Agregó que la Corte ostenta una jerarquía superior a la de los demás tribunales y a la de cualquier otro organismo integrante del Poder (cf. consid. 11, Ac. 4/00, Fallos 232:1293). Asimismo expresó que “… en tales condiciones esta Corte ha afirmado que los funcionarios y empleados del Consejo de la Magistratura y del Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados lo son del Poder Judicial de la Nación, y sobre ellos ejerce originariamente superintendencia la Corte Suprema”.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Es dable resaltar, que un "órgano de jerarquía constitucional" o "constitucionalmente garantizado" (como el Ministerio Público, Consejo de la Magistratura, Defensor del Pueblo, Auditoría General, Tribunal de Cuentas, determinadas Juntas Electorales, etc.) no trasunta una voluntad primaria del Estado comunidad, no ejerce una atribución soberana independiente, ni tiene similar ubicación y tratamiento en la Constitución que la conferida a un verdadero "poder del Estado". Tampoco ejerce aquellas facultades implícitas que sólo conciernen a los poderes del Estado para salvaguardar sus principios y normal funcionamiento. No obstante, por la importante actividad que cumple, es creado por la misma Ley Suprema, que le confiere al órgano pertinente una posición de "independencia funcional" en cuanto a la competencia asignada y a la ubicación de sus titulares.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----En efecto, estos órganos no configuran "poderes del Estado", sino que al otorgarles efectiva independencia funcional se les da jerarquía constitucional a fin de que sean respetados como tales y no puedan ser extinguidos por el legislador. Tienen facultades específicas inherentes a todo órgano público, pero no las implícitas que conciernen sólo a los poderes del Estado con el objetivo supra expresado (cf. Sesin, ob cit). - - - - - - - - - - -----Por ello, Sesín, a quien seguimos, sostiene que si en el derecho europeo se ha hecho esta diferencia, con mayor razón debe hacerse dentro de nuestro esquema constitucional, que nítidamente ha previsto una división tripartita de poderes. Consecuentemente, considera –y compartimos- que no es posible crear un cuarto o quinto poder dentro de nuestro ordenamiento constitucional, ni órganos extrapoderes totalmente desvinculados de alguno de los tres poderes del Estado (Sesin, Domingo, "Órganos de justicia electoral: naturaleza jurídica, ubicación institucional y régimen jurídico", en: J.A. 2005-IV, pág. 1367/1382). - - - - - - - - - - -----ADMINISTRACION DE RECURSOS EN EL PODER JUDICIAL.- - - - -----La Constitución de Río Negro, en su parte orgánica ha legislado en la tercera parte, de Organización del Estado, como sección V, al Poder Judicial, y allí ha definido las competencias específicas del Superior Tribunal de Justicia, de los tribunales de grado, del Ministerio Público y del Consejo de la Magistratura, destacándose el rol que compete a la justicia electoral (art. 213 CP). Es decir, que el constituyente no solo ha sido preciso en punto a legislar sobre la especialización funcional y competencia de los distintos ámbitos, dependientes o vinculados al Poder Judicial, sino que lo hizo con suma claridad, consagrando un sistema judicialista para el control de todas las cuestiones electorales. Esta dimensión política de la Constitución, entre otras, es la que se corresponde con el primado del Preámbulo, “….consolidar las instituciones republicanas” y así por ende, el sistema de gobierno, ya que “organiza sus instituciones” según el sistema republicano y democrático de gobierno, de acuerdo a los principios, derechos, deberes y garantías de la Constitución Nacional. Es más, a la dimensión republicana de división de poderes y estado de derecho, la constitución le suma el control judicialista electoral, esto es, reservando a un tribunal electoral provincial la organización, control y validez de los actos electorales, conforme ya se ha destacado. Supera así el estándar conocido de legitimidad democrática de control de todos los poderes del Estado y funcionarios públicos para asumir por mecanismos específicamente reglados (43, 44 y 45 de la C. Provincial) para seguridad del propio sistema republicano y la salvaguarda de los derechos fundamentales, por vía sumarísima frente a autoridades o particulares. Es conocida nuestra posición sobre un poder Judicial comprometido en la resolución de problemas de significación institucional, en un marco de emergencia que se ha prolongado por más de 20 años. Aunque es un Poder que se ejerce limitadamente y excepcionalmente, para no violar ese principio de equilibrio inherente a la división de Poderes, o armonía suprema. Como fuere, hay en la Constitución de Río Negro una nueva forma de esta división de Poderes, más completa, más efectiva, que coincide en gran parte con el pensamiento de Bruce Ackerman (“La Nueva División de Poderes”, DF, Fondo de Cultura E., 2007, p.25 y ss, 75 y ss., 112 y ss.). - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----La coherencia del constituyente estuvo en otorgar al STJ o a su Presidente facultades para integrar, presidir el Consejo de la Magistratura (art. 220 CP, como así también el de los organismos auxiliares, como la policía judicial con capacitación técnica para la investigación y participación en los procedimientos (cf. art. 223 CP) y lo propio acontece con la Escuela de Capacitación Judicial (cf. 206. inc. 8 CP). Esta coherencia sólo se puede concretar con un solo (único) presupuesto; que si bien contiene cuatro programas, en nada afecta la unidad de conducción.- - - - -----De esta trascendente misión institucional surge la necesidad de una sola conducción que asegure el funcionamiento, no solamente de los organismos jurisdiccionales directos, sino también de otros organismos como el Ministerio Público, el Tribunal Electoral provincial y el Consejo de la Magistratura. - -----Y esto fundamenta el por qué de un programa interno para cada una de estas áreas de administración de justicia. Si cada uno de estos pilares del sistema judicial rionegrino quedara en franca desarmonía o confrontación, se perdería el delicado equilibrio que significa administrar siempre recursos escasos o presupuestos concretamente deficitarios, como ocurre en la Provincia desde el año 2007 hasta la fecha. Es decir, desde la sanción de la ley K Nº 4199. Esta es una razón más que evidente para expresar una vez más que los sanos propósitos de crear un Ministerio Público fuerte y necesariamente eficiente, con los límites que impone la autonomía funcional, no ha tenido, ni tiene, por parte del poder político, la necesaria y suficiente respuesta, que consiste en la asignación de los recursos del presupuesto, conforme a los arts. 93, 99 y 139 de la Constitución Provincial, para que no se transforme en una simple declaración de principios. Y esto no se soluciona como un conflicto de poderes, sino con una armonización de las expectativas y necesidades, que sean posible conformar de acuerdo a las previsiones de cada uno de los programas, de forma de no dejar a un servicio público esencial, como el de Justicia, sin respuestas razonables en tiempo y con acceso a aquella.- -- - - - - - - - - -----Esto no se podría lograr si hubiera tantas autoridades administrando recursos escasos o deficitarios, como programas existieran, salvo, como se desarrolla al final, que el Poder Legislativo y el Ejecutivo asignaran al Poder Judicial los fondos suficientes, en vez de detraerlos como en la última década, donde el promedio histórico del 6% (seis por ciento) del Presupuesto General, que correspondía al Poder Judicial, se redujo a sólo el 4% (cuatro) por ciento. Ello es así, a partir del año 2004, y en tal sentido cabe remitir a los fundamentos expuestos por este STJ al dictar la Acordada Nº 4/09.- - - - - - - - - - - - - - - -----En este contexto se sancionó la ley K Nº 4199. Es decir, incumpliendo el legislador las previsiones mínimas presupuestarias para dotarlo de los recursos necesarios y suficientes que, pese a su inexistencia, se declaran intangibles. Se trata entonces de una suerte de incongruencia “ab–initio”, o una desdichada decisión en medio de una crisis económica que no se había computado debidamente, pese a que el déficit primario seguía siendo la regla y la Provincia no lo podía desconocer en la medida del crecimiento de la deuda pública, que se arregla anualmente en función del Programa de Asistencia Financiera y cuyos servicios se deben necesariamente atender, pero que son inter-generacionales cuando se ubican en el orden de los mil millones de dólares y afectan a todos los ciudadanos. Para no confundir el discurso jurídico, es como reiterar el enfrentamiento entre la filosofía Griega y la sabiduría romana: “El saber romano salía del juicio, en una posición no solo de absoluta paridad respecto al de los filósofos griegos, sino en cierto modo de superioridad: el suyo era el primado de la razón civil respecto a las exaltaciones de la pura teoría. El Ius no es presentado sino como el logos de la república, y el fundamento de su virtud. Un logos que no es solo pensamiento, sino que, en tanto razón disciplinante, tiene su ventaja en haberse encarnado como orden normativo y regla social” (…) “En la imagen que se nos forma adelante, la ciudad republicana se ha construido y vive enteramente concentrada en torno al derecho y sus palabras símbolo, y junto a Ius, son recordadas fides, iustitia, aequitas” (cf. Aldo Schiavone, “IUS” “La invención del derecho en Occidente”, Ed. Adriana Hidalgo, 2009, p.150/151). - - - - - - - -----En nuestro país, el constituyente de 1994 tuvo la oportunidad histórica de ubicar al Ministerio Público dentro del Poder Judicial con igual independencia funcional y autarquía. Sin embargo, aún cuando lo desvincula del Poder Ejecutivo, al instaurarlo como extrapoder no deja de seguir considerándolo como órgano débil, donde la norma constitucional no le dio todas las garantías inherentes al Poder Judicial, haciendo depender de la voluntad legislativa aspectos fundamentales, tales como su forma de designación y nada menos que su inamovilidad (Cf. Sesin, ob.cit). - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----En la mayor parte de las Provincias, el constituyente local le reconoce al Ministerio Público una independencia funcional, pero no les otorga autarquía financiera, dependiendo en aspectos administrativos del Superior Tribunal de Justicia. - - - - - - - -----Se trata de fortalecer las instituciones, dotándolas de los presupuestos y recursos necesarios en lugar de dictar leyes de imposible cumplimiento. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Es decir, que en lo que respecta a su organización, los aspectos materiales, informáticos, tecnológicos y humanos quedan sujetos a las acciones y atribuciones de superintendencia del Tribunal Superior. Todo ello con la intervención del Ministerio Público.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ------LA SUPERINTENDENCIA.- - - - - - - - - - - - - - - - - -----Si bien será expuesto más adelante, el punto a dilucidar aquí es la existencia de dos normas: art. 206 inc. 2º y el art. 215, ambos de la Constitución Provincial.- - - - - - - - - - - - -----Al respecto la Constitución Provincial establece que el STJ “ejerce” (cf. art 206 inc. 2º) la superintendencia de la administración de justicia, sin perjuicio de la intervención del Ministerio Público y de la delegación que establezca respecto de los tribunales inferiores de cada circunscripción. Por su parte, este último, conforme el art. 215: “Tiene a su cargo la superintendencia del Ministerio Público”. El punto de armonía implica darle validez a ambos preceptos. No es lo mismo “ejercer” (decidir en el fondo) que “tener a cargo”. Con esta interpretación establecemos la superioridad del STJ en orden a cualquier tema de superintendencia. Debe entenderse que el “tener a su cargo” (215 CP) implica la intervención originaria de un organismo que se caracteriza por su dependencia jerárquica. Armonizando estas dos funciones es razonable que el art. 206 inc. 2º CP exija la intervención y no al revés, que la Procuración General cree regímenes personales, sancionatorios, remuneratorios especiales o contrarios a los reglamentos, cuando el artículo 206 C.P. dispone que el Superior Tribunal de Justicia tiene la facultad y deber de representar al Poder Judicial y dictar el reglamento interno.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Resulta oportuno señalar que el vocablo superintendencia, de acuerdo al Diccionario de la Real Academia Española, significa "suprema administración de un ramo", interpretación que, aplicada a este ámbito, debe entenderse como el cúmulo de potestades propias e indispensables para la administración interna de la justicia. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----El ejercicio de la función administrativa, no es exclusiva o privativa del departamento Ejecutivo, sino que también ejercen este tipo de función los otros dos poderes del Estado (Legislativo y Judicial), quienes además de las funciones específicas, desarrollan un amplio contenido de función administrativa. Las tradicionales atribuciones de superintendencia constituyen prerrogativas de poder inherentes a los Tribunales Superiores o Cortes de Justicia a fin de ejercer el gobierno del Poder Judicial. Son prerrogativas propias de los tribunales que conllevan una multiplicidad de facetas con relación a aspectos internos de la administración de justicia, toda vez que el aparato judicial administrativo plantea muy delicadas cuestiones de orden y aplicación de los recursos humanos, tecnológicos y financieros.- - - - - - - - - - - - - - - -----Al respecto, recuerda Sesín, que en las Provincias en general, las Constituciones locales le confieren al Tribunal Superior o Corte de Justicia Provincial el ejercicio de la superintendencia de la administración de justicia sin perjuicio de la "intervención" del Ministerio Público. Es decir que en los aspectos administrativos vinculados con el Ministerio Público, la superintendencia suprema la ejerce el Tribunal Superior con la colaboración o participación del Ministerio Público.- - - - - - - -----Así, el Tribunal Superior de Justicia de Córdoba, mediante Acuerdo Nro. 601- Serie A- del 27 de noviembre de 2002, tuvo la oportunidad de explicitar el alcance de la "intervención" del Ministerio Público en cuestiones de superintendencia. Al respecto, manifestó que la facultad de intervención en algunos casos sólo implica participación, requerimiento, solicitud, propuesta, más no decisión definitiva o última. - - - - - - - - - -----Al haber sido el Ministerio Público, expresamente incluido dentro del Poder Judicial solo puede pregonarse la plena autonomía e independencia en los aspectos funcionales propios de sus cometidos judiciales (cf. STJ de Córdoba, Acuerdo 601 del 27/11/2002).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Concretamente, las facultades de superintendencia en las que el Ministerio Público colabora o interviene, el Tribunal Superior tiene la última palabra, puesto que la Constitución le otorga este cometido sobre todo el Poder Judicial omnicomprensivo del Ministerio Público. Si hay relación jerárquica, hay deber de obediencia y por ende facultad de avocación(cf. Sesin, ob. cit.). -----Por otra parte, Agustín Gordillo señala que la relación jerárquica existe siempre que: "a) haya superioridad de grado en la línea de competencia, y al mismo tiempo, b) igual competencia en razón de la materia entre el órgano superior y el inferior; cumplidos estos dos requisitos, está dada la relación jerárquica...". Ello es lo que acaece en muchas Provincias Argentinas con el Ministerio Público. En efecto: El Ministerio Público es ubicado por la Constitución dentro del Poder Judicial (Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Parte General, 5º ed., Fundación de Derecho Administrativo, Bs. As. 1998, pág. XII-32). - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----En general el Ministerio Público Nacional como provincial tiene como misión esencial: a) promover la actuación de la justicia activando y ejercitando la acción penal pública; b) promover el accionar de la justicia en procesos no penales tutelando la legalidad y los intereses generales de la sociedad; c) intervenir en los procesos judiciales en defensa de la legalidad conforme las normas procesales; d) intervenir en los procesos judiciales asumiendo la defensa de los intereses generales de la sociedad; e) ejercitar el control de constitucionalidad en el marco de las normas procesales pertinentes; f) efectuar la defensa oficial de pobres, menores, incapaces, etc. Este ámbito de funciones es el que conforma "la zona de reserva constitucional" asignada al Ministerio Público. Esto es, su "independencia funcional", que debe ser respetada tanto por los poderes del Estado y la sociedad. - - - - - - - - - -----En el ámbito provincial, el artículo 218 de la CP dispone que “El ministerio público tiene las siguientes funciones: 1. Prepara y promueve la acción judicial en defensa del interés público y los derechos de las personas. 2. Promueve y ejercita la acción penal pública, sin perjuicio de los derechos que las leyes acuerdan a otros funcionarios y particulares. 3. Asesora, representa y defiende a los menores, incapaces, pobres y ausentes. 4. Custodia la jurisdicción y competencia de los tribunales, la eficiente prestación del servicio de justicia y procura ante aquellos, la satisfacción del interés social. 5. Las demás funciones que la ley le asigna.” .- - - - - - - - - - - -----Cuando las funciones del gobierno judicial se encuentran en manos de un Tribunal Superior o Suprema Corte, tal órgano tiene el doble carácter. Por un lado, actúa como un órgano con potestad jurisdiccional, y por tanto, como parte del núcleo operativo. Por el otro, en tanto cumbre estratégica de la institución, ejerce el gobierno judicial o la más alta dirección (Chayer, Héctor Mario, "La Responsabilidad por el Gobierno del Poder Judicial", parte Undécima en "La Responsabilidad Judicial y sus dimensiones", Director Alfonso Santiago, en el Tomo II, pág. 697 y ss., Editorial Abaco de Rodolfo Desalma, ed.2006). - - - - - - - - - - -----Merece destacarse también, que se utiliza el término superintendencia cuando se hace referencia al gobierno del Poder Judicial. Así, en el ámbito judicial argentino se utiliza el término "superintendencia" para referirse al "gobierno" del Poder Judicial que ejecuta la cumbre estratégica (Resol. 206/91 de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, de fecha 12/3/1991). - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Claro está, que, más allá de su autonomía funcional, el Ministerio Público forma parte del Poder Judicial de Río Negro y el Constituyente, atribuyó al Superior Tribunal de Justicia el ejercicio de “la superintendencia de la administración de justicia”, sin perjuicio de la intervención del Ministerio Público, conforme el art. 206 de la Constitución Local. - - - - - -----Al respecto, debe predicarse que la facultad de intervención, en algunos casos sólo implica participación, requerimiento, solicitud, propuesta, más no decisión definitiva o última. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Las atribuciones de “superintendencia” son prerrogativas propias de los Superiores Tribunales o Cortes de Justicia a fin de ejercer el gobierno del Poder Judicial, que se encaraman en el vértice de las organizaciones judiciales, que se suman y concurren a las emergentes de su esfera específica de labor jurisdiccional (Cf. acuerdo Nº 124 Serie A, STJ Córdoba, del 24 de marzo de 2003). - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----El Superior Tribunal de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en una acción de inconstitucionalidad, ha resuelto en forma adversa al Ministerio Público declarando su autonomía funcional y por ende su dependencia orgánica del Poder Judicial. En este muy interesante fallo, recaído en la causa SAO 70/99, tramitada ante el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (cf. Boletín de Jurisprudencia N° 9/1999 - Octubre de 1999, caratulada "Ministerio Público (Defensoría y Asesoría General de Menores e Incapaces) c/ Consejo de la Magistratura s/ Acción Declarativa de Inconstitucionalidad", el Defensor General y el Asesor General de Incapaces plantearon la inconstitucionalidad de varios artículos de la Ley 31 del Consejo de la Magistratura y de la Resolución Nº 52 de éste órgano. El Tribunal no hizo lugar a la demanda, pues no encontró que las leyes impugnadas colisionaran con los principios establecidos en la Constitución Nacional. Agregó que la Ley Orgánica del Consejo de la Magistratura (Ley 31) le asigna a este órgano la potestad de reglamentar la estructura y régimen interno del Ministerio Público, lo que resulta adecuado a los principios y preceptos constitucionales; y añadió que si el Ministerio Público es parte del Poder Judicial (con. Art. 107 CCBA), las facultades conferidas al Consejo de la Magistratura de dictar los reglamentos internos del Poder Judicial y de proyectar el presupuesto y de administrar los recursos del Poder Judicial (art. 116 CCBA), incluyen también los reglamentos internos y el presupuesto del Ministerio Público. Asimismo expresó el tribunal que “Cuando la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires reconoce al Ministerio Público "autonomía funcional y autarquía dentro del Poder Judicial" (art. 124 CCBA) se refiere al ejercicio de sus funciones, asegurando que no recibe instrucciones de ningún poder u órgano. El ejercicio de las funciones que la Constitución fija para el Ministerio Público en nada empece a las competencias del Consejo de la Magistratura. También se expresó que “la autonomía asignada por la Constitución de la Ciudad al Ministerio Público dista de ser una autonomía plena pues se vincula –únicamente- al desarrollo eficaz de las misiones conferidas (art. 125 CCBA). En el cumplimiento de estos cometidos, las decisiones que adopte relativas a la forma, oportunidad, calidad e intensidad del ejercicio de tales atribuciones no se encuentran sometidas a la autorización o aprobación de ningún otro órgano. "Autonomía funcional" implica entonces reconocer a cada uno de los funcionarios que integran el Ministerio Público independencia para ejercer las atribuciones conferidas”. Agregó que la Constitución de la Ciudad no otorgó plena autarquía al Ministerio Público. Le reconoce autarquía "dentro del Poder Judicial ", que, de acuerdo al art. 107 CCBA, está integrado por ese Tribunal, el Consejo de la Magistratura, los demás tribunales que establezcan las leyes y el Ministerio Público. “En consecuencia, la autarquía del Ministerio Público debe ser considerada en relación con las competencias de los restantes integrantes del Poder Judicial y podrá operar en aquellos ámbitos de funciones y competencias que la Constitución no asignó a los restantes órganos del Poder Judicial” (cf. TSJ BA, causa SAO 70/99 antes citada).- - - - - -
-----En otro extremo, por Acordada N° 2365 de fecha 22-SEP-1984 la Corte de Justicia de Catamarca, integrada por los Dres. Mario Guzmán, Antonio Lupiañez y por subrogación el Dr. César Ernesto Oviedo le aplicaron una sanción al entonces Procurador General de la Corte Dr. Manuel Víctor Moreno. Va de suyo que, sólo dentro del orden jerárquico es admisible aplicar una sanción disciplinaria siendo el órgano superior quien pueda imponerla. "La potestad sancionadora es un complemento de la potestad imperativa o de mando" (Marhienoff - Tratado de D. Adm. T.I, p. Pág 578).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Para casos como el de Río Negro, en que el Ministerio Público forma parte del Poder Judicial, lo que disponga el legislador debe inexorablemente ajustarse a los preceptos constitucionales que han regulado expresa o implícitamente tales garantías, razón por la cual su capacidad de regulación es sumamente restringida.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Lo cierto es que la garantía del art. 224 de la Constitución Provincial es parte integrante de las garantías institucionales, que debe ser respetado por los otros poderes del Estado; mientras que la Superintendencia, es una actividad hacia dentro del Poder. Y en este sentido, es dable que el STJ delegue en la Procuración General o de los Tribunales de superintendencia, manteniendo siempre su facultad de avocamiento y revisión final.- - - - - - - -----3. LA AUTONOMIA FUNCIONAL.- - - - - - - - - - - - - - - - --
-----De acuerdo a Rubén Antonio Pereyra la autonomía es una categoría que corresponde al esquema de descentralización política con base territorial. La autarquía designa un grado de competencia menor o inferior que el correspondiente a la autonomía. Autarquía significa atribución o facultad de administrarse a sí mismo, pero de acuerdo con normas que vienen impuestas. Agrega que no puede dejar de advertirse que si bien en la asignación de competencias al Ministerio Público, la Constitución Local (Constitución de la CABA) restringe el concepto de autonomía con el aditamento de “funcional” que obra como un calificativo específico (cf. “Derechos constitucionales, doctrinas esenciales”, Tomo II, La Ley p.152 y ss.). - - - - - - -----Comparto el trabajo de la Dra. María Gabriela Abalos, “La autonomía y el federalismo en la Constitución Nacional luego de la reforma de 1994” (publicado en LL Gran Cuyo 2000, 417, La Ley online) donde señala que a partir de la reforma constitucional de 1994, el término autonomía ha alcanzado una importancia particular, ya que se lo ha incluido en forma expresa en el texto en varias oportunidades. De tal modo, se proclama la autonomía municipal, universitaria, de los organismos de control como son la Auditoría General de la Nación, el Defensor del Pueblo de órganos extrapoder como el Ministerio Público, y de la Ciudad de Buenos Aires; sumándose a ello la ya reconocida autonomía provincial y municipal, presupuesto de la relación Nación provincia, como bien destaca Castorina de Tarquini (Castorina de Tarquini, María Celia, "La Provincia y la Nación", en Perez Guilhou, Dardo y otros, "Derecho Público Provincial", T.I, Ed. Depalma, Bs. As., 1990, p. 198 y siguientes), y elemento también de nuestro federalismo. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----La autonomía, según el diccionario de la Real Academia Española, es una voz que proviene del griego y significa la posibilidad de darse la propia ley (Diccionario de la Lengua Española, Real Academia Española, Madrid, vigésima segunda edición – www.rae.es/rae.html, 8 marzo 2010). Pero también tiene otra acepción y es la de "potestad que dentro del Estado pueden gozar municipios, provincias, regiones u otras entidades de él, para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y órganos de gobierno propios". - - - - - - - - - - - - --
-----Siguiendo a Abalos, se exponen importantes opiniones doctrinarias, partiendo de la significación etimológica del término. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Indica que en la Enciclopedia Jurídica Omeba, Charny, teniendo en cuenta esta significación, comenta al tratar la voz "autonomía" que, en la antigüedad clásica se le atribuía un significado equivalente a lo que se entiende por independencia. "Los griegos dice, llamaban "autonomoi" y los romanos "autonomi" a los estados que se gobernaban por sus propias leyes y no estaban sometidos a ningún poder extranjero"(Charny, Hugo, "Enciclopedia Jurídica Omeba", t. I, "A" Ed. Bibliográfica Argentina, Bs. As., p. 961). - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----En la doctrina nacional, encontramos un variado espectro de definiciones de autonomía, siendo un término que interesa tanto a administrativistas como a constitucionalistas.- - - - - - - - - -
-----Entre los administrativistas, podemos citar al maestro Marienhoff, quien sostiene que el término autonomía implica un concepto político, pues significa que el ente tiene poder para darse su propia ley y regirse por ella. "La autonomía, en suma, denota siempre un poder de legislación, que ha de ejercitarse dentro de lo permitido por el ente soberano. De modo que autonomía es un concepto político, porque político es el poder de propia legislación" (Marienhoff, Miguel, "Tratado de Derecho Administrativo", t. I, Ed. Abeledo Perrot, Bs. As., 1990. 387). - -----Agustín Gordillo, refiriéndose a las supuestas diferencias entre autonomía y autarquía, destaca que a su juicio no habría diferencia esencial entre estos términos, sino que existiría a lo sumo una diferencia de grado, de matices, debiendo centrarse la reformulación de ello en desentrañar el alcance concreto de las facultades de autoadministración, autonormación, no intervención, etc. (Gordillo Agustín, "Tratado de Derecho Administrativo", t. 1, 5ª ed., Ed. Fundación de Derecho Administrativo, Bs. As., 1998: punto XIV 20 y 21; asimismo, ver http://www.gordillo.com/Pdf/1-8/1-8XIV.pdf 9 marzo de 2010). Agrega: “…la autarquía no puede concebirse como mera capacidad de administrarse a sí mismo, sin poder dictarse norma alguna, sino que comprende siempre, necesariamente, el dictado de normas para reglar el propio funcionamiento (dentro, por supuesto, de lo establecido por las leyes y reglamentos que le hayan sido dados por el Estado a través de sus órganos). Se sigue de ello que no hay una diferencia esencial entre las llamadas “autarquía” y “autonomía,” sino que existiría a lo sumo una diferencia de grado, de matices, que torna en consecuencia ociosa toda discusión acerca de la naturaleza “autárquica” o “autónoma” de un ente determinado. Pero si está muy claro que jamás podría confundirse con el análisis que comprende dar a los tres Poderes del Estado y sus atributos. Muchos autores suprimen por ello la denominación de “ente autárquico” y hablan directamente de “ente autónomo” o viceversa. La propia Constitución califica de ambos modos a las universidades, lo que puede entenderse, en cuanto autonomía, como ausencia de regulación o control de su actividad académica por el Poder Ejecutivo nacional (Ministerio de Educación), salvo el que en iguales circunstancias ejerce sobre las universidades privadas. En lo no académico, es análoga a otras entidades llamadas autárquicas. En todo caso la doble calificación constitucional de las universidades nacionales como autónomas y autárquicas demuestra que La Constitución no está contemplando distintos tipos de entidades, sino distintos campos de actuación de un mismo tipo de ente”. - - - - - - - - - - - - -
-----Para Juan Carlos Cassagne la distinción entre “autonomía” y “autarquía” se vincula con las dos formas de descentralización conocidas; la política y la administrativa. La primera constituye una forma superior de descentralización en cuanto traduce el reconocimiento a la entidad autónoma de la facultad de darse sus propias normas, como potestad normativa originaria (“Derecho Administrativo”; Tomo I, ed. Abeledo Perrot, p. 266 y ss.). - - - -----Entre los constitucionalistas, puede citarse a Hernández para quien la autonomía constituye "una noción de subordinación a un ente superior, que en el supuesto de no cumplimiento de ciertos requisitos o condiciones, lo autoriza a intervenir", y agrega que la autonomía integra la descentralización al igual que la autarquía, pero en la primera prevalece lo político y en la segunda lo administrativo (Hernández, Antonio M., "Derecho Municipal", t. I, p. 372, 2ª ed., Ed. Depalma, Bs. As., 1997). - -----Horacio Rosatti, señala que cabe reconocer autonomía a todo ente que reúna las cinco atribuciones siguientes: autonormatividad constituyente; autocefalía; autarcía o autarquía; materia propia; y autodeterminación política (en "Tratado de Derecho Municipal", t. I, ps. 90/91, 2ª ed., Ed. Rubinal Culzoni, Santa Fe, 1997, p. 94).- - - - - - - - - - - - -
-----Abalos, como vimos, agrega que en el texto constitucional luego de la reforma de 1994 encontramos varias veces empleado el término autonomía, en unos casos se predica sin ningún aditamento, como la referencia al régimen municipal del art.123 y al ámbito universitario del art.75 inc.19: “Pero encontramos que, refiriéndose a ciertos organismos de control y extrapoder, se le adiciona el calificativo de "funcional", como en los casos de la Auditoría General (Estrada, Eduardo, "La Auditoría General de la Nación", en Perez Guilhou, Dardo y Seisdedos, Felipe, "Derecho Constitucional de la Reforma de 1994", t. II, ob. cit., p. 59 y conc.), del Defensor del Pueblo (Luna, Eduardo F., "El Defensor del Pueblo", en Perez Guilhou, Dardo y Seisdedos, Felipe, "Derecho Constitucional de la Reforma de 1994", t.II, ob. cit., p.89 y conc.) y del Ministerio Público ("El Ministerio Público en la Reforma Constitucional de 1994", en Perez Guilhou, Dardo y Seisdedos, Felipe, "Derecho Constitucional de la Reforma de 1994", t. II, ob. cit., p. 313 y conc.), permitiendo advertir que este tratamiento, con sus particularidades y matices, viene a confirmar la tesis sostenida respecto a la dificultad de arribar a una significación única o unívoca del vocablo autonomía (Cf. Ob, cit). - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Como dice Bidart Campos "...la autonomía funcional traza, en primer lugar, una frontera externa que impide cualquier injerencia de los otros poderes. En segundo término, implica internamente que las relaciones dentro del organismo son conducidas por quien inviste su jefatura máxima" (El derecho constitucional del poder, T. II, Ediar, Bs. As., pg. 362).- - - - -----Enseña Linares Quintana que en un sentido jurídico, la autonomía denota siempre un poder legislativo que debe desenvolverse dentro de los límites que el poder soberano ha fijado a dicha autonomía (Linares Quintana, Segundo, "Gobierno y Administración de la República Argentina", t. I, p. 42, 2ª ed., Bs. As., 1959, p. 42). - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Efectuadas las consideraciones previas, de acuerdo al texto de la Constitución de Río Negro, se trata entonces de analizar el planteo de inconstitucionalidad formulado en el sub examine, según los arts. 63 y 64 de la ley K Nº 4199. - - - - - - - - - --
-----4. LA PETICION DE INCONSTITUCIONALIDAD EN CONCRETO.- - - - -
-----Para decidir en autos, el Superior Tribunal de Justicia, en el marco de las potestades que constitucionalmente le han sido conferidas, debe interpretar normas locales de fuente directamente constitucional, confrontadas con las de carácter infraconstitucional, definiendo los alcances de la superintendencia de la cabeza del Poder Judicial y de la independencia funcional propia del Ministerio Público, lo que se ha merituado en gran medida en el Capítulo anterior (3).- - - - -
-----En estricta interpretación constitucional, al gobierno lo integran los tres órganos máximos del Estado provincial (Legislativo, Ejecutivo y Judicial). Así, lo demuestra el esquema constitucional configurado por el constituyente local, siguiendo las pautas establecidas en el art. 5º de la Constitución Nacional.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----La Constitución Provincial, desarrolla a través de cinco secciones, los Poderes a los cuales se les asigna tal calidad (Sección Primera: Poder Constituyente, Sección Tercera: Poder Legislativo; Sección Cuarta: Poder Ejecutivo; Sección Quinta: Poder Judicial, Sección Sexta: Poder Municipal). - - - - - - -----En ese esquema, específicamente en los arts. 197 y 206, la Carta Magna local le asigna al Superior Tribunal de Justicia la condición de máxima autoridad en el gobierno, administración y prestación del Servicio Judicial, del cual es su principal responsable y garante. La importancia del art. 206 consiste en que el inc. 1º establece que representa al Poder Judicial y dicta en reglamento interno; y el 2º, en cuanto ejerce la superintendencia. Y el art. 197 coadyuva en cuanto el Poder Judicial es ejercido por el Superior Tribunal de Justicia.- - - - -----Los poderes del Estado ostentan poderes expresos e implícitos. Estos últimos, para salvaguardar los principios esenciales que hacen a su existencia y normal funcionamiento.- - -----Del análisis del esquema constitucional de reparto o división de funciones, surge que el Ministerio Público, conforme lo dispone el art. 215 de la Constitución Provincial, forma parte del Poder Judicial y ha sido instituido dentro del capítulo IV de la Sección Quinta “PODER JUDICIAL”. - - - - - - - - - - - - - - - -----Como dice Jorge A. Coussiart “...a partir de la Constitución de 1994, coexisten en la República Argentina dos sistemas en lo referido al Ministerio Público. En el orden provincial, es un órgano ubicado dentro del Poder Judicial. En el orden nacional, aparece como un híbrido órgano extra poder...” (cf. “El Ministerio Público en la Reforma Constitucional de 1994”, Derecho Constitucional de la Reforma de 1994, Depalma, Bs. As., 1995, Vol. II, pág. 317). - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Distinta es la posición de María A. Gelli, quien –como ya adelantamos- en su trabajo “Constitución de la Nación Argentina” Comentada y Concordada (Tomo II, p. 581, editorial La Ley), ha sostenido que en su opinión, y dado que nada impide incorporar un nuevo poder a la tríada clásica, y por el rango de funciones que tiene, el Ministerio Público constituye un “cuarto poder” del Estado. Si siguiéramos su razonamiento con una interpretación literal, llegaríamos a una conclusión distinta, el cuarto poder es el Municipio. Parece y es evidente que lo literal no ayuda a entender el sistema republicano de gobierno y menos al Poder Judicial- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Gregorio Badeni considera que el Ministerio Público disfrute de independencia respecto de los órganos Legislativo, Ejecutivo y Judicial de gobierno no lo transforma en un cuarto poder ni en un órgano extra poder. Agrega que el Ministerio Público presenta la particularidad de no estar sometido a una Jefatura única, el organismo se divide en dos cuerpos, cuyo funcionamiento es independiente en orden a las atribuciones que le confiere la ley reglamentaria. Se trata del Ministerio Público Fiscal y del Ministerio Público de la Defensa. La Jefatura del primero le corresponde la Procurador General de la Nación y la del segundo al Defensor General de la Nación (cf. Gregorio Badeni, “Tratado de D. Constitucional”, Tomo II, 2 edición, actualizada, editorial La Ley, p. 1892/1893).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----En la Provincia de Río Negro el Ministerio Público no es un cuarto poder, tampoco un órgano “extra-poder”. El Ministerio Público forma parte del Poder Judicial y de ello derivan importantes consecuencias. Si bien goza de independencia funcional, el Ministerio Público no está frente al Poder Judicial, sino dentro de él. El Ministerio Público actúa, en su órbita específica, pero lo hace en un solo y único ámbito: el Poder Judicial; cuya cabeza de Poder es el Superior Tribunal de Justicia.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----En tal sentido, ha dicho la Corte Suprema de Justicia de la Nación y el propio Procurador del Tesoro de la Nación (Dictamen 48/98) analógicamente aplicable, “…la Corte Suprema de Justicia de la Nación es el órgano del Estado situado a la cabeza del Poder Judicial y, por lo tanto, la máxima autoridad estatal y última palabra en materia de aplicación e interpretación del Derecho. Cualquier criterio jurídico de otro organismo estatal que discrepe con el de la Corte, si bien, puede valer como opinión, debe subordinarse institucionalmente a la posición de aquella…”. – - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Las facultades del STJ lejos están de agotarse en lo estrictamente relativo a la materia de personal y a la disciplinar y, en cambio, abarcan todo lo relativo al “gobierno” de la función judicial en su sentido más amplio, lo que supone que tiene todas las facultades expresas e implícitas necesarias para la plena y efectiva realización de los fines que la Constitución le asigna como Poder del Estado. Por su parte, también, de todas las políticas, con excepción de las de persecución penal, que están expresamente reservadas al Procurador General (art. 215 de la CP). - - - - - - - - - - - - -----En tal sentido, el Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Tierra del Fuego, en la Acordada Nº 3 de 2010, del 10 de febrero de 2010, ha señalado que en uso de sus facultades expresas de superintendencia y de sus facultades implícitas, las que hacen a su propia existencia y conservación, reivindica su facultad de pronunciarse, aún en ausencia de causas judiciales, cuando la actuación de otro poder del Estado afecta sus facultades constitucionales. Y así, entendió que el pronunciamiento contenido en dicha acordada constituye una exigencia institucional ineludible. Por ello declaró en el art. 2º del decisorio la inaplicabilidad en el Poder Judicial de los arts.20 y 21 de la ley Nº 805, de Presupuesto, en lo que atañe a los magistrados, funcionarios y agentes del Poder Judicial.- - - -----Los constituyentes de Río Negro, en el art. 206 de la Constitución, dispusieron las atribuciones del Máximo Tribunal de la Provincia y en el art. 207 la competencia jurisdiccional.- - - -----La Constitución Provincial ha receptado en el art 206 todas aquellas atribuciones que son naturales al ejercicio del poder administrador para un adecuado y correcto "gobierno" interno del Poder Judicial, incluida la "Superintendencia", que como dijéramos, implica las potestades necesarias e indispensables para la administración interna del Poder Judicial “in totum”, que están en la Ley Orgánica del Poder Judicial – - - - - - - - - - - -----Sin perjuicio de ello, se tiene presente que en el Capítulo Tercero del texto de la ley K Nº 2430, modificado por el art. 1 de la Ley 4503 (BOP. Nº 4802, Suplemento, del 11 de febrero de 2010, en función de lo ordenado por el art.71 de la ley 4199), Ley Orgánica del PODER JUDICIAL DE LA PROVINCIA DE RIO NEGRO (texto ordenado por el propio legislador y dictado con posterioridad a la ley K Nº 4199, implica aceptar que ha sido el legislador quien con la nueva ley orgánica incorporó en lo esencial las posiciones doctrinarias y jurisprudenciales que hemos citado en los capítulos anteriores), destinado a reglar los DEBERES Y ATRIBUCIONES del Superior Tribunal de Justicia. El artículo 44 establece que el Superior Tribunal tendrá, además de su potestad jurisdiccional, con observancia de las disposiciones del artículo 11 y concordantes de la ley K Nº 4199 en cuanto al Ministerio Público, diversos deberes y atribuciones sobre el conjunto del Poder Judicial. El inciso f) del citado artículo expresa: “Presentar ante los otros Poderes del Estado, según el artículo 224 de la Constitución Provincial el proyecto de Presupuesto del Poder Judicial y en particular, el Presupuesto de Gastos de la Justicia Electoral, sobre la base del detalle de recursos y necesidades elaborado por el Tribunal Electoral Provincial, por la Procuración General según los artículos 63 y subsiguientes de la ley K Nº 4199 y por el Consejo de la Magistratura.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Es decir, en esta función - elaboración de lo que será un “pre-proyecto”- se considera a la Procuración General, al Tribunal Electoral Provincial, así como al Consejo de la Magistratura, como programas del Poder Judicial. Pero ello, claro está, no les otorga atribuciones a la hora de la ejecución del presupuesto; atribución específica del Superior Tribunal de Justicia, conforme el artículo 224 de la Constitución Provincial.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----El Ministerio Público constituye una autoridad que colabora con el Poder Judicial en la prestación del servicio de justicia en las “funciones” que le han sido conferidas en vistas a un objetivo común: garantizar la función judicial. De ese modo, ejerce funciones judiciales no jurisdiccionales y, como tal, es un partícipe activo, un colaborador y un auxiliar de la Administración de Justicia.- - - - - - - - - - - - - - - - - - -----EL CASO DE AUTOS.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----La discusión en autos, gira en torno a la garantía institucional prevista en el art. 224 de la Constitución Provincial, y a cuestiones de superintendencia, por lo que este Superior Tribunal tiene directa ingerencia. - - - - - - - - - - -----En el sub examine, los accionantes, persiguen la declaración de inconstitucionalidad de los artículos incluidos en el Título VI Régimen Económico y Presupuestario, LEY K Nº 4199 MINISTERIO PÚBLICO.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----El artículo 63 establece: Presupuesto. El presupuesto general del Poder Judicial estará diseñado con programas diferenciados que atiendan las necesidades del ámbito jurisdiccional y del ámbito de los Ministerios Públicos.- - - -----El Procurador General remite anualmente y con la debida antelación el requerimiento presupuestario del Ministerio Público al Superior Tribunal de Justicia para la elaboración del presupuesto general del Poder Judicial.- - - - - - - - - - - - - -----El artículo 64, referido a la Ejecución Presupuestaria, dispone: La ejecución del presupuesto se hará de conformidad a las normas del Presupuesto General del Poder Judicial por medio de los órganos y sujeto a los controles y fiscalización que corresponda.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----El Administrador General y demás funcionarios del área del Poder Judicial, en lo atinente a la ejecución presupuestaria destinada al Ministerio Público, tendrán las mismas obligaciones y responsabilidades, en el gerenciamiento, la revisión, gestión, consecución y liquidación de fondos que correspondan, según el presupuesto en vigencia, que las asignadas con relación al Superior Tribunal de Justicia. A tal fin, actuará en coordinación con la Secretaría de Superintendencia de la Procuración General.-
-----El Superior Tribunal de Justicia no podrá realizar modificaciones del presupuesto aprobado para el Ministerio Público, sin consentimiento expreso del Procurador General.- -----A su vez, el Artículo 65 dispone: Recursos. Estarán integrados por: - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
a) Los recursos provenientes de Rentas Generales previstos anualmente en el presupuesto general del Poder Judicial, para el programa del Ministerio Público. - - - - - - - - - - - - - - - --
b) Los recursos propios generados por: 1) Los montos provenientes de honorarios y costas regulados en su favor. - 2) Los montos provenientes de las multas impuestas en los procesos penales.- 3) Donaciones y aportes de entes provinciales, nacionales o internacionales. -4) Otros fondos especiales que se le atribuyan.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----El art. 206 de la Constitución de la Provincia, referido a las facultades del Superior Tribunal de Justicia cuenta con 8 incisos, advirtiéndose que el 2º, establece que “Ejerce la superintendencia de la administración de justicia, sin perjuicio de la intervención del ministerio público y de la delegación que establezca respecto de los tribunales inferiores de cada circunscripción”. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----La Constitución en la materia de superintendencia solo faculta una “intervención” (art.206 inc.2º CP) al Ministerio Público. En esencia, ello no significa “decisión”, ni que su presencia u opinión previa sea requisito o presupuesto para el ejercicio de dicha atribución. Reiteramos, la facultad de intervención, en algunos casos, sólo implica participación, requerimiento, solicitud, propuesta, más no decisión definitiva o última. Es atendible que en materia presupuestaria la intervención consiste en elaborar su programa y elevarlo al STJ, pero el ejercicio de la autarquía presupuestaria implica un único proyecto de presupuesto conforme el art. 224 de la Constitución Provincial.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Estas potestades resultan así propias del poder administrador del que es titular originario el Superior Tribunal, a fin de asegurar la observancia del régimen u ordenamiento jurídico imperante dentro de la organización interna del Poder Judicial.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----En definitiva, las facultades conferidas en la normativa en crisis, deben ser ubicadas, precisadas e interpretadas en el marco normativo constitucional que atribuye al Superior Tribunal de Justicia la calidad de titular natural de la superintendencia del Poder judicial en su conjunto. Ya que la que ejerce el Ministerio Público es por delegación, complementariedad o especialización colaborativa, pero jamás contradictoria, reclamativa. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----El Artículo 215 de la Constitución Provincial dispone que “El ministerio público forma parte del Poder Judicial, con autonomía funcional. Está integrado por un Procurador General y por los demás funcionarios que de él dependen de acuerdo a la ley. Ejerce sus funciones con arreglo a los principios de legalidad, imparcialidad, unidad de actuación y dependencia jerárquica en todo el territorio provincial. El Procurador General fija las políticas de persecución penal y expide instrucciones generales conforme al párrafo anterior. Tiene a su cargo la superintendencia del ministerio público”. - - - - -----En el plano supralegal se constata que la Constitución reconoce al Ministerio Público dicha "autonomía funcional"; y ésta se vincula al desarrollo eficaz de las misiones que la Constitución le asignó.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Para entender ello, cabe tener presente que en la CONVENCION CONSTITUYENTE 1988, Reunión Nº 11 del 09/05/1988, en referencia al Artículo 215, el Sr. Convencional Rodrigo miembro informante de la Comisión, para fundamentar el Capítulo IV en general, sostuvo “… aunque no hemos osado darle el auténtico rol de un órgano extra Poder le hemos dado un significado avance en la alocución cuando dice que va a tener independencia funcional del Superior Tribunal o del Poder Judicial en general. Todo esto es porque los roles del Ministerio Público son fundamentales, no sólo en el funcionamiento de la Justicia sino en el funcionamiento de la sociedad; es el que prepara y promueve la acción judicial en defensa del interés público en general; es el que asiste, asesora y representa a los menores y a los indigentes; es el que debe velar, porque hay una cláusula que lo ordena, para que la asistencia social y jurídica esté hasta en los parajes más alejados de la Provincia y es el que custodia la jurisdicción y competencia de nuestros tribunales. Es el que, a través del Fiscal, tiene la defensa social en la investigación y en la preparación de la acción penal para la preservación de los delitos”.- - - -- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Asimismo, el Sr. Convencional Rodolfo Rodrigo: señaló que “… se decidió por esta opción que el Procurador General tenga la superintendencia del personal; la superintendencia no solamente significa el control de los empleados sino también el control de los funcionarios; el control de la actuación, el control del orden, el control del cumplimiento de los plazos, el control de que se ejercite bien la defensa; todo y, en consecuencia, nos pareció una cuestión fundamental”. - - - - - - - - - - - - - - --
-----A su turno, la Sra. Convencional Graciela Campano sostuvo: “En la práctica sería bastante injusto, atento la propuesta del Convencional Martínez, que cualquier irregularidad en el trámite que el Procurador General advirtiese, ya sea en la tarea del fiscal, defensor, asesor o empleados, tuviera que pasar directamente a la competencia del Superior Tribunal de Justicia que si bien es la cabeza del Poder Judicial, no tiene la posibilidad de conocer y de comprobar la situación que podría haber dado motivo a un problema de disciplina. Así es que sostenemos que debe quedar en cabeza del Procurador General la superintendencia de su sección, justamente para jerarquizar, afianzar y, en definitiva, poner en su lugar a la Procuración y a todo el Ministerio Pupilar”. - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----En razón de lo expuesto, el art. 215, define la inclusión del Ministerio Público dentro del Poder Judicial, y esta relación de pertenencia, preferida por el constituyente, demuestra claramente, en primer término, la opción de inclusión. - - - - - -----En segundo lugar, dicha "Autonomía funcional" ya analizada implica reconocer a cada uno de los funcionarios que integran el Ministerio Público independencia para ejercer las atribuciones conferidas. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----La autonomía asignada se vincula al desarrollo eficaz de las misiones que la Constitución le asignó en el art. 218. En el cumplimiento de tales cometidos, las decisiones que adopte relativas a la forma, oportunidad, calidad e intensidad del ejercicio de tales atribuciones no se encuentran sometidas a la autorización o aprobación de ningún otro órgano; sin perjuicio de la responsabilidad en que pudiera incurrir por el mal desempeño de tales competencias.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Insisto, "autonomía funcional", implica, entonces, reconocer a cada uno de los funcionarios que integran el Ministerio Público independencia para ejercer las atribuciones conferidas. En el caso del Ministerio Público, "la autonomía funcional le fue asignada para posibilitar el desarrollo eficaz de las misiones que la Constitución le asignó" (CF. CAUSA SAO 70/99 - "Ministerio Público (Defensoría y Asesoría General de Menores e Incapaces c/ Consejo de la Magistratura s/ acción declarativa de inconstitucionalidad" - TSJBA - 22/10/1999). - - - - - - - - -----Considero que conferir a un órgano una autonomía funcional es una forma de estructurar su competencia de decisión, refiriéndose a la extensión o al grado del poder de decisión del órgano, el cual puede así actuar por sí mismo. – - - - - - - - - -----Si bien, la Constitución reconoce al Ministerio Público "autonomía funcional"; ello dista de ser una autonomía plena que abarque la disposición presupuestaria, entre otros aspectos relevantes.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----En definitiva, el constituyente local ha reconocido al Ministerio Público una independencia funcional, pero no le aseguró una independencia orgánica al ubicarlo dentro del Poder Judicial, dependiendo en estos aspectos del Superior Tribunal de Justicia. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Dijimos que también el art. 215 de la Constitución Provincial dice: “Tiene a su cargo la superintendencia del Ministerio Público”, y no puede desconocerse esa facultad (ver expresiones del convencional Rodrigo) lo cual implica que la ejerce en primera instancia, como autoridad natural, pero podrá ser revisada por el STJ, conforme el art. 206 CP.- - - - - - - --
-----A fin de abordar la constitucionalidad de las normas impugnadas, merece destacarse que el art. 224 –Autarquía Presupuestaria-- dispone: “El Poder Judicial formula su proyecto de presupuesto y lo envía a los otros Poderes. Dispone directamente de los créditos del mismo. Fija las retribuciones. Nombra y remueve a sus empleados, conforme a la ley”.- - - - - - -----Nuevamente, es conveniente remitirnos a la voluntad del Constituyente. Así, en Convención Constituyente 1988; reunión Nº 11, del 08/05/1988 -Artículo 224-; El Sr. Convencional Miguel Srur: sostuvo “…La Comisión entiende que de esta forma se logra el objetivo perseguido, de que el Proyecto de Presupuesto sea redactado por el Superior Tribunal de Justicia y considerado en su integridad por el Poder Legislativo, y a su vez, que el Poder Ejecutivo tome conocimiento del mismo, para prever el cálculo del recurso. Si eventualmente hubiera insuficiencia de los recursos para atender las partidas de ese Proyecto, deberá informar eventualmente a la Legislatura sobre dicha circunstancia, pero en definitiva quien resuelve, es el Poder Legislativo.- - - - - - --
-----Los convencionales, al sostener que el Poder Judicial formula su proyecto de presupuesto y lo envía a los otros dos Poderes, han interpretado que es el Superior Tribunal de Justicia el que redacta el proyecto aludido, sin hacer mención expresa a la Procuración General.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----La normativa puesta en crisis por la accionante, involucra la confección del presupuesto y eventualmente su importancia como ley de leyes, así como su eventual impacto en la finalidad de gobernar al Poder Judicial y afianzar la justicia. - - - - - - - -----Asimismo, la Constitución provincial en su Artículo 99 dispone: “Todo gasto de la administración debe ajustarse a la ley de presupuesto. Las leyes especiales que dispongan o autoricen gastos, deben indicar el recurso correspondiente. Estos gastos y recursos son incluidos en la primera ley de presupuesto que se apruebe, bajo sanción de caducidad.”. - - - - - - - - - - - - - -----El Poder Judicial de la Provincia de Río Negro no cuenta con autarquía financiera. Repárese que la Constitución provincial, en su CAPITULO VII, denomina “AUTARQUIA PRESUPUESTARIA” al artículo 224. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----El Poder Judicial, a través del Superior Tribunal de Justicia, ejerce dicha autarquía cuando formula su proyecto de presupuesto, el que es enviado a los otros dos Poderes; y en un segundo tiempo, cuando dispone “directamente” de los créditos del mismo (cf. art. 224 Constitución Provincial).- - - - - - - - - -----En tal sentido, cuando hablamos de Presupuesto, cabe tener presente lo expresado por Carlos M. Giuliani Fonrouge, al referirse a los principios generales del Derecho Presupuestario (“Derecho Financiero”, obra actualizada por Susana Camila Navarrine y Rubén Oscar Asorey, Tomo I , 9º Edición, Ed. La Ley. Pag. 148 y sgtes.). Allí el citado autor señala que son de dos tipos: unos de carácter sustancial y otros de carácter formal. Entre los primeros incluye los principios de equilibrio y de anualidad y entre los de tipo formal, menciona: de unidad, de universalidad, de no afectación de recursos y de especialización de gastos. Agrega, que el “presupuesto debe ser integral o total en su contenido, cualquiera fuere la forma de presentación; veraz o sincero en la apreciación de recursos y gastos; claro e inteligible para facilitar su comprensión por el pueblo y el control por los representantes de éste; finalmente debe tener la amplia publicidad inherente al régimen republicano y democrático; no la publicidad formal, sino la real y efectiva que puede lograrse mediante la emisión de resúmenes, con adecuados comentarios que hagan posible su interpretación por el común de la gente. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----También, Ricardo Fenochietto, aborda la naturaleza jurídica del presupuesto y allí expone los principios presupuestarios, que amplía los de claridad, exactitud, unidad, universalidad, especialidad, anticipación, especificación, anualidad y equilibrio. Cumplir con el equilibrio es la política institucional más delicada, (cf. “ECONOMIA DEL SECTOR PUBLICO” (ed. La ley, p. 121 y ss.).- - - - - - - - - - - - - - - - - - -----La Constitución Provincial, al tratar las ATRIBUCIONES DE LA LEGISLATURA, en su Artículo 139 establece: “La Legislatura tiene las siguientes facultades y deberes: . . inciso 8º- Establece anualmente el presupuesto de gastos y cálculo de recursos, y aprueba o impugna las cuentas de inversión. En caso que el Poder Ejecutivo no remita el proyecto de ley de presupuesto dentro de los dos meses de iniciado el período ordinario de sesiones, la Legislatura considera el vigente y efectúa las modificaciones que estime necesarias. La falta de sanción del proyecto en lo que resta del año, autoriza al Poder Ejecutivo a aplicar el vigente como ley de presupuesto para el año próximo. La cantidad de cargos y el monto de sueldos proyectados por el Poder Ejecutivo en la ley de presupuesto, no pueden ser aumentados en ésta y dichos incrementos sólo se hacen por medio de proyectos de ley que siguen el trámite ordinario…”- - - - - - - - - - - - - - - -----Tengamos también presente que el artículo 191 de la Constitución Provincial además establece que “Corresponde a la Contaduría General el registro y control interno de la hacienda pública. Autoriza los pagos con arreglo a la ley de presupuesto y leyes especiales, puede delegar ésta atribución en los casos que la ley establece. Los Poderes Legislativo y Judicial y las entidades autárquicas tienen sus propias contadurías que mantienen relación funcional directa con la Contaduría General.”.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----A su vez, la Carta Magna Provincial dispone en el artículo 93: El gobierno de la Provincia provee a los gastos de su administración con los fondos del tesoro provincial. Este se forma con el producto y fruto de sus bienes; con los beneficios de la actividad económica que desarrolla y de los servicios que presta; con los recursos provenientes de los impuestos permanentes y transitorios; con la participación que le corresponde por impuestos fijados por la Nación, con la cual celebra acuerdos para su establecimiento y percepción; y con las operaciones de crédito que realiza. Las regalías constituyen fondos especiales que deben ser progresivamente utilizados para obras específicas del sector y para generar actividades sustitutivas del recurso; y en el art. 99: Todo gasto de la administración debe ajustarse a la ley de presupuesto. Las leyes especiales que dispongan o autoricen gastos, deben indicar el recurso correspondiente. Estos gastos y recursos son incluidos en la primera ley de presupuesto que se apruebe, bajo sanción de caducidad. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Expuesto lo anterior se tiene presente que la LEY H Nº 3186 “LEY DE ADMINISTRACION FINANCIERA Y CONTROL INTERNO DEL SECTOR PUBLICO PROVINCIAL”, establece en su art. 22 que se formula con base en los anteproyectos preparados por las “jurisdicciones” y entidades de la administración provincial y con los ajustes que resulte necesario efectuar. Al respecto, el art. 3º define cuáles son las unidades institucionales que entiende por “jurisdicción”. Así, dispone que: “Se entenderá por "jurisdicción" a cada una de las siguientes unidades institucionales: a) Poder Legislativo y órganos de control externo. b) Poder Judicial. c) Gobernación de la provincia, Ministerios, Secretarías del Poder Ejecutivo y órganos de control interno - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Expresa la ley que el órgano rector del sistema presupuestario confeccionará el proyecto de Ley de Presupuesto general que deberá contener, como mínimo, las siguientes informaciones: - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
a) Presupuesto de recursos de las "jurisdicciones" y "entidades" de la administración provincial. - - - - - - - - - - - - - - - --
b) Presupuesto de gastos de cada una de las jurisdicciones y entidades de la administración provincial, en los que se identificarán la producción esperada y los créditos presupuestarios asignados para conseguirla.- - - - - - - - - - --
c) Créditos presupuestarios asignados a cada uno de los proyectos de inversión que se prevea ejecutar. - - - - -- - -----El reglamento establecerá, en forma detallada, las demás informaciones a ser presentadas a la Legislatura provincial, tanto para las jurisdicciones como para las entidades y el grado de desagregación de la misma.- - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----A su vez, el Decreto Provincial H Nº 1737/1998, Reglamentación de la Ley de Administración Financiera y Control Interno del Sector Provincial -Ley Provincial H Nº 3186-, en su art 7 inc. 6 establece que “En cada jurisdicción o entidad, los Sistemas de Administración Financiera se organizarán y operarán dentro de un servicio administrativo integrado a su estructura orgánica”. Lo más trascendental de este Decreto, para el caso en estudio, es que el artículo 33 del mismo, en su inciso 8º dispone: “Los gastos correspondientes al Poder Judicial, Poder Legislativo y Órganos de Control Externo serán autorizados y aprobados por los respectivos titulares, quienes podrán establecer su sistema de delegación”. - - - - - - - - - - - - - - -----Con respecto a la ejecución del presupuesto, el Artículo 30 de la ley H Nº 3186 dispone que las jurisdicciones y entidades de la administración provincial están obligadas a llevar los registros de ejecución presupuestaria, en las condiciones que fije la reglamentación. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----A fin de garantizar una correcta ejecución de los presupuestos y de compatibilizar los resultados esperados con los recursos disponibles, el artículo 32 de aquélla dispone que todas las jurisdicciones y entidades de la administración provincial deberán programar la ejecución física y financiera de sus presupuestos, siguiendo las normas que fijará la reglamentación y los procedimientos que dicten los órganos rectores de los sistemas presupuestario y de tesorería. Dicha programación será ajustada y las respectivas cuentas aprobadas por los órganos rectores, en la forma y para los períodos que se establezcan. El monto total de los compromisos presupuestarios del año que originen órdenes de pago, no deberá superar el total de los recursos que se proyecte recaudar durante el ejercicio. - - - - - -----De tal modo, que cuando la ley H Nº 3186 habla de jurisdicción, conforme art. 3 inc. b, menciona al “Poder Judicial”, y al respecto debo reiterar que la representatividad la ostenta el Superior Tribunal como cabeza de Poder (cf. art.206 inc. 1º CP). - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----La LEY H Nº 3186, también dispone que los titulares de los tres Poderes y de los órganos de control externo determinarán los límites cuantitativos y cualitativos dentro de los cuales podrán contraer compromisos los funcionarios de sus dependencias a quienes asignen tal responsabilidad (cf. el art. 33). - - - - - - -----Es decir, estamos en presencia de una sola cuenta, una sola partida, para la jurisdicción correspondiente al Poder Judicial, prevista en la ley de Administración Financiera.- - - - - - - --
-----El Superior Tribunal de Justicia en uso de facultades administrativas propias, es el ejecutor del presupuesto asignado en el ámbito del Poder Judicial. - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Al respecto, el art. 17 de la Acordada -STJ- Nº 1/2005, modificado por Resolución 468/2006 -STJ- enumera las funciones que tiene el Administrador General del Poder Judicial, con la asistencia del Subadministrador General, entre las cuales resultan relevantes para el caso de autos mencionar las siguientes: 1) Cumplir y hacer cumplir la Ley Orgánica del Poder Judicial, la Ley 3830, la Ley de Administración Financiera del Estado, la Ley de Presupuesto de cada ejercicio fiscal y el Reglamento Judicial en los asuntos que le competen (…) 6) Asimismo en coordinación con el Subadministrador General y la Contaduría General, el proyecto de Presupuesto del Poder Judicial para el siguiente ejercicio, que debe ser presentado al pleno del Superior Tribunal de Justicia antes del 1º de octubre de cada año (…)15) Gestionar la percepción de los recursos que por vía presupuestaria se le asignen al Poder Judicial, fiscalizando su correcta y efectiva aplicación.- (…) 22) Velar por el cumplimiento de la Ley de Administración Financiera, Ley de Contabilidad, sus reglamentaciones y demás disposiciones, cuya aplicación resulta específicamente de su competencia. Por último, se delega en el Administrador General, para que, con la debida participación del Contador General, ejerza las facultades asignadas al Superior Tribunal de Justicia en cuanto a las reestructuraciones y modificaciones de las partidas presupuestarias, dentro del total de créditos asignados al Poder Judicial, por las respectivas leyes de Presupuesto, o aquellas que se originan en incrementos de los Recursos Propios de este Poder.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Por su parte, el art. 77 de la ley Orgánica del Poder Judicial establece en su inc. b) los deberes del Administrador General: “El Administrador General con la asistencia del Subadministrador General, tiene a su cargo: - - - - - - - - - - a) El gerenciamiento administrativo del Poder Judicial, debiendo asegurar el normal funcionamiento en lo no jurisdiccional. - - -
b) El ejercicio de todas las funciones que se le deleguen total o parcialmente por el Superior Tribunal, según autorizan la presente, la ley K Nº 4199, la ley de Administración Financiera (ley H Nº 3186), el Reglamento de Contrataciones y la respectiva ley de Presupuesto, en cuanto no sean atribuciones legalmente previstas como de ejercicio exclusivo del Superior Tribunal o su Presidente. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
c) La elaboración, presentación y defensa del proyecto de Presupuesto en los términos del artículo 224 de la Constitución Provincial. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
d) La administración de los recursos que corresponden al Poder Judicial según el Presupuesto en vigencia, en especial aquéllos correspondientes a las retribuciones de magistrados y funcionarios judiciales, los salarios de los funcionarios de ley y empleados y los gastos de funcionamiento.- - - - - - - - - - --
-----El Poder Legislativo provincial dictó una norma (art.64 in fine Ley K Nº 4199) que ha quedado incumplida por el mismo Poder que la dictó. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Ante este incumplimiento, el Poder Legislativo procedió a morigerar los efectos que surgirían de una aplicación automática o literal del art. 99 de la Constitución Provincial, y confirió al STJ facultades expresas previstas en el art. 160 de la Ley Orgánica modificada, con facultades de poner en marcha organismos creados o a crearse conforme las disponibilidades existentes. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Las últimas leyes de Presupuesto aprobadas demuestran que el Poder Legislativo no asignó los recursos conforme fueran requeridos en el proyecto de Presupuesto enviado por este Poder Judicial. Además, el Poder Legislativo aprobó una cuenta única, una sola partida presupuestaria, inserta en una sola línea para el Poder Judicial, resultando de ello que la norma es inaplicable por propia decisión implícita de la Legislatura provincial, siendo que nunca ha sido habilitada una cuenta especial para los Ministerios Públicos. En síntesis, reconoció expresamente la inaplicabilidad de la norma tratando así de evitar más daños. - - -----CONCLUSIONES.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----La supremacía de la superintendencia del Superior Tribunal de Justicia es atribución expresa con jerarquía constitucional. Por ello, la normativa infraconstitucional (en el caso, los arts. 63 y 64 del capítulo VI de la ley K Nº 4199), no deben ser interpretados en forma asistemática, anteponiéndolos a los mandatos constitucionales a los que reglamenta. - - - - - - - - - -----La Constitución Provincial expresamente incluye al Ministerio Público dentro del Poder Judicial cuya cabeza es el Superior Tribunal de Justicia. - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Los arts. 197 y 206 de la Carta Magna local asignan al Superior Tribunal de Justicia la condición de máxima autoridad en el gobierno, administración y prestación del Servicio Judicial, del cual es su principal responsable y garante. - - - - - - - - - -----En lo que respecta a la Superintendencia, la Constitución Provincial es lo suficientemente clara al establecer en el art. 206, que el Superior Tribunal de Justicia ejerce la superintendencia de la administración de justicia, sin perjuicio de la intervención del ministerio público y de la delegación que establezca respecto de los tribunales inferiores de cada circunscripción.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----La autonomía asignada al Ministerio Público se vincula al desarrollo eficaz de las misiones que la Constitución le asignó en el art. 218. Así pues, al haber sido expresamente incluido dentro del Poder Judicial sólo puede pregonarse la plena autonomía e independencia en los aspectos funcionales propios de sus cometidos judiciales, dentro de los cuales el más importante es el establecido por el art.215 de la Constitución Provincial que dispone: “El Procurador General fija las políticas de persecución penal y expide instrucciones generales”. En consecuencia, la facultad de superintendencia debe ser siempre armonizada por el STJ a efectos de no tornar disvalioso el texto constitucional y evitar una superposición de tareas y esfuerzos que son notoriamente contrarios a una buena administración de justicia.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Por su parte, la ley de Administración Financiera y Control Interno del Sector Provincial -Ley Provincial H Nº 3186-, establece en su art. 22 que el Presupuesto se formula con base en los anteproyectos preparados por las “jurisdicciones” y entidades de la administración provincial y con los ajustes que resulte necesario efectuar. Al respecto, el art. 3º define cuáles son las unidades institucionales que entiende por “jurisdicción”, refiriéndose el inciso b) al Poder Judicial, sin aludir expresamente al Ministerio Público, al Tribunal Electoral o al Consejo de la Magistratura. Es decir, que es a la cabeza del Poder Judicial –Superior Tribunal de Justicia- a quien compete tal atribución.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----La ley Orgánica del Poder Judicial, en su art. 44, al establecer los deberes y atribuciones del Superior Tribunal de Justicia, sobre el conjunto del Poder Judicial, dispone en el inc. a) “los establecidos especialmente en los arts. 206 y 208 de la Constitución Provincial y en general todas las derivadas de sus potestades reglamentaria, imperativa, sancionadora y ejecutiva”. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----La citada ley antes referida coloca en paridad de nivel a tres organismos (Tribunal Electoral Provincial, Procuración General, Consejo de la Magistratura) en la etapa de formulación de pre-proyecto de presupuesto; lo que no implica mayores facultades al tiempo de la ejecución del mismo.- - - - - - - - --
-----La cláusula prevista en la última parte del art.64 de la ley K Nº 4199 implica una pretendida “intangibilidad” que resulta inaceptable, puesto que si en la nueva ley Orgánica del Poder Judicial -dictada con posterioridad a la ley del Ministerio Público- no se contempla dicha cláusula con respecto al Tribunal Electoral Provincial ni para el Consejo de la Magistratura, ello lleva a concluir que no asiste lógica alguna para que uno de estos tres organismos sea beneficiado con tal disposición en detrimento del resto, afectando el gobierno del Poder Judicial, y la administración de justicia.- - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Prueba de ello es que el Legislador, al modificar recientemente la ley Orgánica del Poder Judicial, ha previsto en el art.160 que en punto a la “Implementación de nuevos organismos jurisdiccionales”, el Superior Tribunal de Justicia determinará por Acordada: a) La implementación gradual y puesta en funcionamiento de organismos jurisdiccionales, del Ministerio Público o auxiliares, a fin de abastecer adecuadamente la prestación del servicio judicial en función de las disposiciones del artículo 224 de la Constitución Provincial; b) La suspensión o postergación del funcionamiento de nuevos organismos jurisdiccionales y del Ministerio Público o auxiliares del Poder Judicial, cuando no se hayan asignado recursos suficientes en los términos del artículo 224 de la Constitución Provincial.- - - - - -----Es decir, de acuerdo a lo expresado, es el STJ -y no otro-, quien en uso de sus facultades normativas decide la eventual implementación, suspensión, o postergación de los organismos del Ministerio Público, de acuerdo a lo que resulte de la asignación de recursos, según la norma Constitucional (art. 224 CP), que atribuye explícitamente al STJ, como cabeza de Poder, la disposición de los créditos presupuestarios.- - - - - - - - - - - -----Además, conforme la vieja doctrina de la CSJN (Fallos 167:121; 181:343; 167:121) la interpretación constitucional presume computar todos los preceptos en juego y no prescindir del texto de la ley ni de la voluntad del legislador del que nunca se presume su inconsecuencia o su contradicción (Fallos 149:218; 150:19; cf. Segundo V. Linares Quintana, “Reglas para la Interpretación Constitucional”, Ed. Plus Ultra, BA, p.65 y ss.). Por el contrario, la normativa posterior a la ley K Nº 4199 y particularmente la nueva ley Orgánica del Poder Judicial, al menos en el sistema judicialista de Río Negro, ha despejado toda duda razonable que pudiera existir acerca de los alcances de las potestades de gobierno y administración que corresponden al STJ, coincidiendo con la tradición interpretativa vigente de la Constitución de 1988. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----La norma de la Constitución Nacional, como las de toda ley, deben ser interpretadas de forma coherente de manera que armonicen entre ellas y no traben el eficaz desempeño de los Poderes atribuidos al Estado para el cumplimiento de sus fines, del modo más beneficioso para la comunidad y los individuos que la forman. Asimismo ha de cuidarse que no se altere el equilibrio del conjunto, efectuando una interpretación sistemática y coherente. Las cláusulas constitucionales encuentran límite en las obligaciones que imponen otras, por lo que es necesario conciliarlas impidiendo que la aplicación indiscriminada de unas deje a las demás vacías de contenido (cf. Héctor Masnata, en “Interpretación de la Constitución”, La Ley, “Derecho Constitucional - Doctrinas Esenciales”, Tomo I, p. 466 y ss.).- - -----La constitución de un pueblo es "instrumento de gobierno permanente, cuya finalidad y generalidad le permite adaptarse a todos los tiempos y condiciones y necesidades existentes al momento de su sanción, sino también las condiciones sociales, económicas y políticas que existen al tiempo de su interpretación, a la luz de los grandes fines que informan a la ley suprema... " (cf. Segundo V. Linares Quintana, "Reglas para la Interpretación Constitucional", ed. Plus Ultra, 1988, p. 95; STRNCO Sentencia Nº 38/96).- - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----En caso de ambigüedad y aparente conflicto entre las cláusulas constitucionales, la interpretación correcta no es la que conduzca al desconocimiento de alguna de ellas, como solución del conflicto, sino la que procure establecer un equilibrio armónico entre esas cláusulas y las restantes contenidas en la Constitución (cf. Gregorio Badeni, “Tratado de Derecho Constitucional”, Tomo I, 2 ed. Actualizada, p. 114).- - - - - - - -----El Poder Legislativo es el que en última instancia aprueba el presupuesto que corresponde al Poder Judicial, y sería de toda ilogicidad que algún sector, área o programa, tal como el Ministerio Público, o el Consejo de la Magistratura, pudiera tener prerrogativas intra presupuestarias. - - - - - - - - - - --
-----A modo de ejemplo, se puede mencionar que a partir de la Ley Nº 3836, que fijó el Presupuesto General de la Administración Provincial para el ejercicio fiscal 2004, cuyo Decreto Reglamentario (BO Sup. 4210 14-06-04) contaba con el programa Nº 12 destinado al Ministerio Público. No obstante, la propia ley en el art. 32, en conformidad con el art. 224 de la Constitución Provincial, estableció que el Presidente del Superior Tribunal de Justicia podía disponer de las reestructuraciones y modificaciones que considerara necesarias, dentro del total de los créditos asignados al Poder Judicial in totum.- - - - - - - - -----Asimismo, la ley Nº 4147 (BOP 8-01-07) estableció el presupuesto del año fiscal 2007, y en su art. 37 estableció que el STJ podía disponer o delegar parcialmente en el Administrador General del Poder Judicial las reestructuraciones y modificaciones que considerara necesarias, dentro del total de los créditos asignados al Poder. Todo ello, respetando las pautas constitucionales.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Por otro lado, la ley Nº 4244, que aprobó el presupuesto para el ejercicio fiscal del año 2008 no respetó la Constitución Provincial y los precedentes de los propios actos del Poder Legislativo (doctrina de los propios actos). A cambio de ello, generó normas confusas de delegación, que además de desconocer los principios de la autarquía presupuestaria del Poder Judicial, se tornaron absolutamente inoperantes. Bastaría que no concurriera la voluntad de una de las autoridades que deba delegar para que la norma resulte automáticamente no operativa. Lo mismo ocurrió con la ley Nº 4372, modificada por la LEY Nº 4414 (Boletín Oficial: 04/06/2009 - Número: 4730) para el año 2009 (art. 39).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Es decir que todo intento de subvertir el orden jerárquico (197 y 224 CP) genera perturbaciones a las relaciones de ejecución presupuestaria que siempre se deben caracterizar por el principio de “Unidad” presupuestaria.- - - - - - - - - - - - - --
-----Cualquier otra creación del legislador que pudiera ocurrir en presupuestos futuros podría caer en la misma deficiencia ya que nadie puede proclamar la intangibilidad de fondos inexistentes. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----El día que la Legislatura de Río Negro respete la iniciativa presupuestaria, y asigne las partidas específicas, tendrá sentido hablar de carácter de intangibilidad presupuestaria para cualquier programa del Poder Judicial, recién allí estaríamos en presencia de un caso concreto donde deberíamos expedirnos sobre su constitucionalidad, o efectuar una interpretación constitucional.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Es evidente que ninguno de los proyectos elevados por el Poder Judicial en orden a su autarquía presupuestaria han sido aceptados o aprobados en su totalidad por la Legislatura. Dicho de modo mas claro: siempre han sido recortados, de acuerdo a las disponibilidades existentes o a criterios políticos, que no viene al caso ponderar porque son atribuciones de otros Poderes del Estado. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Así, si tomamos, por ejemplo, el último ejercicio presupuestario correspondiente al año 2010, veremos que el programa 11, jurisdiccional, tenía una previsión presupuestaria de $120.963.998,79. Fue reconducido por el Poder Ejecutivo, a $ 105.575.313,00, proyectando un déficit de $15.388.685,79. Para el programa 12 de los Ministerios Públicos se había proyectado en $43.045.604,90, luego reconducido por el Poder Ejecutivo a $33.928.670,00, y proyecta un déficit de $9.116.934,90. Es decir, que más del 80% del presupuesto que está representado por estos dos programas, implican la prueba acabada del recorte y del déficit. Lo propio puede decirse respecto del programa 13, del Consejo de la Magistratura; así como el 14 de otros organismos auxiliares. En síntesis, de lo proyectado por el Poder Judicial para el ejercicio presupuestario 2010, en $205.204.837,91, fue reconducido por el Poder Ejecutivo a $174.707.500,00 y proyecta un déficit de $30.497.337,91. - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Si no hubiera unidad en la ejecución presupuestaria, sería imposible administrar el Poder Judicial, porque los fondos asignados a cada programa son insuficientes o deficitarios. Ergo, mal se puede establecer o pretender la intangibilidad del programa de los Ministerios Públicos cuando no existen recursos y el arte de la conducción y del buen gobierno sólo se realiza con la administración del déficit.- - - - - - - - - - - - - - - - - - -----En las Iº, IIº y IIIº Conferencias Nacionales de Jueces, organizadas por la propia CSJN (Santa Fé, Salta y Córdoba), se ha expresado la permanente violación de la Constitución Nacional y Constituciones provinciales, por parte de otros poderes y lo propio se ha dicho en múltiples pronunciamientos judiciales exigiéndose presupuestos acordes para la administración de justicia.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Mientras tanto, en fecha de 25 de septiembre de 2009, en la DECLARACION DE LA JUNTA FEDERAL DE CORTES Y SUPERIORES TRIBUNALES DE JUSTICIA DE LAS PROVINCIAS ARGENTINAS Y CIUDAD AUTONOMA DE BUENOS AIRES, se expresó que: “Reafirmando los criterios expuestos en nuestras anteriores declaraciones y con apoyo en las conclusiones recordamos que la independencia de los jueces es un pilar esencial del estado de derecho. Esa independencia puede ser afectada de modos diversos, tanto por presiones de los poderes políticos, supuesto quizás el más grave, como por grupos privados con capacidad para generar acciones que ponen en riesgo la persona, la honra o los bienes de los jueces, acciones que frecuentemente vienen estimuladas o resultan aprovechadas por dichos poderes, así como por injustificadas afectaciones presupuestarias”. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----En este andarivel, y como lo dijimos en la Acordada 4 del año 2009, el STJ ha demostrado que la disminución de los recursos ha sido la regla y los recortes presupuestarios la consecuencia ineludible.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Razón por la cual, no puede haber más beneficios para nadie en particular sobre recursos que siendo notoriamente insuficientes se tornaron escasos e impiden cumplir con la ejecución de los respectivos programas. Debe ser el STJ el único que está en condiciones (y este es el sentido real de la norma escrita, conforme el art. 160 Ley Orgánica del Poder judicial) el que pueda ordenar la puesta en funciones de los organismos de la Procuración General. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----No se puede efectuar una interpretación que no sea realista para asegurar el funcionamiento de todo el Poder Judicial. Entendemos que las referencias que fueron insertas en la ley de Ministerios Públicos, aquí tratada, obedece a un modelo ideal de autosuficiencia y autarquía plena del que carece en absoluto el Poder Judicial de Río Negro y que el mismo legislador no quiso cumplir.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----La solución que corresponde debe ser más inteligente, práctica y razonable que la que surgiría de una interpretación literal de la norma, porque de no mediar una asignación presupuestaria específica todos los organismos creados o a crearse que no cuenten con una asignación presupuestaria quedarían automáticamente sin efecto o sin operatividad. Ello significaría que por una vía indirecta el Poder Judicial quede encerrado en un esquema legal del cual no podría salir para poder dar respuesta a la creciente demanda que tiene.- - - - - - - - --
-----Esta facultad de decidir qué es lo prioritario o urgente es lo que la Constitución, en el Poder Judicial, le ha reservado al Superior Tribunal de Justicia. - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----El día que la Legislatura de la Provincia de Río Negro cumpla con el Poder Judicial, respetando su autarquía presupuestaria, u otorgándole la autarquía real -y lo propio podría ocurrir con el Ministerio Público-, en ese caso, votadas que sean las partidas respectivas no habrá nada que discutir en el futuro. Pero, mientras ello no ocurra, las resoluciones deberán seguir este modelo. Es decir, un modelo de interpretación conforme a la Constitución Provincial que nos rige, y no a la que desearíamos tener.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----La interpretación conforme en el caso contempla los fondos o recursos aprobados; porque de lo contrario, si no fueren aprobados, no pueden existir. - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----En el caso de autos, si bien no se exhibe un perjuicio manifiesto, lo cierto es que no puede la titular del Ministerio Público exigir facultades sobre un presupuesto que en definitiva no se le ha aprobado en función de su programa.- - - - - - - - --
-----A más de ello, y enfocando ahora la cuestión del perjuicio, que en definitiva no ha quedado del todo configurado en los argumentos de la accionante, es conveniente recordar que en oportunidad de decidir en "ENTRETENIMIENTOS PATAGONIA S. A. s/Acción de Inconstitucionalidad -Ordenanza N° 1061-CM-OO Municipalidad de C. de Bariloche”- (Se. N° 671 del 27-12-02), se señaló que desde el caso “Marbury vs. Madison” (1803), hito decisivo en las instituciones judiciales, surge todo un cuerpo de ideas relevantes sobre el control de constitucionalidad. Alberto B. BIANCHI, en su obra "Control de Constitucionalidad", recuerda que Thomas Cooley, uno de los autores norteamericanos del siglo pasado, expuso algunas de las limitaciones que tiene dicho control. Las reglas por él expuestas se aplican, principalmente, en casos en los que corresponde analizar si los litigantes tienen lo que se denomina "standing to sue", esto es, la capacidad para accionar judicialmente. Así, la Corte Federal Norteamericana, en "Frothingham vs. Mellon” (262, U. S. 447), dijo que la parte que solicita la declaración de inconstitucionalidad de una ley debe poder probar no sólo que la misma es inválida, sino también que le causa un perjuicio directo, o que está en peligro inmediato de sufrirlo como resultado de su aplicación, y no meramente que lo sufre en forma indefinida. Continúa el autor citado, expresando que quien probablemente mejor ha descrito las reglas a las que debe ajustarse un juez antes de declarar la inconstitucionalidad de una ley, es el Juez Brandeis, en "Ashwender vs. Tennessee Valley Authority" (297, U. S. 288) donde, entre otras, estableció las siguientes: “1- La Corte no puede entrar a apreciar la constitucionalidad de una ley a instancia de una parte que no ha podido probar que la aplicación de ésta le ocasiona un perjuicio; y 2- Una ley siempre debe ser interpretada de tal manera de evitar en lo posible, su declaración de inconstitucionalidad …” (cf. aut. cit., ob. cit., págs. 125/132, Ed. Abaco; reiterado in re: "PALACIO, LUIS ALBERTO S/ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD"; Se. 40/07). - - - - - - - - - - - - - - --
-----Al quedar expresada una interpretación conforme a la Constitución Provincial (art. 196, 197, 206, 215, 218 y 224 cc.) queda superado el temor de la limitación a las facultades del STJ o que se resienta el funcionamiento del Poder Judicial en su conjunto, ya que ningún programa gozaría de intangibilidad, y la asignación o reasignación será en la medida del presupuesto aprobado o reconducido, todo, como dijimos, implica un delicado equilibrio para acordar prioridades, unificar criterios, evitando confrontar para armonizar.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----En la acción de inconstitucionalidad el perjuicio debe consistir en una significativa afectación a los derechos constitucionales, de tal gravedad que su declaración de inconstitucionalidad se presente como valla insalvable. No basta invocar eventuales perjuicios; puesto que ese carácter hipotético, obviamente, en el caso de autos no coincide con el requisito de la demostración de la existencia de un perjuicio o daño que por sus características amerite una declaración de tal gravedad como la peticionada" (STJ in re "Vazzana, Carlos y Otros s/Acción de Inconstitucionalidad" Sent. 23/98).- - - - - - - - --
-----A pesar de ello, en autos está en juego la amenaza a la garantía institucional ya expuesta en los considerandos.- - - - -
-----Cualquier duda interpretativa que existiere sobre las facultades de gobierno y administración del Poder Judicial de sus recursos, por el principio de jerarquía normativa, deberá estarse siempre al art. 224 de la Constitución Provincial; y en consecuencia todas las normas inferiores que se opongan a la Carta Magna resultan inaplicables. De allí que es inútil insistir con normas infra- constitucionales que violan o desinterpretan al art. 224 de la Constitución Provincial. - - - - - - - - - - - - -
-----En síntesis, el Poder Ejecutivo no puede ejecutar partidas y programas que no han sido votados expresamente en la Legislatura, y a los que se les haya asignado los correspondientes fondos, pues conforme ya lo hemos sostenido en otras oportunidades, se trataría de “inconstitucionalidades contra fácticas”. Es decir, aquellas que desentendiendo la realidad o no pudiendo resolverlas de otra manera, tornan imposible el cumplimiento de determinadas normas o premisas, por hechos sobrevivientes, de fuerza mayor o que impiden de algún modo asignar la totalidad de los recursos. De forma tal que la justa distribución de los recursos del presupuesto solamente corresponde a los representantes del pueblo, a los legisladores, y jamás pueden delegarse en otras autoridades, ya que el Poder Ejecutivo cuenta con otras herramientas para así disponerlo en el marco de sus competencias, por tratarse de necesidades básicas de los servicios de educación, salud, seguridad y justicia, así fuera requerido o necesario.- - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----En Río Negro, la autonomía funcional conferida al Ministerio Público, se refiere a la competencia técnica propia y el legislador debió respetar el límite soberano fijado para dicha autonomía limitada o restringida en nuestra Carta Magna local; teniendo en consideración que el Superior Tribunal de Justicia ejerce la superintendencia de la administración de justicia (art. 206, inc. 2º); formula su proyecto de presupuesto y “dispone directamente de los créditos del mismo” (art. 224).- - - - - - - -----Tomando en consideración estos principios, sumado a los fundamentos expuestos sobre el caso particular de autos, considero que el párrafo del art. 64 de la Ley K Nº 4199 que establece: “el Superior Tribunal de Justicia no podrá realizar modificaciones del presupuesto aprobado para el Ministerio Público sin consentimiento expreso del Procurador General”, resulta absolutamente inaplicable desde una hermenéutica constitucional a la luz de lo claramente expuesto por los arts. 197 y art. 224 de la Constitución Provincial y demás normas y antecedentes citados.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Si se aplicara la normativa puesta en crisis, ello importaría la intromisión del legislador en un área de competencia reservada constitucionalmente para el Superior Tribunal de Justicia, contrariando el art. 224 de la Carta Magna Provincial. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----El texto cuestionado no está conforme con la estructura y funciones del Superior Tribunal de Justicia establecida en la Constitución Provincial, y por eso, el nuevo texto de la ley Orgánica del Poder Judicial amplía y confirma las facultades exclusivas del STJ.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Gregorio Badeni, señala que las leyes institucionales, son disposiciones legales que pueden merecer el calificativo de normas constitucionales de segundo grado, son fuentes directas del Derecho Constitucional, siempre que sean concordantes con el texto constitucional y que, respetando el principio de la supremacía constitucional, no se aparten de la Constitución, limitándose a desarrollar o reglamentar los principios contenidos en ella (Cf. Tratado de Derecho Constitucional, Tomo I, 2ª. Ed. Actualizada y ampliada, La Ley, pags. 14 y 15). Ley institucional sería la Ley Orgánica del Poder Judicial, al reglamentar el funcionamiento de uno de los poderes del Estado. - -----El principio de hermenéutica obliga a computar todos los preceptos e interpretarlos armónicamente de acuerdo a la Constitución Provincial y los demás principios de carácter público (presupuesto y garantías institucionales).- - - - - - - -
-----También obliga a computar los actos del legislador, ya que no puede presumirse su inconsecuencia y, más aún, deben darse por acreditados en autos, bastando a tal fin la lectura de la Ley Orgánica del Poder Judicial -ley K Nº 2430, conforme texto aprobado por ley Nº 4503-, que se dictó tres años después de la ley K Nº 4199 -Ministerio Público-, para compatibilizar, definir, aclarar y dirimir las respectivas competencias. - - - - - - - - - -----Si bien la Asociación Gremial SI.TRA.JU.R., tuvo legitimación para la apertura de la causa, al tiempo de decidir no se observa un beneficio directo que, por sí o para los afiliados, pudiera representar el manejo presupuestario o la administración del poder Judicial y lo que aquí se decide en orden a la aplicación del art. 224 de la Constitución Provincial, tal como se desprende de la jurisprudencia de la CSJN en “Halabi” sobre las “zonas de interés” (cf. Lozano, Luis Francisco, en “a propósito del fallo Halabi”, publicado en La Ley 2009-F,777).- - -----Dicho de otro modo, la norma antes citada, es clara en orden a un manejo único del presupuesto en cabeza del Superior Tribunal de Justicia. Debe entenderse que el principio de autarquía presupuestaria, es corolario de una garantía institucional -Independencia del Poder Judicial-, oponible a todos los poderes del estado. De allí, que cualquier reglamentación que pretenda sancionar el Poder Legislativo o delegar en el Poder Ejecutivo en cualquier tiempo presupuestario, es decididamente inconstitucional e inaplicable.- - - - - - - - - - - - - - - - - -----Si dicha garantía institucional es frente a todos los poderes del Estado, con mayor razón resulta oponible en el orden interno, es decir oponible a la Procuración General, sumado a que la nueva Ley Orgánica del Poder Judicial, en su art. 160, precisa de modo expreso la facultad en cabeza del Superior Tribunal de Justicia.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Por ello, cualquier interpretación de otro modo sería contraria a la ley posterior. - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Debe entenderse que el legislador no vota recursos especiales para el programa del Ministerio Público desde el 2007 a la fecha, sino que al dictar la nueva Ley Orgánica del Poder Judicial, fue “consecuente” al reconocer todas las facultades operativas de gestión administrativa en cabeza del Superior Tribunal de Justicia.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Ergo, todas las resoluciones dictadas por la Procuración General desde la sanción de la Ley K Nº 4199 que pretendieron reglamentar facultades y recursos inexistentes carecen de validez y también de virtualidad para ser consideradas normas jurídicas, resultando aquellas inaplicables.- - - - - - - - - - - - - - - --
-----Por último, “la función del derecho, en general, es la de realizarse; lo que no es realizable nunca podría ser derecho” (cf. CSJN G. 147. XLIV; RHE, García Méndez, Emilio y Musa, María Laura s/causa Nº 7537, 02/12/2008, T. 331, P. 2691; consid. 9º).-
-----Por los fundamentos dados, de conformidad a una interpretación armónica que conjuga la totalidad de los preceptos y los principios que rigen el funcionamiento de las instituciones, la petición de declaración de inconstitucionalidad del Capítulo VI de la ley K Nº 4199 se torna improcedente sencillamente porque nunca fueron aplicadas y porque en el futuro tampoco podrán serlo, mientras subsista este sistema constitucional; y para, de este modo, evitar confrontaciones institucionales estériles por parte de algunos funcionarios.- - -
-----Por ello, el Tribunal debe efectuar un pronunciamiento en
apego al precepto constitucional, norma de superior jerarquía, preservando la supremacía de la Constitución, el imperio de la ley y el funcionamiento de los tribunales, cuando la disposición legal o reglamentaria enerva, impide, obstaculiza o provoca inseguridad o incertidumbre respecto de quién tiene a su cargo lo concerniente a estas funciones, tal como sucede en el caso de autos, declarando la inaplicabilidad de la última parte del art. 64 de la ley K Nº 4199, en cuanto dispone que “…El Superior Tribunal de Justicia no podrá realizar modificaciones del presupuesto aprobado para el Ministerio Público, sin consentimiento expreso del Procurador General”.- - - - - - - - --
-----DECISORIO.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Por todo ello, propongo al Acuerdo: - - - - - - - - - - - --
1) Rechazar la acción de inconstitucionalidad de los arts. 63 y 64 de la ley K Nº 4199, efectuada a fs. 4/9 y vta. de autos; por no darse los extremos de procedibilidad sustancial al no haber otorgado la Legislatura de la Provincia de Río Negro los recursos presupuestarios correspondientes al programa Nº 12 destinado al Ministerio Público desde la sanción de la ley K Nº 4199. - - - - 2) Declarar la inaplicabilidad del párrafo del art. 64 de la Ley K Nº 4199 que establece: “el Superior Tribunal de Justicia no podrá realizar modificaciones del presupuesto aprobado para el Ministerio Público sin consentimiento expreso del Procurador General” y de cualquier otra norma reglamentaria o resolución que implique asumir la gestión autónoma de recursos o restringir la autarquía prevista en el art. 224 de la Constitución Provincial, en cabeza del Superior Tribunal de Justicia. - - - - - - - - - --
3) Costas por su orden atento las particularidades de la cuestión
propuesta al Tribunal. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----MI VOTO.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Los señores Jueces doctores Roberto Hernán MATURANA y Francisco Antonio CERDERA dijeron: - - - - - - - - - - - - - - --
-----Adherimos a los fundamentos y decisión del magistrado que nos precede en el voto. NUESTRO VOTO .- - - - - - - - - - - - - - -----Por ello:
EL SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA
R E S U E L V E:
Primero: Rechazar la acción de inconstitucionalidad de los arts. 63 y 64 de la ley K Nº 4199, efectuada a fs. 4/9 y vta. de autos; por no darse los extremos de procedibilidad sustancial al no haber otorgado la Legislatura de la Provincia de Río Negro los recursos presupuestarios correspondientes al programa Nº 12 destinado al Ministerio Público desde la sanción de la ley K Nº 4199. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Segundo: Declarar la inaplicabilidad del párrafo del art. 64 de la Ley K Nº 4199 que establece: “el Superior Tribunal de Justicia no podrá realizar modificaciones del presupuesto aprobado para el Ministerio Público sin consentimiento expreso del Procurador General” y de cualquier otra norma reglamentaria o resolución que implique asumir la gestión autónoma de recursos o restringir la autarquía prevista en el art. 224 de la Constitución Provincial, en cabeza del Superior Tribunal de Justicia. - - - - - - - - - --
Tercero: Costas por su orden atento las particularidades de la cuestión propuesta al Tribunal.- - - - - - - - - - - - - - - - --
Cuarto: Regístrese, notifíquese, a la Sra.Procuradora General en
su Despacho y oportunamente, archívese.(fdo)VICTOR HUGO SODERO NIEVAS-JUEZ-ANTONIO FRANCISCO CERDERA-JUEZ- ROBERTO HERNAN MATURANA- JUEZ.ANTE MI:EZEQUIEL LOZADA- SECRETARIO- SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA
PROTOCOLIZACION: TOMO I Se.Nº 24 FOLIO 139/217 Sec.Nº 4.-
<*****>
Poder Judicial de Río Negro