Proveído
Organismo: Secretaría Judicial Stj Nro. 4: Asuntos Originarios y Constitucional. (No Recursos) y Contenc.Adm
Ciudad: Viedma
N° Expediente: 23607/09
Fecha: 2010-02-17
Carátula: D'ONOFRIO, EDUARDO LUCAS Y OTRA S/ ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION
Descripción: Sentencia-Ced.
///MA, 17 de febrero de 2010.-
-----Habiéndose reunido en Acuerdo los señores Jueces del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro, doctores Víctor H. SODERO NIEVAS, Alberto I. BALLADINI y Luis LUTZ, con la presencia del señor Secretario doctor Ezequiel LOZADA, para el tratamiento de los autos caratulados: “D'ONOFRIO EDUARDO LUCAS Y OTRA S/ ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION (art. 56 Ley L Nro. 4232)”, Expte.Nº 23607/09-STJ, deliberaron sobre la temática del fallo a dictar, de lo que da fe el Actuario. Se transcriben a continuación los votos emitidos, conforme al orden del sorteo previamente practicado.- - - - - - - El señor Juez doctor VICTOR HUGO SODERO NIEVAS dijo: - - - - - - ----Inicialmente, a fs. 26/33 los actores –Celestina Vitaliti y Eduardo Lucas D'Onofrio, con el patrocinio letrado del Dr. Cirilo Bustamante, interpusieron una acción de mandamus en los términos del art. 44 de la Constitución Provincial, contra el Instituto Autárquico del Seguro de Río Negro (IAPS) a fin de que se ordene remediar la omisión en la reglamentación del beneficio instituido por el art. 56 de la Ley L Nº 4232, al disponer que “los afiliados con beneficios jubilatorios que tengan 80 años o más edad, podrán optar entre permanecer en el sistema o percibir un beneficio cuyo procedimiento e importe se determinará por vía reglamentaria”. Ello, en función de la delegación expresa conferida por el art. 61 de la misma norma que establece la facultad del Directorio del IAPS a disponer los mecanismos necesarios y que resulten más convenientes para la implementación de la ley, como asimismo al dictado de las normas interpretativas, complementarias y aclaratorias del régimen.- - - -----Señalan que el Legislador provincial ordenó un sistema de seguro obligatorio, y que dentro del mismo, encomendó al directorio del IAPS el cumplimiento de las tareas que hicieran a la operatividad de dicho sistema. Agregan, que tal directorio a la fecha de presentación de la acción –casi un año y medio después- no ha cumplido con el deber de reglamentar el art. 56 y hacer efectivo el derecho de opción y percepción de pago. Al respecto, puntualizan que los actores son destinatarios de la norma pues se trata de afiliados del IAPS que tienen más de 80 años de edad. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -- - - - -
-----Precisan que el Sr. D´Onofrio, jubilado, tiene 84 años de edad, jubilado e incorporado al seguro del IAPS, inició reclamo administrativo; interpuso recurso jerárquico ante el Gobernador, sin obtener respuesta alguna. Por su parte, la Sra. Vitaliti, tampoco obtuvo respuesta al reclamo administrativo. Señala que su situación merece tratamiento particular, puesto que ha sufrido un infarto de miocardio el 29/01/2009, que fue internada en la clínica de Viedma. Asimismo, ha debido sufrir el reemplazo de ambas caderas, con severa dificultad para la marcha, debiendo estar permanentemente asistida por acompañante terapéutico. - -
----Concluye que en el caso están presentes los extremos de urgencia, dada la edad de ambos accionantes y el delicado estado de salud de la Sra. Vitaliti; irreparabilidad del eventual daño y perjuicio específico de los accionantes, en tanto la opción de percibir el beneficio del art. 56 no es equiparable a la percepción del seguro por parte de los beneficiarios del seguro de vida.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
----A fs. 34 y previo a todo, por Presidencia, se dispuso intimar al presentante para que ratifique la naturaleza jurídica de la acción intentada o reencause la misma atento lo normado en el art. 207 inc. 2.d. de la C.P. (cf. Art. 793 CPCC). Y es así que, a fs. 36, se reconduce la acción como inconstitucionalidad por omisión. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ------El apoderado del Fiscal de Estado, Dr. Eduardo M. Martirena, contesta a fs. 40/49, planteando en primer lugar el carácter abstracto de la cuestión, puesto que el Poder Ejecutivo Provincial ha dictado el Decreto Nº 274/09 mediante el cual se reglamentó el art. 56 de la Ley L N° 4232. En tal sentido, señala que existe una falta de legitimación pasiva sosteniendo que quien tiene la facultad de reglamentar el art. 56 es el Gobernador de la Provincia. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Asimismo, alega que el mencionado Decreto 274/09, conforme copia obrante a fs. 42/45, dispone el inicio de la primera etapa para la percepción del beneficio previsto en el art. 56 Ley L Nº 4.232, para los afiliados de edad igual o mayor a noventa y cinco años (95) y para aquellos pasivos mayores de ochenta (80) años que sufran alguna patología que sea considerada enfermedad terminal por la Auditoría Médica del Instituto. En sus considerandos alude a que diversas razones económicas y financieras llevan a no permitir la opción amplia del beneficio a todos los afiliados mayores de ochenta (80) años.- - - - - - - - -----Corrido traslado, la parte actora a fs. 52/56 entiende que la Fiscalía de Estado se contradice pues, ha contestado la demanda en nombre de la Provincia de Río Negro por lo que al representarla en ese mismo acto, no tiene sentido alguno la excepción interpuesta. Asimismo remarca que oportunamente se reclamó ante el Sr. Gobernador a través de la interposición de recurso jerárquico, sin resultado favorable. - - - - - - - - - - -----Además, sostiene que de la interpretación del art. 61 de la norma, surge que el legislador ha delegado facultades en cabeza del IAPS al permitirle dictar normas complementarias de la ley, por lo que corresponde que sea este Instituto quien dicte la norma necesaria para su perfeccionamiento. - - - - - - - - - - - ------La Dra. Liliana Piccinini, Procuradora General del Poder Judicial, a fs. 58/62 dictamina que corresponde rechazar el planteo de falta de legitimación pasiva interpuesto en autos y hacer lugar a la acción de inconstitucionalidad por omisión, respecto de todos los afiliados mayores de ochenta años que resultan ser los destinatarios del derecho a opción, puesto que un importante sector de afiliados comprendidos en la ley no se encuentran contemplados por la reglamentación de la norma, y de allí que no estemos en una situación abstracta.- - - - - - - - -
-----A tal efecto indica que cabe otorgar un plazo prudencial al Poder Ejecutivo para que integre y complete la reglamentación, sin alteración de la ley en cuanto a sus alcances y destinatarios; todo ello bajo apercibimiento para el caso de no cumplir en término de proceder a la reglamentación por vía jurisdiccional. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Pasando a tratar las cuestiones propuestas, en primer lugar se considera que la Fiscalía de Estado ha contestado la demanda en representación del Poder Ejecutivo Provincial, y por ello la falta de legitimación pasiva de quien fuera demandado en la acción originaria –nos referimos al IAPS- ha sido suplida contestándose el traslado en la acción reconducida. - - - - - - - -----Efectivamente, al tiempo de ordenarse el traslado a la contraria en autos, lo realiza respecto del sujeto obligado a responder ante la posible omisión en la reglamentación de la norma denunciada, esto es el Poder Ejecutivo Provincial y consecuentemente a la Fiscalía de Estado, garantizándose el ejercicio del derecho defensa y preservando el principio de bilateralidad.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Tal como expresa el dictamen que antecede, la declaración de falta de legitimación pasiva constituiría un dispendio innecesario de jurisdicción, a más de configurar un exceso ritual manifiesto que impediría el tratamiento de una cuestión que afecta los derechos de un sector vulnerable. - - - - - - - - - - -----En el caso particular de autos cabe tener presente lo dispuesto por el art. 181 inc. 1º y 5º de la Constitución Provincial, en cuanto “El gobernador tiene las siguientes facultades y deberes: …1. Ejerce la representación oficial de la Provincia y es el jefe de la administración provincial. Ejecuta las leyes. …5. Expide las instrucciones, decretos y reglamentos necesarios para poner en ejercicio las leyes, no pudiendo alterar su espíritu con excepciones reglamentarias.” Es decir, se encuentra a su cargo la facultad constitucional de reglamentar las leyes; tal como lo ha hecho al dictar el decreto 274/09 reglamentario de la ley L N° 4232. - - - - - - - - - - - - - - -
----Pasando ya entonces a tratar la vía escogida, una vez reencausada la pretensión, cabe recordar los tres grandes sistemas del control de constitucionalidad existentes: 1) americano (iniciado con el fallo del chief justice Marshall en el caso “William Marbury vs. James Madison”) estando en manos del Poder Judicial; 2) europeo (remontándose a la Constitución Kelseniana de Austria de 1920 que reservó el control a un Tribunal Constitucional) y 3) político (sistema francés con control por parte de órganos distintos al judicial). - - - - - - -----Nuestro sistema federal se adscribe al sistema americano, y las previsiones contenidas en los arts. 31 y 116 de la Constitución Nacional corroboran ello, como lo hacen la doctrina y la jurisprudencia. A su vez, el régimen federal que consagra la Carta Magna Nacional permite que las Provincias organicen sus instituciones mediante sus propias constituciones las que pueden prever asimismo tal control de constitucionalidad, con variantes dentro del esquema federal (cf. Art.5 Constitución Nacional). - - -----Tal como señala Bidart Campos, cabe indicar como características de los modelos provinciales: a) la existencia de vía directa, y b) el eventual efecto amplio o general de la sentencia declarativa. El control de constitucionalidad directo, o acción autónoma declarativa de inconstitucionalidad, no se encuentra reglada en la Nación, y por eso a través del reglado Recurso Extraordinario Federal y otras creaciones pretorianas, la Corte asumió el rol de Tribunal de Casación Nacional, con el contorno de la arbitrariedad y la gravedad institucional –ello, además de otros institutos-, hasta llegar a habilitar las vías procesales directas en los supuestos de indudable trascendencia o donde el Estado aparece como legitimado pasivo privilegiado, aunque la mayoría de las acciones versen sobre cuestiones tributarias o de retención de cuotas sindicales (éstas, en “Sindicato de Obreros y Emp. de educación c/Prov. de san Luis” 10-10-2000). Tal la doctrina ratificada por la CSJN el 29 de noviembre de 2005 en “Transportes Automotores La Estrella, S.A. c/ Prov. de Río Negro” (cf. DJ, 2006-I-604) con lo que se retrocede al año 1987 al precedente “Aerolíneas Argentinas” (Fallos 308:2153) y se pone en discusión lo que se consideraba avances de esta Corte como fue “Search Organización de Seguridad S.A. c/ Prov. de san Luis” (DJ. 2004-III-950). - - - - - - - - - -----En el orden jurídico de la Provincia de Río Negro el interesado puede ocurrir ante el Superior Tribunal para que se declare la constitucionalidad de las leyes, quedando definido que en la vía originaria, podrá promoverse la acción sin necesidad de lesión actual. Y siguiendo el análisis del articulado constitucional, debemos detenernos en la referencia concreta a “parte interesada” (art. 207 inc. 1) y conectada con el concepto de “afectado” en su derecho individual o colectivo, al que se refiere el art. 207 inc.2 d (inconstitucionalidad por omisión), para concluir que en nuestra interpretación, el concepto de “restringido” (art.43 Constitución Provincial) y el de “afectado” (art. 43 Constitución Nacional) poseen el mismo significado. - - -----En síntesis, ha sido el Derecho Público Provincial, a través de éstas acciones el que estableció la acción directa de inconstitucionalidad o constitucionalidad de las normas, y generó un espacio trascendente en orden al control de constitucionalidad, siguiendo así, ceñeramente, el espíritu del control de constitucionalidad que tiene su punto de partida en el voto del Dr. Marshall en Marbury vs. Madison (en la Argentina, el primer precedente de este control ha sido “SOJO”)-, ya que no lo limitó al Superior Tribunal, sino que lo reconoció, como control difuso en todos los fueros e instancias, quedando la vía de apelación para lograr la última palabra del máximo Tribunal Provincial. Luego la tendencia se expandió a nivel nacional, cuando el viejo Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, regló la acción del Art. 322 del CPCC, y más tarde la CSJN admitió la acción en el ámbito de su propia competencia originaria, y así sobrevive en medio de la emergencia del propio sistema político-institucional.- - - - - - - - - - - - - - - - - -----Tal como se señalara, a nivel nacional no existe una acción directa o declarativa de inconstitucionalidad como la que se encuentra reglada en la Constitución Provincial y en el Código Procesal como juicio de inconstitucionalidad (Art. 793 y sgtes.) y mucho menos de omisión (Art. 207 de la Constitución Provincial); por lo tanto, primero a través de la acción declarativa de mera certeza (Art. 322 del C.P.C.C.) y luego del Amparo (Art., 2do., inc. A) de la Ley l6.986) se creó también dentro de la competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación el control directo de constitucionalidad.- -----En virtud del órgano a desempeñarse, existen diferentes tipos de control de constitucionalidad a través de los cuales se intenta asegurar la supremacía constitucional: control político, mixto y judicial. De este modo, se advierte cómo distintos órganos están facultados para dicha tarea. En aquellos sistemas en los que el control de constitucionalidad es llevado a cabo por el Poder Judicial, son los tribunales los que verifican si en el caso particular llevado a decisión se han cumplido, ya sea en las conductas que impone el orden jurídico, como en las que prohíbe y en las que permite, el ajuste a las normas superiores.- - - - - - -----En tal sentido, sostiene Haro que “existe justiciabilidad en todo aquello en que los principios y las normas constitucionales han regulado de tal forma la cuestión (...), que en menor o en mayor medida pueda realizarse el juicio cierto, concreto y objetivo, que permita detectar y declarar alguna violación a la regulación constitucional o legal, mediante un adecuado juicio comparativo de compatibilidad (...) no corresponde la revisibilidad judicial respecto de la apreciación o juicio sobre la existencia o no de una situación fáctica, que si bien puede estar prevista en la Constitución o en la ley no posee una configuración o forma jurídica lo suficientemente precisa y determinada, razón por la cual su existencia queda librada fundamentalmente a la valoración política (v.g. conmoción interior del artículo 23 CN, o la utilidad pública establecida en el artículo 17 CN), funcionando ambas como condición habilitante para el ejercicio de una atribución constitucional (en dichos casos, la declaración del estado de sitio o la expropiación).- - -----Cabe considerar justiciable el ejercicio de facultades privativas de cualquiera de los poderes, si han respetado las normas jurídicas que los rigen, tanto en el debido proceso sustancial, es decir, en cuanto al contenido normativo, como en el debido proceso formal o adjetivo, es decir, cuando se ha dado cumplimiento a las normas que regulan el órgano y el procedimiento para actuar esa facultad privativa. Tampoco cabe un control jurisdiccional en todos los casos en que los poderes, frente a las concretas situaciones (económicas, culturales, sociales, etc.) que demandan soluciones políticas, deben realizar un juicio de prudente valoración política sobre la necesidad, la oportunidad, la conveniencia, el mérito o la eficacia de las respuestas que deben darse a dicha demanda” (cf. Ricardo Haro, “El Control de Constitucionalidad”, Ed. Zavalia, pág 190/195).- -----En el célebre caso “Marbury vs. Madison” el voto del Juez Marshall estableció la institución del control de constitucionalidad ejercido por el Poder Judicial. En la cuestión puntual a decidir, declaró que era inconstitucional la Sección 13 de la Judiciary Act por estar en contradicción con el artículo 3º de la Constitución de los Estados Unidos. Con su voto, se dio inicio a la declaración de inconstitucionalidad judicial, y al mismo tiempo se limitaron los casos de competencia originaria del Tribunal, advirtiéndose que toda ley por la cual se intentara ampliar la competencia del Tribunal sería declarada nula, por encontrarse en franca oposición al artículo 13 de la Carta Magna de los Estados Unidos. La cuestión de la declaración de inconstitucionalidad en este caso integró el “Holding” del caso (no el Obiter Dictum), constituyendo el fundamento esencial de la decisión adoptada, el cual recaía en la dilucidación del conflicto entre una ley y la Constitución de los Estados Unidos. Marshall lo expresó con contundencia: la Constitución es la ley Suprema, de máxima jerarquía normativa, y en virtud del principio de jerarquía constitucional, una ley que se le oponga es una ley inconstitucional, no es ley válida en términos constitucionales, es nula. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Por ello, existe una suerte de obligación por parte de la magistratura para atender a la constitucionalidad de las normas y si éstas estuvieran en contradicción con la Carta fundamental se encuentran compelidos a declarar la inconstitucionalidad de las leyes que sean contrarias a la Constitución, en base al principio de supremacía constitucional. Por supuesto, también quedó establecido que la declaración de inconstitucionalidad de una norma que se oponga a la Constitución es un acto de suma gravedad, extraordinario, que merece la máxima prudencia, y si por acaso la ley objetada puede llegar a ser interpretada en modo alternativo, uno de las cuales implica que pueda ser inconstitucional y el otro constitucional, debe atenerse a la interpretación que mejor resulte a la constitucionalidad y mantenimiento del orden normativo. - - - - - - - - - - - - - - - -----En "Entretenimientos Patagonia S.A. s/Acción de Inconstitucionalidad” el Superior Tribunal de Justicia de Río Negro ha señalado que desde el caso "Marbury vs. Madison" (1803), hito decisivo en las instituciones judiciales, surge todo un cuerpo de ideas relevantes sobre el control de constitucionalidad. En tal ocasión agregó que Alberto B. BIANCHI, en su obra "Control de Constitucionalidad", tiene presente que Thomas Cooley, uno de los autores norteamericanos del siglo pasado que la Corte Suprema ha hecho célebre entre nosotros a través de sus citas constantes, explicaba algunas de las limitaciones que tiene dicho control: “Las reglas por él expuestas se aplican, principalmente, en casos en los que corresponde analizar si los litigantes tienen lo que se denomina "standing to sue", esto es, la capacidad para accionar judicialmente. Así, la Corte Federal Norteamericana, en "Frothingham vs. Mellon" (262, U. S. 447), dijo que la parte que solicita la declaración de inconstitucionalidad de una ley debe poder probar no sólo que la misma es inválida, sino también que le causa un perjuicio directo, o que está en peligro inmediato de sufrirlo como resultado de su aplicación, y no meramente que lo sufre en forma indefinida. Quien mejor ha descripto las reglas a las que debe ajustarse un juez antes de declarar la inconstitucionalidad de una ley ha sido el Juez Brandeis, en el caso "Ashwender vs. Tennessee Valley Authority" (297, U. S. 288) donde, entre otras, estableció las siguientes reglas: 1-La Corte no puede entrar a apreciar la constitucionalidad de una ley a instancia de una parte que no ha podido probar que la aplicación de ésta le ocasiona un perjuicio; y 2-Una ley siempre debe ser interpretada de tal manera de evitar en lo posible, su declaración de inconstitucionalidad (cf. "Entretenimientos Patagonia S.A. s/Acción de Inconstitucionalidad (Ordenanza Nro. 1061 - CM - OO Municipalidad de C. de Bariloche”, Se. 671/02 del 27-12-02; idem autor y obra citados, págs. 125/132, Ed. Abaco). -----El control de constitucionalidad ha sido trasladado a los gobiernos provinciales como expresión acabada del federalismo (Constitución Provincial, arts. 106 y 207 inc. 1ro. y arts. 1 y 5 de la C. Nacional) con distinta intensidad y vías de acceso que fueron finalmente reflejadas en la reforma constitucional de 1994, sobre todo en relación al art. 43, que incorpora al amparo y prevé la declaración de inconstitucionalidad. En la misma dirección se organizó la justicia federal y se reglamentó el art. 14 de la ley 48, para permitir el acceso a la CSJN. en los supuestos de constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma, ampliada más tarde hasta las fronteras de la arbitrariedad por vía del recurso extraordinario. - - - - - - - - - - - - - -----Volviendo ya a la Provincia de Río Negro, cuenta ésta con un sistema complejo y, de acuerdo a la clasificación efectuada por Maximiliano Toricelli (“Control de Constitucionalidad en la Argentina”, Lexis-Nexis Depalma, p.71), presenta particularidades que, si bien parecerían insuficientes para clasificarla lisa y llanamente como parte de un sistema “mixto”, igualmente merecen exponerse puesto que no son normales o propias de los sistemas de control difuso. Además de la particular “abrogación” prevista en el texto constitucional, debemos agregar las otras modalidades: el control difuso, la acción declarativa (reconocida por el STJ local en muy pocos casos), la acción autónoma o directa de inconstitucionalidad, y la inconstitucionalidad por omisión. Por último, y ya en la faceta recursiva, el recurso extraordinario de inconstitucionalidad y el examen de admisibilidad del recurso extraordinario federal. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ------El STJ ha señalado que corresponde dicho control de constitucionalidad cualquiera sea la norma de que se trate. Aún en aquellas que declaran emergencias es viable tales controles, ya que no existen circunstancias que justifiquen el hipotético apartamiento del compromiso básico establecido en la Constitución como normativa inalterable. Para el Poder Judicial pasa por la verificación jurisdiccional de que la creación del derecho no destruya o lesione aquellos parámetros jurídicos esenciales cuya intangibilidad merece el esfuerzo más enérgico y la mayor decisión (cf. STJ, "CORTES, Alberto R.J. y o. s/acción de inconstitucionalidad", Se.62/94, del 18.05.94).- - - - - - - - - -----La facultad del Estado de dictar legislación sustentada en criterios de emergencia no puede eludir el análisis de si con ella se degrada, en determinadas circunstancias, la sustancia de una decisión judicial, privándose a ésta de eficacia. La Constitución Provincial establece "que los derechos y garantías establecidos por ella expresa o implícitamente, no pueden ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio, ni ser entendidos como negación de otros derechos y garantías no enumerados" (art.15). Esos derechos y garantías tienen plena operatividad, correspondiendo al Estado asegurar la efectividad de los mismos (cf. art.14). - - - - - - - - - - - - - - - - - - ------También ha expresado el Superior Tribunal que no corresponde al Poder Judicial el examen o corrección de las estrategias implementadas por el Poder Legislativo, o Ejecutivo, para arribar a determinados objetivos mediante una tarea legislativa. No es función de los jueces participar en los actos de esa índole. Calificada una situación como crítica, tampoco pertenece al ámbito de la gestión judicial, la evaluación y ponderación del modo en que esa crisis intenta ser superada, ni la equidad en la localización de las medidas rigurosas dispuestas con el fundamento habitual de las conocidas leyes de emergencia. Pero también es absolutamente cierto que es precisamente el Poder Judicial el que debe examinar la constitucionalidad de aquellas normas, porque no constituye exceso el estricto control de correspondencia entre la norma menor y la superior. (cf.STJ, "CORTES, Alberto R.J. y o. s/acción de inconstitucionalidad", Se.62/94, del 18.05.94). - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----La separación de los poderes y el recíproco respeto que cada uno de los órganos titulares de éstos debe a los otros, imponen que rija siempre una presunción en favor de la constitucionalidad de la norma cuestionada. Trátase de una presunción "juris tantum", que únicamente cede ante una prueba clara y precisa de la incompatibilidad entre aquélla y la Constitución, Ley Suprema (Cf. Segundo V. Linares Quintana, "Reglas para la interpretación constitucional", Ed. Plus Ultra, p. 136, párrafo 281; STJRNCO: "Cuellar Carlos Marcelo s/Acción de Inconstitucionalidad", Aut.14/96 del 3-7-96; Gomez Daniel Alberto y Otros s/Acción de Inconstitucionalidad”, AUT.37/96 del 29-8-96). La declaración de la inconstitucionalidad de una ley es acto de suma gravedad institucional y debe ser considerada como última ratio del orden jurídico (Fallos 200, 180 y 247, 387 CSN; STJRNCO: "Cuellar Carlos Marcelo s/Acción de Inconstitucionalidad", Aut.14/96 del 3-7-96). - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ----La presunta conformidad de las normas jurídicas dictadas por los órganos legisferantes con las normas constitucionales, no debe ceder sino ante una prueba contraria tan clara y precisa como sea posible (Cf. CSJN., "Pereyra Iraola c/Prov. de Córdoba", Fallos: T. 207, pág. 249; STJRNCO: "Deflorian, Rosa Cristina y Otros s/Acción de Inconstitucionalidad", Se. 20/97 del 11-04-97). -----No puede suponerse por parte de los titulares de los poderes del gobierno, un propósito preconcebido de ejecutar actos contrarios a la Alta Carta Provincial y a la Ley Fundamental del país. Es por ello que los Tribunales deben, en principio, presumir su constitucionalidad mientras no se compruebe clara y precisamente lo contrario (Cf. V. Segundo Linares Quintana, Reglas para la Interpretación Constitucional, pág. 140-290, Ed. Plus Ultra; STJRNCO: "Deflorian, Rosa Cristina y Otros s/Acción de Inconstitucionalidad", Se. 20/97 del 11-04-97). - - - - - - - -----El art. 207 inc. 2, apart. d) de la Constitución de la Provincia de Río Negro prevé la acción de inconstitucionalidad por omisión y otorga competencia en el proceso al Superior Tribunal de Justicia en forma originaria y exclusiva. Al ser de suma gravedad la declaración de una inconstitucionalidad, el Poder Judicial, debe mostrarse celoso en las facultades que le son propias y se impone la mayor mesura a fin de no desequilibrar el sistema institucional de los tres poderes, fundado no en la posibilidad de que cada uno de ellos actúe obstruyendo la función de los otros, sino de que lo haga con la armonía que exige el cumplimiento de los fines del Estado, para lo cual se requiere el respeto de las normas constitucionales y un poder encargado de asegurar ese cumplimiento (Cf. Segundo V. Linares Quintana, "Reglas para la interpretación constitucional", Ed. Plus Ultra, p.141, p rr.2939; STJRNCO: "Cuellar Carlos Marcelo s/Acción de Inconstitucionalidad", Aut.14/96 del 3-7-96; Gomez Daniel Alberto y Otros s/Acción de Inconstitucionalidad”, Aut. 37/96 del 29-8-96). - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----La regulación de la particular acción de inconstitucionalidad por omisión en nuestra Provincia tiene en cuenta el equilibrio de Poderes y la armonía a las que se ven aunados los mismos. Las disposiciones referidas a esta acción son de avanzada con relación a las otras pocas similares, vigentes en el derecho comparado (Cf. Sagüés, en referencia al art. 207 inc. 2 ap. d de la CP. y como comentario al fallo del STJRN. In re: "Gomez D. s/acción de inconstitucionalidad" -Expte. 11418/96-; LL. T. 1997 –D- 59 y ss.; cf. STJRNCO voto del Dr. Lutz en "Larroulet, Nestor Roberto s/Acción Declarativa", Se. 73/00 del 13-09-00). - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Por ejemplo, si el Poder Legislativo guardara silencio generando un vacío normativo, configurado éste un “ocio legislativo”, cabe la activación de los mecanismos constitucionales previstos para subsanar dicha omisión (art.207, inc.2, d -inconstitucionalidad por omisión-; cf. STJRNCO: "Sangiugliani, Francisco Roque - Secretario General del Sindicato de Luz y Fuerza de Río Negro y Neuquén s/Acción de Inconstitucionalidad", Se. 38/96 del 20-11-96). - - - - - - - - -----El propósito de la cláusula fue "... confiar la decisión de un asunto tan delicado y de trascendencia jurídico-política como es atacar un caso de inconstitucionalidad por omisión, a la cúpula del Poder Judicial, lo que se supone sería un resguardo de calidad y madurez en el pronunciamiento del caso" (Cf. Sagües, N., "La acción de inconstitucionalidad por omisión en la Constitución de la Prov. de Río Negro", LL. 07-07-97; cf. STJRNCO:"Cirillo, Azucena s/Mandamus", Se. 179/97 del 29-09-97).- -----La doctrina de inconstitucionalidad por omisión y su eventual subsanamiento por obra de la judicatura, tiende a afirmar los principios de supremacía constitucional y de control judicial de constitucionalidad (Cf. Sagües, "La acción de inconstitucionalidad en la Constitución de la Provincia de Río Negro", LL. T. 1997 –D-59 y ss.; cf. STJRNCO voto del Dr. Lutz en "Larroulet, Nestor Roberto s/Acción Declarativa", Se. 73/00 del 13-09-00). - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----La acción prevista en el art. 207 inc. 2, ap. d) de la Constitución provincial habilita el agotamiento de una etapa de amplitud de debate y prueba, en la que el órgano responsable de la creación de la norma omitida cuenta con la oportunidad, constitucionalmente garantizada, de ser escuchado en lo atinente a sus argumentos y puntos de vista sobre la cuestión planteada, requisitos esenciales para proceder a la eventual declaración de tamaña gravedad y excepcionalidad como es la de inconstitucionalidad por omisión (cf. STJRNCO: "Cirillo, Azucena s/Mandamus", Se. 179/97 del 29-09-97). - - - - - - - - - - - - - -----El Superior Tribunal también ha señalado que existe una distinción entre categorías de inconstitucionalidad por omisión. Una de ellas, referida al comportamiento omisivo de actos individuales, mediando, por ejemplo, silencio de la Administración Pública. Otra, referida a la falta de emisión de normas por parte de quien debe pronunciarlas. Precisamente, esta última es la prevista en la Constitución de la Provincia de Río Negro, que en el punto d), inc. 2, del art. 207 establece la competencia del Superior Tribunal de Justicia en las acciones por incumplimiento en el dictado de una norma que impone un deber concreto al Estado provincial o a los Municipios (cf. STJRNCO: “Gomez Daniel A. s/Inconstitucionalidad por omisión", Se. 36/96 del 20-11-96). La doctrina considera que, si bien la distinción entre normas constitucionales `operativas' -autoaplicativas- y normas constitucionales 'programáticas' -no autoaplicativas, o de efecto diferido- es discutida, resulta generalmente aceptada y aporta su utilidad concreta. Estas últimas, las programáticas, requieren para actuar del dictado de otra norma (infraconstitucional) que la desarrolle, instrumente o reglamente (cf. N. P. Sagües, "Inconstitucionalidad por omisión de los Poderes Legislativo y Ejecutivo. Su control Judicial", ED, Tomo 124, pág. 950/959; cf. STJRNCO: “Gomez Daniel A. s/Inconstitucionalidad por omisión", Se. 36/96 del 20-11-96). - ------En un intento por sistematizar los postulados de un control judicial de la inconstitucionalidad por omisión, Sagües cita entre otros a R. Pina, quien asevera que "si dentro del término fijado por la Constitución (o si no hay plazo, DESPUES DE UN PERIODO RAZONABLE) el Poder Legislativo no dicta la norma regulatoria, su mora implica violación al mandato constitucional y al Poder Judicial le toca ajustar la solución del caso al precepto constitucional no aplicado por el Legislador, sin perjuicio del derecho de éste a ejercer sus atribuciones constitucionales de regulación en el futuro" (cf. Sagües, op. cit. ; R. E. Pina, "Cláusulas constitucionales programáticas", Bs. As., Astrea, 1973, p. 24 y ss. ). - - - - - - - - - - - - - - -----Si bien en nuestro caso, la norma de la Constitución establece un procedimiento mas complejo para llegar a esa solución judicial -con preliminar fijación de un plazo para que se subsane la omisión-, resulta de interés destacar el reparo -que en mayúsculas se consigna- referido a la razonabilidad de la demora (cf. STJRNCO: “Gomez Daniel A. s/Inconstitucionalidad por omisión", Se. 36/96 del 20-11-96). Se podrá objetar que en el caso de la reglamentación del derecho de revocatoria se está ante una `norma constitucional programática de cumplimiento discrecional´, cláusula en la que el constituyente se limita a enunciar una meta o postulado, cuya ejecución deja en forma totalmente discrecional al arbitrio del legislador ordinario, sin importar su renuencia a no actuar una transgresión de la Constitución, ni una inconstitucionalidad por omisión. Sin embargo, para esta hipótesis Sagües presenta ejemplos que surgen de la Constitución italiana: tanto el texto del art. 21, parr. 5, como del 43, expresan que "La ley PODRA disponer... ", o que "La ley PODRA, ... reservar... ". El carácter facultativo y discrecional, que prácticamente importa una 'invitación' al legislador, surge del expreso texto de la norma. No es este el caso del art. 149 de la Constitución de los rionegrinos, cuando la norma expresa que "La ley determina... ". Estamos en presencia de una norma programática de cumplimiento obligatorio porque asigna explícitamente una tarea legislativa concreta, aunque esta pueda cumplimentarse mediando la adopción de distintas alternativas practicas de ejecución (cf. STJRNCO: “Gomez Daniel A. s/Inconstitucionalidad por omisión", Se. 36/96 del 20-11-96). -----Ello por cuanto si la norma utiliza la expresión de que "La ley determina... ", se estaría en presencia de una norma programática de cumplimiento obligatorio porque asigna explícitamente una tarea legislativa concreta; aunque no existe posibilidad de sanción jurídica para el Poder Legislativo, quedando sólo la posibilidad de instar de nuevo el procedimiento cuando exista una nueva integración del Legislativo (Cf. Sagües; "Inconstitucionalidad por Omisión", ED. T. 124, ps. 950/959; Convención Constituyente, del informe de la Convencional G. Campano, Diario de Sesiones del día 08-05-88; conforme cita en oportunidad de emitir mi voto en "Larroulet, Néstor Roberto s/Acción Declarativa" (Se. 73/00 del 13-09-00). - - - - - - - - - -----Si falta la norma, conforme lo tiene ordenado la Constitución, tenemos la forma de ponerla en marcha porque el vacío legal o laguna del derecho sólo puede llenarse por medio de esta acción. Es decir, cuando el interesado se presente a ejercer su acción por inconstitucionalidad por omisión, el Superior Tribunal de Justicia va a tener la posibilidad de dirigirse al Poder Legislativo o Ejecutivo para que en un plazo determinado dicte la norma en cuestión. Si eso no ocurre, el Poder Judicial -en el caso el STJ- ha de dictar la norma que corresponda para la situación específica. Además podrá condenar al Estado por los daños y perjuicios que pudieran haber ocurrido (Cf. Dra. Graciela Campano en la Sesión del 08-05-88; STJRNCO: Voto del Dr. Lutz en "Larroulet, Néstor Roberto s/Acción Declarativa", Se. 73/00 del 13-09-00). - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Por ejemplo, si quien tiene la atribución constitucional se abstiene de pronunciar la norma reglamentaria de la cláusula constitucional programática, con una abstinencia y un silencio que se prolonga durante un lapso temporal considerable, cabría reconocer al Superior Tribunal de Justicia la facultad de fijar un plazo para que se subsane la omisión, y así dar cumplimiento con sus obligaciones constitucionales. En tal sentido, el constituyente rionegrino ha previsto la mora y la ha enfrentado, consignando en la Carta Magna provincial tres niveles de solución a cargo del Tribunal. Primero, la fijación de un plazo para que se subsane la omisión -una suerte de llamado de atención al órgano renuente para que cumpla con sus obligaciones constitucionales en un tiempo prudencial-. Segundo, y ante el supuesto de incumplimiento por parte del órgano intimado, integra el orden normativo resolviendo el caso con efecto limitado al mismo -sentencia que cubre la norma faltante-. Tercero, y en el caso de no ser posible tal solución, determina el monto del resarcimiento a cargo del Estado conforme el perjuicio indemnizable que se acredite (cf. STJRNCO: “Gomez Daniel A. s/Inconstitucionalidad por omisión", Se. 36/96 del 20-11-96). - - -----El Dr. Néstor Pedro Sagüés, manifiesta que la inconstitucionalidad por omisión pone en juego cuestiones vitales, como la responsabilidad del constituyente al enunciar derechos; la responsabilidad del legislador de instrumentar las normas reglamentarias de los derechos constitucionales; el rol del Poder Judicial y sus poderes expresos y tácitos para hacer cumplir la Constitución. (Ver Néstor Pedro Sagüés, “Derecho Procesal Constitucional. Logros y Obstáculos, Ed. Ad-Hoc, 2006, pág. 137). Por su parte, María S. Sagüés (cf. “La acción de amparo como instrumento de control de la inconstitucionalidad por omisión en la tutela del derecho a la preservación de la salud”, 2001, Doctrina, JA 2001-III-1270; Lexis Nº 0003/008344) nos explica que se presentan antecedentes normativos que instrumentan el control de la inconstitucionalidad por omisión en: el art. 377 de la Constitución de la República Socialista Federativa de Yugoslavia de 1974 -no vigente-, el art. 279 de la Constitución Portuguesa de 1976, el art. 283 de la Constitución Portuguesa tras la reforma de 1982, el art. 103 inc. 2 Constitución Nacional de la República Federativa del Brasil, (así como constituciones de los estados miembros de la Unión entre las cuales puede nombrarse al Estado de Río Grande do Sul -art. 95-1 de la Constitución de 1989-, y la Constitución de Santa Catarina, del mismo año), el texto constitucional de la República de Venezuela y, en la Argentina, la Constitución de la Provincia de Río Negro (1998). Advierte que en la República Dominicana se ha instrumentado un mecanismo infraconstitucional que permite articular este remedio en algunos supuestos, ello sobre la base de la aplicación del art. 29 inc. 2 ley 821 de Organización Judicial. Agrega que existen diversas variables jurisprudenciales en el derecho comparado. Es así que en países como Austria, Estados Unidos, España y especialmente Alemania e Italia, han aportado interesantes propuestas, generalmente, sobre la base de las llamadas sentencias aditivas, creativas o apelativas (cf.Miranda, Jorge, "Manual de Direito Constitucional", en el Colectivo "Estudos sobre a Constituiçao", vol. II, 1977, Livraria Petrony, Lisboa, ps. 511/512, cit. por Bazán, Víctor, "Inconstitucionalidad por omisión" cit., p. 199). - - - - - - - -----Siguiendo el análisis formulado por Víctor Bazán, en "Inconstitucionalidad por omisión" (1997, Ed. Temis S.A., Santa Fe de Bogotá, Colombia, p. 42.; asimismo, ver Bazán, Víctor, "Hacia la plena exigibilidad de los preceptos constitucionales: el control de las omisiones inconstitucionales. Especial referencia a los casos de Brasil y la Argentina", en obra colectiva: Bazán, Víctor -coord.) expone las alternativas presentadas en el sistema argentino de control de constitucionalidad, y más específicamente en el orden federal, donde no existe pauta legal que instrumente una tutela concreta de esta naturaleza. A tal fin presenta el desarrollo de los pronunciamientos de nuestro alto tribunal que perfila diversas posturas, entre ellas antecedentes negatorios de este control insinuados en numerosas fallos de la Corte Suprema, donde ha señalado que resultaba discrecional para el órgano legislativo la reglamentación de las cláusulas programáticas, no existiendo un deber "inmediato" de expedirse para el órgano legisferante (Corte Sup., "Loveira", 1911, Fallos 115:92), "Ministerio Fiscal v. el director del Diario `La Fronda´" (1932, Fallos 165:258; JA 38-932), "Tribuna Demócrata" (1947, Fallos 208:21). “En algunos pronunciamientos que considera que estas cláusulas son "meros enunciados verbales" (José Cantarini v. Acindar", Fallos 239:273), sosteniendo que, "en definitiva, la verdadera efectividad de lo que la Constitución reconoce depende de la actividad del legislador ordinario que reglamente el derecho..." en el mismo sentido "Costa v. Municipalidad de la Capital" (JA 1987-II-139 a 152), "Sánchez Abelenda v. Ediciones de la Urraca" (1988), "Ekmekdjian v. Neustadt" (JA 1989-II-377, 383 y p. 383 a 385), entre otros. A su vez, en diversas causas ha señalado que no puede sustituirse al legislador en el establecimiento del régimen legal de la república (Corte Sup. "Regodesebes", 1957, "Grismondi vda. de Mongiardino",1959, (Fallos 237:24 y 245:419 o JA 1960-II-104), entre otros”. Un segundo estadio en la evolución de la jurisprudencia de la Corte hacia la admisibilidad del control en análisis está dado por el reconocimiento de la operatividad de las cláusulas constitucionales, independientemente de la existencia del andamiaje legal necesario para implementarlas. Agrega que en "Bonorino Peró, Abel y otros v. Gobierno Nacional" (1985) la Corte ha sostenido "la igual jerarquía de la Corte Suprema, con relación al Poder Ejecutivo y al Congreso, obligan al tribunal, en cuanto cabeza y titular del Poder Judicial, e inclusive en ejercicio de sus poderes implícitos, a conferir operatividad, en causa judicial, a la garantía de intangibilidad de los sueldos de los jueces" (Primera parte del consid. 7, JA 1986-I-95 a 103.); y que en el caso "Ekmekdjian, Miguel Á. v. Sofovich, Gerardo y otros" el tribunal sostuvo: "Las garantías individuales existen y protegen a los individuos por el solo hecho de estar consagradas en la Constitución e independientemente de las leyes reglamentarias -considerando 31 de la mayoría-" (JA 1992-III-199 a 221). El criterio sentado puede verse reiterado en otros pronunciamientos, como por ejemplo el caso "Prodelco v. P.E.N. s/amparo", de fecha 7/5/1998 la Corte ha admitido la legitimación de una asociación de consumidores a los fines de articular una acción de amparo, si bien el tenor literal del art. 43 CN. exigía que las mismas debían encontrarse registradas conforme una ley que reglamente sus requisitos y forma de organización, cuya consagración normativa no se había implementado”. Concluye de esta manera: “Se encuentran respuestas similares en jurisprudencia de tribunales provinciales, entre los cuales puede citarse la C. Civ. y Com. Rosario que sostiene: "El amparo regulado en el art. 43 CN. posee plena operatividad, en tanto derecho constitucional expreso que se extiende a todos los habitantes del país por aplicación del imperativo contenido en el art. 31 de la Carta Magna nacional" (C. Civ. y Com. Rosario, sala 3ª, 19/5/1997, "Bellón, G. y otros v. Provincia de Santa Fe", LL Litoral 1997-1039. En el mismo sentido C. Civ. y Com. Santa Fe, 13/11/1996, "Bacchetta, Marcelo L. D. y otro v. Municipalidad de Reconquista", LL Litoral 1997-121. Asimismo C. Civ. y Com. Santa Fe, sala 3ª, 21/12/1995, "T. J. A. y otra", LL 1997-F-145, y C. Crim. y Corr. Morón, sala 3ª, 1994, "M., P.", ED 161-585; C. 4ª Crim. Mendoza, 6/12/1997, "F. v. S. D.", VJ 1998-2-137). De esta manera se permite que las omisiones constitucionales de los poderes del Estado en reglamentar los derechos consagrados en la Constitución sean suplibles por el Poder Judicial, que ordene la instrumentación de los mismos de manera operativa”. - - - - - - - - - - - - - - - - -----Como precedentes provinciales relevantes en punto a la vía escogida cabe tener presente que en la sentencia Nº 12, del 11 de junio de 1996, en las actuaciones caratuladas: "ALVAREZ, José y otros s/MANDAMUS", el Superior Tribunal de Justicia de Río Negro compartió el dictamen pronunciado por el Señor Procurador referido a estos extremos, y en lo que hace a la gravedad y urgencia, a tenor del dilatamiento de los tiempos de tramitación sin resultado positivo alguno. Por ello, y sin hacer un desarrollo específico en punto a la propuesta de la Fiscalía de Estado de modificar la calificación de la acción en los términos de la acción originaria de inconstitucionalidad por omisión establecida en el art.207, numeral 2 d) de la Constitución Provincial, el Tribunal hizo lugar parcialmente a la acción ordenando al Poder Ejecutivo Provincial cumpliera con lo normado por la Ley 2.353, emitiendo, a los fines de la consideración del pedido de reconocimiento formulado por los integrantes de la Junta Promotora Municipal de J.J. Gómez, el dictamen correspondiente. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -------Asimismo, tengo presente que en la sentencia del 30 de diciembre del 2.002, en actuaciones caratuladas ”Trentacoste” (STJRNCO: Se. N 674/02), una Legisladora Municipal de Catriel por el Frente para el Cambio, ante la correspondiente omisión pública, demandó a fin de que se ordenara al Poder Ejecutivo dispusiera el funcionamiento del Ente de Desarrollo de la Zona Norte de la Provincia de Río Negro, dictando las normas necesarias e incluyendo en el Presupuesto Provincial del año 2.003 las partidas necesarias para su funcionamiento y comienzo de tareas legales. El tribunal ponderó las cuestiones de interés institucional en las que el máximo tribunal puede intervenir, si es que se fundamentan en intereses concretos de trascendencia social, política o institucional; y en este sentido consideró que se estaba ante un supuesto excepcional que la CSJN ha incorporado como de gravedad institucional, existiendo auto - habilitación política para conocer y decidir una cuestión que traspasa el interés de las partes; comprendiendo los de la comunidad, proyectándose en el tiempo (Gravedad e Interés Institucional, cf. Barrancos y Vedia- R.E. y Gravedad Institucional- pág.51 y ss.), razón que justificaba un tratamiento diferenciado de la legitimación y a los alcances de la acción interpuesta. Sostuvo que cuando se trata del cumplimiento de leyes que trascienden el interés individual y que reflejan el programa de gobierno que surge de la propia Constitución Provincial no hay duda alguna que estamos en presencia de una cuestión constitucional que debemos resolver. En aquel caso, se trataba de una ley dictada por la Legislatura provincial incumplida durante 15 años; y no se requería de otras formalidades para llegar a una sentencia, máxime cuando el Poder Administrador había ratificado la subsistencia del interés público y la vigencia de la ley en cuestión (Ley N* 2198). Por tal motivo consideró que correspondía asumir la competencia constitucional y resolver como un supuesto de integración constitucional (Sagüés, Néstor, “Elementos de Derecho Constitucional”, Tomo I, pág. 63 y ss.; y Sagüés Néstor, “Recurso Extraordinario”, 3a. edición, Astrea, T. II, pág.368 y ss.), intervención del Tribunal que resultaba necesaria para poner remedio a una situación cuyos alcances excedían el interés de las partes para proyectarse sobre la buena marcha de las instituciones (CSJN., Fallos 300:419/420 y precedentes allí citados) sin invadir la zona de reserva de los otros Poderes, sino asegurando el cumplimiento debido de la Constitución, por su trascendencia, lo que se condice con la jurisprudencia renovada 20 años después (cf. LL-1993-C-174) y Palacio, Lino, “El Recurso Ext. Federal”, ed.1992, pág.204) y consolidada con el certiorari de admisión (LL-1995-A-401). Ya en punto al instituto que aquí nos interesa, agregó que: “Nuestra Constitución es más completa y precisa tanto en lo atinente al amparo (arts.43, 44 y 45 C.P.) como a las facultades conferidas al Superior Tribunal de Justicia (art.207 ya citado); y la facultad de declarar la inconstitucionalidad por omisión”. Por ello, concluyó por darle plena validez y operatividad a la Ley N* 2198, otorgando al Poder Ejecutivo Provincial un plazo para que cumplimente la ley con las adecuaciones normativas de acuerdo a la Constitución Provincial vigente. En tal sentido propuso otorgar un plazo de 180 días para que se cumpliera con la Ley N* 2198 y se ordenaran las medidas necesarias para su habilitación. - - - - - - - - - - - - - - - - ----Pues bien, expuestas estas consideraciones y ya en lo relativo al específico caso de autos, se advierte que del texto del Decreto 274/09 surge que la reglamentación no alcanza a la totalidad de las personas involucradas en el objeto de la ley. En efecto, de manera expresa la reglamentación comprende únicamente la implementación del beneficio iniciando una primera etapa que alcanza a los afiliados del IAPS “de edad igual o mayor a noventa y cinco (95) años y para aquellos pasivos mayores de ochenta (80) años que sufran alguna patología que sea considerada enfermedad terminal…”. Dado este reducido alcance, un amplio sector de afiliados comprendidos en la ley no se encuentran aún contemplados por la reglamentación de la norma. – - - - - - - - -
----En el caso, resulta acreditada la mora en la reglamentación de la ley L Nº 4232- sancionada el 4 de octubre de 2007 y promulgada el 25 de octubre de 2007. Tal como señala el dictamen que antecede de la Procuración General, en la presente reglamentación ni siquiera se prevé un plazo estimativo para que el resto de la población beneficiada por la ley L Nº 4232, pueda acceder a su derecho de optar entre permanecer en el sistema o percibir el pago del beneficio en vida. Ello conforme se encuentra legislado por el art. 56 que clara y contundentemente prescribe para todos “los afiliados con beneficios jubilatorios que tengan 80 años o más de edad”.- - - - - - - - - - - - - - -
------La reglamentación de la ley no puede alterar su espíritu. Asi, la Corte ha dicho que la invalidez de un decreto no se configura necesariamente porque su texto sea distinto al de la ley objeto de reglamentación, sino porque aquél es contrario al espíritu y a los fundamentos de la ley en sentido formal ( Cf. ED. 16-09-99, nro. 49.527. JA. 16-02-00; .C 465 XXXIII; Craviotto, Gerardo Adolfo y otros c/ Estado Nacional - PEN - M°. de Justicia de la Nación s/ empleo público; 19/05/1999, T. 322, P. 752). - - - - - - - - - - - - - - - -- - - - - - - - - - - -
-----Contemplado en el espíritu de la ley, la reglamentación no puede conducir al cercenamiento de su alcance amplio. Sin embargo, en el caso de autos, mediante su reglamentación parcial, el Poder Administrador ha dispuesto limitaciones no incluidas en la ley y por ello el planteo no ha devenido abstracto, resultando oportuno subsanar por esta vía la ausencia de reglamentación de la norma, en tanto lo hasta ahora reglamentado no es abarcativo del universo de afiliados a la cual está dirigida.- - - - - - - -
-----La cuestión planteada debe remontarse necesariamente al texto actual del art. 99 inc. 2º de la Constitución Nacional en cuanto dispone: Art. 99.- El presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones: . . . 2.- Expide las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias, que ha servido de fuente a disposiciones similares como la que contiene la C. provincial al disponer en su art. 181, que el Gobernador tiene las siguientes facultades y deberes: ...Inc. 5 Expide las instrucciones, decretos y reglamentos necesarios para poner en ejercicio las leyes, no pudiendo alterar su espíritu con excepciones reglamentarias. Es decir, que desde el punto de vista constitucional la interpretación de estas facultades debe hacerse cuidadosamente, ya que existe una expresa prohibición de no alterar el espíritu de las leyes, tanto en el orden nacional como provincial. Esto obliga a su vez, remontado a la vieja jurisprudencia de la CSJN en el precedente “A M Delfino y Compañía”, de 1927 (Tomo 148, p. 430) a cuyo sumario remitimos, que fuera posteriormente ampliado por la propia Corte al resolver “Empresa Mate Laranjeira Méndez SA y otros s/ recurso de amparo” (Fallos 269: 393) del 7 de diciembre de 1967, donde se reiteraron, ver considerando 8º, conceptos vinculados a la procedencia del amparo, a las medidas precautorias y específicamente de los alcances de la materia regulatoria. Ahora, sin perjuicio de lo ya dicho, en orden a los precedentes ya citados, se inscribe el correspondiente a “Bourdieu c/ Munic. de la Capital Federal” (145:307) donde la CSJN sostuvo que el término propiedad tal como se emplea en los arts. 14 y 17 de la C. Nacional, comprende todos los intereses que un hombre puede poseer fuera de sí mismo, fuera de su vida, y de su libertad, y se integra con todos los derechos que tengan un valor reconocido ya sea que surjan de las relaciones de derecho privado o de derecho administrativo, con lo que la lectura de la reglamentación en los puntos críticos ya reseñados traspasa largamente una cuestión de hecho, o de facultad regulatoria, para constituirse justamente en la hipótesis que le está vedada y prohibida al Poder Ejecutivo. Es decir, que a través de una reglamentación se puedan llegan a alterar y aun aniquilar los derechos. Siendo más contundente, excluir a personas mayores de 80 años de edad de los beneficios de la ley cuando ya han agotado largamente la expectativa de vida, constituye un supuesto de aniquilamiento de derechos. No se trata de restricciones, sino de lisa y llanamente, una medida que afecta el derecho de propiedad (art. 14 y 17 C. Nacional) y por ende ningún Standard de constitucionalidad ni el más favorable para el Poder administrador, permite definir como razonable la reglamentación dispuesta (art. 28 C. Nacional).- - - - - - - - - - - - - - - - - -----Además, no se argumentó en ningún caso en qué medida semejante limitación pudiera afectar los recursos del Poder Ejecutivo o del propio Instituto asegurador, ya que es un hecho de público y notorio que son muy pocos los afiliados que tienen la gracia de sobrevivir más de 80 años y el comportamiento del estado respecto de ellos lo obliga a cumplir la ley y no alterar su espíritu porque además, la Constitución provincial ha previsto expresamente una tutela específica para los ancianos, en su Artículo 35, al disponer: Las personas de la tercera edad, por su experiencia y sabiduría continúan aportando al progreso de la comunidad. Se les garantiza el derecho a trabajar y a gozar del esparcimiento, tranquilidad y respeto de sus semejantes. Tienen derecho a su protección integral por cuenta y cargo de su familia. En caso de desamparo, corresponde al Estado proveer dicha protección, sin perjuicio de la obligación de subrogarse en el ejercicio de las acciones para demandar de los familiares obligados los aportes correspondientes.- - - - - - - - - - - - -
-----Es decir, a modo de síntesis, que la protección que se impone el Estado es integral, supera la frontera de la propia familia, se instala como un deber inherente al proyecto de vida de cada ciudadano y merece la más amplia tutela posible. Este es en consecuencia el espíritu del legislador constituyente, que ni la Legislatura ni el Poder Ejecutivo provincial pudieron dejar de contemplar. De allí que a mi juicio de constitucionalidad el art. 1 del Decreto 274/09 debe ser declarado inconstitucional debiendo el Poder Ejecutivo dictar una nueva reglamentación en el plazo de 60 días de notificada la presente, que atienda a los fundamentos expuestos en esta sentencia, no pudiendo formular ningún tipo de discriminación al respecto para las personas mayores de 80 años de edad. Con costas (Art. 68 Cód.Proc.Civ. y Co.). Regular los honorarios profesionales del doctor Cirilo Oscar Bustamante teniendo en cuenta la amplitud, calidad y eficacia de la labor desarrollada a la luz de lo dispuesto en el art.6,7,8 y cc. la Ley de Aranceles en la suma equivalentes a 50 jus, Pesos CUATRO MIL QUINIENTOS ($4.500).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
----- MI VOTO.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - El señor Juez doctor Alberto I. BALLADINI, dijo:- - - - - - - - - -----Adhiero al voto del señor Juez ponente, compartiendo la resolución propuesta. MI VOTO.- - - - - - - - - - - - - - - - - -
El señor Juez doctor Luis LUTZ, dijo :- - - - - - - - - - - - - -
-----Adhiero al voto de los señores Jueces preopinantes.ASI VOTO.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Por ello,
EL SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA
R E S U E L V E:
Primero: Declarar la inconstitucionalidad por omisión parcial en la reglamentación del art. 56 de la Ley L N° 4232y la inconstitucionalidad del art. 1º del Decreto 274/09, debiendo el Poder Ejecutivo dictar una nueva reglamentación en el plazo de 60 días de notificada la presente, que atienda a los fundamentos expuestos en esta sentencia, no pudiendo formular ningún tipo de discriminación al respecto para las personas mayores de 80 años de edad. Con costas (Art.68 Cód.Proc.Civ. y Co.).- - - - - - - -
Segundo: Regular los honorarios profesionales del doctor Cirilo Oscar Bustamante teniendo en cuenta la amplitud, calidad y eficacia de la labor desarrollada a la luz de lo dispuesto en el art. 6,7,8 y cc. de la Ley de Aranceles en la suma equivalentes a 50 jus, Pesos CUATRO MIL QUINIENTOS ($4.500). Notifíquese al Pte. de la Caja Forense y oportunamente, cúmplase con los aportes previstos por la Ley D N° 869.- - - - - - - - - - - - - - - - - -
Tercero: Regístrese, notifíquese y oportunamente, archívese.- - -
Fdo.:VICTOR HUGO SODERO NIEVAS JUEZ ALBERTO I.BALLADINI JUEZ LUIS LUTZ JUEZ
ANTE MI: EZEQUIEL LOZADA SECRETARIO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA
PROTOCOLIZACION: TOMO I SENT. NRO. 2 FOLIO 12/29 SEC. NRO. 4
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Poder Judicial de Río Negro