Proveído
Organismo: Secretaría Judicial Stj Nro. 4: Asuntos Originarios y Constitucional. (No Recursos) y Contenc.Adm
Ciudad: Viedma
N° Expediente: 22098/07
Fecha: 2007-07-03
Carátula: CO.DE.CI. S/ MANDAMUS
Descripción: Sentencia-Ced.
///MA, 03 de julio de 2.007.-
-----Habiéndose reunido en Acuerdo los señores Jueces del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro, doctores Luis LUTZ, Alberto I. BALLADINI y Víctor H. SODERO NIEVAS, con la presencia del señor Secretario doctor Ezequiel LOZADA, para el tratamiento de los autos caratulados: "CO.DE.CI. s/MANDAMUS" (Expte. N* 22098/07-STJ-), deliberaron sobre la temática del fallo a dictar, de lo que da fe el Actuario. Se transcriben a continuación los votos emitidos, conforme al orden del sorteo previamente practicado.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -V O T A C I O N- - - - - - - - - - - -
El señor Juez doctor Luis LUTZ dijo:- - - - - - - - - - - - - - -----1.- ANTECEDENTES.- A fs. 17/21, FLORENTINO HUIRCAPAN, WALTER DAVID CAÑUMIL, LUIS EDUARDO CARLEOS y FERNANDO RAMON ARCE, invocando el carácter de Presidente y Consejeros Indígenas del Consejo de Desarrollo de las Comunidades Indígenas –CO.DE.C.I.-, interponen “acción de mandamus” del art. 44 de la C.P., con el objeto de que se libre mandamiento ordenando al Poder Ejecutivo de la Provincia de Río Negro que deposite el Fondo de Desarrollo para las Comunidades Indígenas estatuido en los arts. 55 inc. a) y 56 de la Ley N° 2287 y el art. 15 a) del Decreto N° 1693/90, el que tiene por finalidad cumplir las misiones y funciones que encarga dicha ley a este órgano, cuyo monto anual asciende –según dicen- a la suma de pesos cinco millones ($ 5.000.000).- - - - - -----Sostienen que el deber incumplido menoscaba todos los derechos establecidos en la Ley N° 2287 a favor de las Comunidades y el poblador indígena disperso en nuestra Provincia, afectando de modo grave la existencia y persistencia de las instituciones representativas y amenaza en forma actual la cogestión entre Gobierno y las Comunidades Indígenas, con manifiesta ilegalidad. Asimismo, peticionan se ordene la instrumentación definitiva de ese Fondo de Desarrollo objeto de la presente acción.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Luego de exponer los fundamentos en pos de acreditar la legitimación activa y pasiva, basan la petición de autos en la Constitución Provincial, Ley N° 2287, Decreto N° 1693/90, Constitución Nacional arts. citados y Convenio Nº 169 O.I.T., art. 2.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----2.- CONTESTACION DE TRASLADO.- INFORME.- La Fiscalía de Estado contesta el traslado conferido y acompaña informe producido por el Sr. Subsecretario de Relaciones Institucionales y Participación Ciudadana del Ministerio de Gobierno.- - - - - --
-----El Fiscal de Estado, Dr. ALBERTO DOMINGO CAROSIO, con el patrocinio letrado del Dr. EDUARDO MANUEL MARTIRENA, sostiene a fs. 20/34 que respecto a la omisión de incluir partida para el CO.DE.C.I. en las leyes de presupuesto ya dictadas, no puede ser considerado como generador de una obligación pendiente, por haber caducado respecto de esos períodos la obligación prevista en el art. 55 inc. a) de la Ley N° 2287.- - - - - - - - - - - - - - - -
-----Por otro lado, manifiesta que en el caso, no se dan los requisitos esenciales para la procedencia del “mandamus”. En especial, cita el precedente de este STJ., en la causa “ZAPATA”, oportunidad en la que se indicó que la excepcional vía del amparo está dirigida a la protección urgente y casi instantánea de los derechos y libertades humanas, y no para peticionar el cobro de supuestos créditos que se han ido acumulando en el tiempo, debiendo transitarse para ello los carriles de una acción ordinaria para verificar la existencia del crédito y su monto.- -
-----A ello agrega que la cuestión propuesta al Tribunal, referida a la elaboración del presupuesto de la Provincia es esencialmente política, en la que coadyuvan los Poderes Ejecutivo y Legislativo, considerando las diversas necesidades de la sociedad. Por ello, mucho menos pueden los accionantes reclamar un monto determinado.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Por otro lado expresa que el Estado provincial ha suministrado fondos al organismo para que pudiera funcionar y cumplir sus objetivos, por lo que no puede predicarse que haya incumplido con el mencionado organismo y los intereses de los pueblos originarios de nuestra Provincia, enfatizando que la falta de interés de los actores luego del reclamo efectuado en el año 2005 hizo presumir que los fondos aportados por el Estado por otros medios, y hasta de otras fuentes, eran suficientes para el cumplimiento de sus funciones.- - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Concluye que del informe anexo, surge que el Poder Ejecutivo se ha comprometido para que en el proyecto de presupuesto para el año 2008 incluya una partida para el CO.DE.C.I., para su elevación al Poder Legislativo, que lo transformará o no en ley, conforme su competencia constitucional, con lo que se cumplimenta el mandato legal que la actora pretende incumplido, sin que se produzca ningún daño irreparable, por lo que el caso no reviste el carácter de gravedad y urgencia que habilita la vía del amparo “mandamus”. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----A fs. 41/43 los accionantes ratifican su postura y agregan que si bien las cuestiones retroactivas podrían llegar a no ser objeto de la presente acción, como señala la requerida, ello no exime a la Provincia del deber legal a que está obligada, como tampoco la dispensa de acompañar a autos el proyecto de presupuesto que argumenta en su defensa.- - - - - - - - - - - - -
-----Agregan que la Provincia tiende a minimizar su responsabilidad en el presente conflicto argumentando haber dado cumplimiento y satisfecho su deber de financiamiento. Pero aclaran que los fondos aportados no son los previstos como componentes del “Fondo de Desarrollo de las comunidades indígenas”, y se encuentran limitados al funcionamiento mínimo del organismo, cubriendo gastos de un personal de ocho personas, traslados y viáticos, con la necesaria aprobación del Ministro de Gobierno, sin permitirles planificar ni disponer de dichos fondos. A este respecto, señalan que los mismos tan sólo permitieron, a modo de una “defensoría”, recepcionar peticiones de la población indígena, estando muy lejos de poder cumplir con las misiones y funciones que tiendan al desarrollo integral de la misma.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----3.- DICTAMEN DE LA PROCURACION GENERAL.- A fs. 45/53, la señora Procuradora General, Dra. Liliana Laura PICCININI, consideró que debe procederse al rechazo del “mandamus” impetrado por cuanto resulta de modo palmario que la cuestión traída a juicio no reúne los recaudos necesarios para dar sustento a la acción.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Luego de referirse a la normativa vigente destinada a los derechos de los indígenas (art. 42, C.Provincial, Ley Nº 2287 y Dec. Reglamentario Nº 1693/93; todas ellas normas previas a la incorporación del art. 75 inc. 17 de la Constitución Nacional, reformada en 1994), advierte que la citada Ley N° 2287 pone en cabeza de la autoridad de aplicación -CO.DE.C.I.- (integrado por un Consejo Ejecutivo, cuyo Presidente y Consejeros son actores en autos, y un Consejo Consultivo) la puesta en operatividad de la misma. También es la autoridad de aplicación quien debe coordinar con los Poderes del Estado todo lo atinente a la puesta en marcha de las disposiciones de dicha ley, incluyendo el objeto de la presente demanda; pero de ningún modo pedir al Superior Tribunal de Justicia que “ordene” al Poder Ejecutivo cumplir con alguna disposición de la misma.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Además de destacar que la norma (art. 55 inc. a, Ley N° 2287) no es nítidamente imperativa al indicar que el “Fondo de Desarrollo” se integra con los aportes de las rentas generales según lo establezca el Presupuesto, la señora Procuradora General advierte que del informe obrante a fs. 27/29, surge que el Gobierno atiende presupuestaria y efectivamente las necesidades de funcionamiento del CO.DE.C.I., precisando los conceptos que abona, sin perjuicio de los demás aportes financieros y materiales que se efectúan desde otros Organismos del Estado Provincial, expresando, además, la voluntad del Estado Provincial de poner en efectividad el art. 55 de la Ley N° 2287 para el ejercicio 2008.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----La señora Procuradora, agrega que no surge irregularidad por parte de la Administración que pueda ser tenida como incumplimiento de un deber concreto por parte de un funcionario o ente público administrativo, como lo requiere el art. 44 de la Constitución Provincial para dar andamiaje a esta excepcional garantía procesal específica.- - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Considera que resulta un contrasentido que un órgano del Estado demande al propio Estado. Por último, señala que la Legislatura es quien establece el presupuesto de gastos y cálculo de recursos y aprueba o impugna las cuentas de inversión, de conformidad con las facultades que le otorga el art. 139 inc. 8 de la Constitución Provincial.- - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----4.- CONSIDERACIONES PRELIMINARES.- Respecto a la postura de la señora Procuradora General en cuanto a la incoherencia de que un Organismo del Estado demande al propio Estado, estimo que corresponde estar a lo decidido en el Auto Interlocutorio N* 216 del 3 de noviembre de 2.004, en autos caratulados: "CO.DE.C.I. DE LA PROVINCIA DE RIO NEGRO s/ACCION DE AMPARO" (Expte. N* 19439/04-STJ-), oportunidad en la que se reconoció –de modo excepcional y con adecuada precisión- a la amparista de autos la legitimación pertinente para accionar como lo hace.- - - - - - --
-----a.- EXISTENCIA DE OTRAS VIAS.- Sin perjuicio de ello, se advierte que en lo referido al objeto específico presentado en la demanda, esto es, que libre mandamiento ordenando al Poder Ejecutivo de la Provincia de Río Negro para que le deposite a la actora una suma en el “Fondo de Desarrollo para las Comunidades Indígenas” (arts. 55 inc. a y 56 de la Ley N° 2287 y el art. 15 inc. a del Decreto N° 1693/90) cuyo monto de la pretensión asciende a cinco millones de pesos ($ 5.000.000), ha de admitirse que en principio asiste razón a la Fiscalía de Estado, en cuanto este Tribunal tiene dicho que en situaciones en las que se presentan ciertas complejidades de evaluación, como en el caso de autos, se requiere un marco procedimental en el cual exista mayor amplitud de debate, discusión y ejercicio de las pruebas que pudieran hacer valer las partes, cuestiones ajenas al ámbito procesal de esta naturaleza, tornando inviable su tratamiento por vía del amparo (cf. “TSCHERIG, Sandra s/Acción de Amparo s/Apelación”, Expte. N* 19064/04-STJ-, Se. N° 6 del 23 de febrero de 2.004; "MARTINEL FERREIRA, Fernando s/Amparo s/Apelación", Expte. N* 16224/01-STJ-, Se. N* 144 del 21 de noviembre de 2.001, y “GARCIA ZAPONE”, Se. N* 30 del 05-05-00).- - - - - - - - - - - -----No se reúnen los requisitos necesarios para que prospere el amparo, como remedio constitucional excepcional cuando no se advierte la clara y evidente violación del derecho constitucional alegado, y en especial, inexistencia de otras vías aptas para obtener lo que se pretende, en tanto uno de los requisitos para que prospere la acción de amparo, es que la violación de derechos y garantías debe ser francamente manifiesta, clara y evidente, debiéndose encontrarse comprometido un derecho o garantía de raigambre constitucional cierto, de fácil exhibición y no dudoso o discutible como en el caso de autos, lo que así debió ser apreciado por el “Juez del amparo”. Ello es así, porque admitir lo contrario supone autorizar el amparo como la forma habitual para corregir lo que eventualmente debe ser examinado por el normal sendero procesal o legal, con adecuado marco probatorio dentro del debido proceso (cf. “TSCHERIG, Sandra s/Acción de Amparo s/Apelación”, Expte. N* 19064/04-STJ-, Se. N° 6 del 23 de febrero de 2.004; Se. N* 30 del 05-05-00 en "GARCIA ZAPONE, Cristina y Otros s/Amparo s/Apelación", Expte. N* 14385/99-STJ-).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----Al respecto, tiene dicho el Superior Tribunal de Justicia que "La existencia de excepcionales remedios previstos en la Constitución de Río Negro, sólo está referida a la protección de concretas lesiones a los derechos y garantías fundamentales y no establecidos para superar cuestiones que deben dirimirse con la profundidad debida, amplitud probatoria y las recíprocas garantías procesales propias de las acciones legalmente previstas a tales fines" (cf. “TSCHERIG, Sandra s/Acción de Amparo s/Apelación”, Expte. N* 19064/04-STJ-, Se. N° 6 del 23 de febrero de 2.004; "CEVOLI" del 20-11-92; "ADAIME" del 25-9-95; "FEMMINELLA RUSSO" del 07-5-96).- - - - - - - - - - - - - - - - - -----Efectivamente, en “ZAPATA, Elsa Argentina y Otros s/MANDAMUS” (Se. N° 94 del 02-12-98) se expresó que la normativa del amparo debe ser restrictiva, desde el momento en que representa una excepción a la procedencia de esta particularísima acción tendiente a la protección de los derechos fundamentales de la persona humana, receptados constitucionalmente. Podría agregarse también que el art. 43 de la Carta Magna Nacional (reformada en 1.994) ha incorporado una nueva categoría de asociaciones de interés general denominadas O.N.G. del tercer sector, organización del sector social o libres del pueblo, pone la protección de la persona humana, del medio ambiente, de la competencia, de los usuarios y consumidores y en general para toda forma de lucha contra la discriminación, etc. (art. 42, Const. Nac.; in re: "ASUPOL"). Sin perjuicio de ello, el instituto del amparo (“lato sensu”) en cualquiera de sus manifestaciones, incluidos obviamente el “mandamiento de ejecución” y el “de prohibición” (arts. 43, 44 y 45, C.P.), están dirigidos a la protección urgente y casi instantánea de los "derechos y libertades humanas", resultando ámbito inadecuado para el tratamiento del incumplimiento de determinadas obligaciones de carácter patrimonial (Cf. STJ. in re: "ZAPATA", Se. N° 94/98; Se. N° 29 del 5-7-99, "DR. G. F. A. Y OTRO s/QUEJA POR APELACION DENEGADA EN AUTOS: G. C. s/AMPARO s/COMPETENCIA"; Se. N° 30 del 6-7-99, "I., N. R. s/AMPARO").- - - - - - - - - - -
-----La amparista (CO.DE.C.I.) no ha acreditado la inexistencia de otras vías en los claros términos que tiene fijados el S.T.J. en su doctrina legal.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----La presunta omisión de incluir partida para el CO.DE.C.I. en las leyes de presupuesto ya dictadas, según invocan los amparistas, no puede ser considerado materia suficiente para proceder a su análisis en el marco de esta excepcional vía; y mucho menos para discutir si efectivamente las obligaciones emergentes de lo previsto en el art. 55 inc. a) de la Ley N° 2287 tienen vigencia, o han caducado o no respecto de esos períodos anteriores; debiendo transitarse para ello por otros carriles que están determinados con precisión por la Constitución, la legislación y las reglamentaciones específicas (ver arts. 99, 139 inc. 8, 181 inc. 11 de la C.P.; Ley N° 3186, arts. 1 a 3, 10 y ss., 20, 21 y ss. y cc.; sus decretos reglamentarios y los arts. 19 a 21 y cc. de la Ley N° 4147).- Además la cuantificación de la pretensión de depositar en el “Fondo de Desarrollo”, adolece de los más elementales criterios de racionalidad en la estimación y gestión de los recursos presupuestarios, no surgiendo de los obrados ninguna pauta a fin de establecer si esos $ 5.000.000.- (cinco millones de pesos) son suficientes o insuficientes, necesarios o prescindibles, etc. (aspecto éste, que es ajeno al fondo del asunto y al modo en que se resuelve, pero que no deja de ser objeto de ponderación por el tribunal de amparo).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----b. DIVISION DE PODERES.- Por otra parte y en función de ese plexo normativo, es indudable que la elaboración del Presupuesto de la Provincia es materia esencialmente política, en la que participan los Poderes Ejecutivo y Legislativo, considerando las diversas necesidades de la sociedad dentro de las responsabilidades de la gestión a cargo de cada uno de ellos.- - -----Con la acción en curso del art. 44 de la C.P., nos encontramos ante reclamos en la órbita propia del Poder Administrador, que llevarían a los Magistrados a asumir un rol de excepcionalidad que en definitiva no está previsto en el ordenamiento institucional, ni resulta saludable ni conveniente para el funcionamiento de una República con "división de poderes", si ello terminase constituyéndose en una práctica habitual para que las cosas se hagan, ya que no existe ni se concibe ni debe instalarse un "gobierno de los jueces" y son los funcionarios de la Administración, los que tienen que asumir en plenitud el cumplimiento de sus deberes sin que sea necesario que, para que funcione el sector público haya que dirigirse sistemáticamente al Poder Judicial para que actúe en acciones como el amparo, conforme ya se dijo en Se. Nº 635/02, "D., Z. B. y Otros s/MANDAMUS” (Expte. N° 17428/02-STJ-).- - - - - - - - - - -----Además, este Tribunal ha señalado que en virtud del principio de la división de poderes y de la naturaleza de las funciones que a cada uno de ellos incumbe por la Constitución, la facultad de ordenar la dinámica interna de los departamentos de gobierno es propia de cada uno de ellos, y no debe admitirse la configuración de una invasión de la esfera de reserva, con sometimiento al principio de la división de poderes (Conf. Se. Nº 107/01, "FISCALIA MUNICIPAL DE VILLA REGINA S/ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD -ORDENANZA Nº 10/2000-", Expte. Nº 15228/00-STJ- y Se. Nº 110/01, "L., N. R. s/MANDAMUS", Expte. Nº 16014/01-STJ-).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-----La misión más delicada que compete al Poder Judicial es la de saberse mantener dentro de la órbita de su jurisdicción sin menoscabar las funciones que incumben a los otros Poderes o jurisdicciones, pues al ser el Poder llamado para sostener la vigencia de la Constitución, un avance en desmedro de las facultades de los demás, revestiría la mayor gravedad para la armonía constitucional y el orden público. El riesgo que se corre cuando el Poder Judicial no sabe mantenerse dentro de su órbita de jurisdicción es la judicialización de la política (cf. Se. N* 674 del 30-12-02 en ”TRENTACOSTE, N. L. s/MANDAMUS”, Expte. N* 17231/02-STJ- y Se. Nº 25/05, "B. S. A. s/MANDAMUS", Expte. Nº 18726/03-STJ-).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Por otra parte y fuera del contenido técnico de resolución de la acción en sede jurisdiccional, a mayor abundamiento también se deja constancia que surge de las actuaciones obrantes en autos que el Poder Ejecutivo se ha comprometido para que en el proyecto de Presupuesto para el próximo ejercicio 2008 incluya una partida para el CO.DE.C.I., para su elevación al Poder Legislativo, que conforme a sus atribuciones lo transformará o no en ley, según su competencia constitucional, con lo que en definitiva puede entenderse orientada la cumplimentación de ese mandato legal que la actora pretende incumplido, sin que se produzca ningún daño irreparable, por lo que el caso no reviste el carácter de gravedad y urgencia que habilita la vía del amparo “mandamus”.-
-----La Ley N° 2287 fue aprobada por la Legislatura de la Provincia en primera vuelta el 28-11-1988 y en segunda vuelta el 15-12-1988, en ambos casos por unanimidad, constando en el debate una mención expresa al “Fondo de Desarrollo” en la exposición del Legislador ERNESTO EPIFANIO (ver “Diario de Sesiones”, reunión XVIII, pág. 3683), sin que se agreguen argumentos que ameriten otra interpretación en cuanto a sus alcances de la remisión al Presupuesto de la Provincia, que está sujeto a tal plexo normativo y a los procedimientos que son propios del diseño, la elaboración, la aprobación y la ejecución.- - - - - - - - - - - -
-----5.- CONCLUSIONES.- Concluyo: A) La presentación de fs. 17/21 es susceptible de encuadrar en el trámite del instituto del art. 44 de la C.P. (“mandamiento de ejecución”), de competencia originaria del S.T.J. conforme el art. 41 inc. a) ap. 5) de la Ley Orgánica del Poder Judicial.- - - - - - - - - - - - - - - - -----B) El CO.DE.C.I. tiene capacidad para accionar en función a la interpretación del S.T.J. al decidir en el Auto Interlocutorio N* 216 del 3-11-2004, en autos caratulados: "CO.DE.C.I. DE LA PROVINCIA DE RIO NEGRO s/ACCION DE AMPARO" (Expte. N* 19439/04-STJ-).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----C) Los amparistas omitieron acreditar la inexistencia de otras vías según la doctrina legal del S.T.J., siendo que tienen expeditas “ab initio” en el marco de la misma Ley N° 2287 las propias del plexo normativo del diseño, la elaboración, la aprobación y la ejecución del Presupuesto de la Provincia (ver arts. 99, 139 inc. 8, 181 inc. 11 de la C.P.; Ley N° 3186, arts. 1 a 3, 10 y ss., 20, 21 y ss. y cc.; sus decretos reglamentarios y los arts. 19 a 21 y cc. de la Ley N° 4147).- - - - - - - - - -----D) La decisión sobre el Presupuesto es del ámbito de competencia de los otros Poderes políticos del Estado, o sea de la iniciativa del Ejecutivo y la aprobación del Legislativo, exorbitando la propia del Poder Judicial a riesgo de afectar al principio institucional de la división de poderes.- - - - - - - - -----DECISORIO.- En definitiva, y atento a los fundamentos expuestos hasta este punto, propicio ante el Acuerdo: 1º) Rechazar la acción intentada a fs. 17/21 de autos, con costas a los amparistas.- 2º) De forma.- MI VOTO.- - - - - - - - - - - - -
El señor Juez doctor Alberto I. BALLADINI dijo:- - - - - - - - --
-----ADHIERO a los fundamentos y solución dada por el señor Juez que me precede en el orden de votación.- - - - - - - - - - - - --
El señor Juez doctor Víctor H. SODERO NIEVAS dijo:- - - - - - - -
-----Atento a los votos coincidentes de los señores Jueces que me anteceden en la votación, ME ABSTENGO de emitir opinión (art. 39, L.O.).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Por ello,
EL SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA
R E S U E L V E:
Primero: Rechazar la acción de mandamus interpuesta por Florentino HUIRCAPAN, Walter David CAÑUMIL, Luis Eduardo CARLEOS y Fernando Ramón ARCE, Presidente y Consejeros Indígenas del Consejo de Desarrollo de las Comunidades Indígenas –CO.DE.C.I.-, a fs. 17/21 de las presentes actuaciones por los fundamentos dados.- Con costas (art. 68 del CPCyC.).- - - - - - - - - - - - -
Segundo: Regístrese, notifíquese y oportunamente archívese.- - Fdo.:LUIS LUTZ JUEZ ALBERTO I. BALLADINI JUEZ VICTOR HUGO SODERO NIEVAS JUEZ EN ABSTENCION ANTE MI: EZEQUIEL LOZADA SECRETARIO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA
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Poder Judicial de Río Negro